II SA/KA 212/02

II SA/Ka 212/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Walentek
Tadeusz Michalik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie: asesor WSA Małgorzata Walentek, NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant: stażysta referent Mariola Grąziowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2004 r. sprawy ze skargi "A" S.A. "B" w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. stwierdzono u M. S. chorobę zawodową skóry wymienioną w pozycji 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w sprawie chorób zawodowych.
Decyzję wydano w oparciu o przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, potwierdzające pracę zainteresowanego w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy – klej dwuskładnikowy iniekcyjny żywic poliuretanowych [...] oraz orzeczenie lekarskie poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. stwierdzające zawodową chorobę skóry – wyprysk alergiczny rąk.
Odwołanie od decyzji złożyła "A" S.A. "B" w R. wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej bez rozważenia kompletnej dokumentacji lekarskiej, w tym również ze Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego Nr [...] w B., w którym M. S. był leczony dermatologicznie na chorobę skóry rąk i okoliczności związanych z przeszkoleniem, okresem, czasem, metodami i warunkami pracy zainteresowanego.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie wyłącznie dokumentacji lekarskiej i środowiskowej oraz przeprowadzonego testu naskórkowego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Poradnię Chorób Zawodowych w S., który stwierdził u M. S. chorobę zawodową skóry w postaci wyprysku alergicznego rąk pozostającego w związku z przyczynowym z wykonywaniem pracy przy klejeniu górotworu klejem iniekcyjnym typu [...]. Podniesiono, że dokonując powyższego rozpoznania Wojewódzki Ośrodek, jak również PIS nie wziął pod uwagę, iż stosowanie powyższego kleju w podziemnych wyrobiskach zakładów górniczych do klejenia górotworu zostało dopuszczone decyzją WUG w K. z dnia [...] r. po uprzednim przeprowadzeniu przez GIG dwukrotnych prób ruchowych z klejem [...] i wydaniu decyzji atestacyjnej o jego stosowaniu w zakładach górniczych. Niezależnie od powyższego odwołujący się podnosił, iż przy stosowaniu kleju [...] do klejenia górotworu była wydana stosowna instrukcja zabezpieczająca metody i ochronę osób wykonujących tego rodzaju prace, a pracownicy zatrudnieni przy tego rodzaju czynnościach byli wyposażeni w środki ochrony osobistej /rękawice gumowe i okulary ochronne/ z obowiązkiem ich używania przy tego rodzaju pracach. Podkreślono, że pracownicy odwołującego się, w tym również zainteresowany, zatrudnieni przy pracach związanych z użyciem kleju [...] odbyli stosowane szkolenia w zakresie posługiwania się i stosowania środków ochrony osobistej a prace te wykonywali przez dwie godziny dziennie ( 10 godzin tygodniowo ), z tym znaczeniem, że M. S. miał styczność z pracami tymi przez okres od [...] 2000 r. do [...] 2000 r.. W tym stanie rzeczy odwołujący się wskazał, że nie może zgodzić się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, by wyprysk alergiczny rąk u zainteresowanego pozostawał w związku przyczynowym przy posługiwaniu się klejem [...], skoro ręce były zabezpieczone rękawicami gumowymi, które chroniły pracownika od kontaktu bezpośredniego z klejem.
W szczególności zaakcentowano, że M. S. leczył się dermatologicznie ze skutkiem pozytywnym w Szpitalu Wojewódzkim Nr [...] w B., a dokumentacja lekarska z tego szpitala nie była przedmiotem oceny przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia dla sprawy – zdaniem strony odwołującej się – jest okoliczność ustalenia przez Państwowego Inspektora Sanitarnego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą zawodową "wyprysk rąk", a warunkami pracy, które w świetle naprowadzonych wyżej okoliczności nie stwarzały tego typu zagrożenia chorobowego, przy zachowaniu metod warunków i trybu postępowania przy posługiwaniu się klejem i klejeniu górotworu przez zainteresowanego jako pracownika do tych prac przeszkolonego i w dodatku wykonującego te prace przez taki krótki okres i czas pracy. Nadmieniono nadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto w zupełności pod uwagę, iż przy pracach z klejem [...] było zatrudnionych około 20 pracowników przez ten sam czas pracy tj. 2 godz. dziennie (10godzin tygodniowo), a tylko u jednego z nich – zainteresowanego stwierdzono chorobę zawodową –wyprysk rąk pozostającą w związku przyczynowym z wykonywaną pracą klejenia górotworu, choć pozostali pracownicy również w jednakowym stopniu byli narażeni na tego rodzaju schorzenie mając kontakt z klejem, a co nie ma miejsca. Strona odwołująca się podniosła, że zainteresowany mógł o wiele wcześniej mieć kontakt z innymi środkami pochodzenia chemicznego powodującymi powstawanie alergicznych wyprysków rąk i to po jakimś czasie, a ta okoliczność także nie była przedmiotem rozważań przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest:
-orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby –zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983 r.,
-wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem.
Podkreślił, że przeprowadzone w sprawie M. S. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/w pracował w "B" w R. w latach 1989-1991 i 1992 do nadal jako górnik pod ziemią, gdzie w czasie pracy miał kontakt z klejem dwuskładnikowym iniekcyjnym przy sklejaniu calizny i wypełnianiu pustek górotworu w ciągu zmiany roboczej. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął więc, że w/w pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej skóry.
Zaznaczył, że M. S. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie rozpoznano u w/wym. chorobę zawodową skóry, a następnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie również rozpoznano chorobę zawodową skóry.
Zaznaczył, że w odwołaniu podniesiono zastrzeżenia do związku przyczynowego między rozpoznanym schorzeniem skóry M. S. a warunkami pracy w zakładzie. W tej mierze [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wskazał, że po przeanalizowaniu całości dokumentacji uznał, że przy udowodnionym kontakcie z czynnikiem alergizującym w miejscu pracy oraz przy spełnionej przesłance medyczno –orzeczniczej (orzeczenia WaMp i IMP i ZŚ) można było wydać decyzję stwierdzającą chorobę skóry w M. S..
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" S.A. "B" w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej bez rozważenia kompletnej dokumentacji lekarskiej, w tym również ze Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego Nr [...] w B., w którym M. S. był leczony dermatologicznie na chorobę skóry rąk i okoliczności związanych z przeszkoleniem, okresem, czasem pracy, metodami i warunkami pracy zainteresowanego. Uzasadnienie skargi jest identyczne, jak wyżej już przytoczone uzasadnienie odwołania od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości uprzednio zaprezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane dzianiem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Jedyną bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest jedynie fakt wystąpienia u M. S. choroby skóry wymienionej w pozycji 10 wykazu chorób zawodowych.
Fundamentalną zasadą tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a.. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosowanie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zdaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.
Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odnosił się konkretnie do żadnego z argumentów odwołania.
Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje nieważność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.
Należy wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzone w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).
Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto.
W aktach sprawy (w tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) brak jest bowiem informacji, czy przy przeprowadzeniu badań lekarskich wzięto pod uwagę dokumentację lekarską ze Specjalistycznego Szpitala Nr [...] w B., gdzie leczył się w związku z chorobą skóry M. S.. Trzeba przy tym zważyć, że strona skarżąca w skardze, jak też wcześniej w odwołaniu nie wskazała, kiedy to leczenie miało miejsce i w związku z jakim schorzeniem skóry było prowadzone. Okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Organ orzekający winien był również odnieść do podnoszonej już w odwołaniu okoliczności, czy czynnikiem przyczynowym mógł być w rzeczonym przypadku wspomniany wyżej klej [...], przy założeniu, że M. S. (zgodnie z treścią znajdującej się w aktach sporawy instrukcji klejenia w/wym. klejem z dnia [...] 2000 r.) pracował w wspomnianym w instrukcji sprzęcie ochronnym, w tym w gumowych rękawicach, a zatem w warunkach, gdy jego skóra nie miała bezpośredniego kontaktu z czynnikiem alergizującym.
Innymi słowy organ winien był wyjaśnić, czy istniał faktycznie związek przyczynowy pomiędzy stwierdzoną chorobą zawodową "wyprysk rąk", a warunkami pracy, które w świetle naprowadzonych wyżej okoliczności nie starzały tego typu zagrożenia chorobowego, przy zachowaniu metod warunków i trybu postępowania przy posługiwaniu się klejem i klejeniu górotworu przez zainteresowanego jako pracownika do tych prac przeszkolonego i w dodatku wykonującego te prace przez krótki okres i czas pracy. Godzi się przy tym zaznaczyć, że w aktach sprawy, jak też w orzeczeniach lekarskich organów pierwszej i drugiej instancji brak jest wzmianki o dacie kiedy u M. S. zaczęło występować stwierdzone schorzenie i czy był on leczony już w związku z schorzeniem skóry w okresie wcześniejszym.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 633/98, rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej, na podstawie których – zgodnie z przepisami § 7 i § 8 – właściwe jednostki organizacyjne do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego.
Te wyżej naprowadzone wywody prowadzą jednoznacznie do wniosku, że dochodzenie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało zatem uzupełnić dochodzenie epidemiologiczne w wyżej wskazanym kierunku. Uzupełnienia wymaga też opinia lekarska, albowiem z jej treści nie wynika w jaki sposób przeprowadzono badania, w szczególności, czy wzięto pod uwagę wynikającą z materiałów sprawy okoliczność, że pracownik nie miał bezpośredniego kontaktu fizycznego (gumowe rękawice) z czynnikiem alergizującym klejem [...].
W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia przez organy wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie mogła się ostać się w obrocie prawnym.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.