II SA/KA 2006/03

II SA/Ka 2006/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1282/05 - Wyrok NSA z 2006-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki (spr.) Elżbieta Kaznowska Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotowe postępowanie uruchomione zostało wnioskiem M.M. z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zbadanie sposobu realizacji linii napowietrznej [...] kV w O. przy ul. [...]. W następstwie tego wniosku organ ten decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania powyższej linii napowietrznej. W następstwie wniesionego przez M.M. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej zasilającej stację transformatorową "[...]" przy ul. [...] w O.-Z., odcinek [...], przebiegającej m.in. przy ul. [...] nad parcelami nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji tej organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa linia energetyczna wybudowana była w latach [...], a [...] przekazana została na rzecz [...] Zakładu Energetycznego Rejon M. przez Spółdzielnię A. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego, iż linia ta wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Z wyników przeprowadzonych badań wynika, że linia ta nie stanowi zagrożenia dla ludzi, gdyż badania nie wykazały przekroczenia obowiązujących wartości granicznych podanych dla obszarów zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy z lokalizacją szpitali, żłobków, przedszkoli. Lokalizacja linii tej nie narusza postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z [...] i w aktualnie obowiązującym planie naniesiono przedmiotową linię [...] kV na rysunku. Z uwagi na nie stwierdzenie naruszenia treści
art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ ten nie znalazł podstaw do nakazania rozbiórki użytkowanej bez pozwolenia administracyjnego powyższej linii energetycznej.
Z decyzją taką nie zgodził się M.M., który wniósł odwołanie.
W odwołaniu tym podniósł, że stanowisko organu pierwszej instancji jest dla niego niesłuszne i niezrozumiałe. Skarżący podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia przedmiotowej linii energetycznej, jednakże jego zdaniem winno to skutkować zastosowaniem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ ten winien nakazać rozbiórkę takiej linii, tym bardziej, że [...]ZE w G. nie uzyskał jakiegokolwiek zezwolenia na jej użytkowanie. W dalszej części odwołania skarżący zakwestionował przyjęty pogląd dotyczący zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego zdaniem wybudowana linia energetyczna jest z tym planem niezgodna, a dokonana w [...] zmiana planu przeprowadzona została z naruszeniem przepisów prawa, gdyż właściciel nieruchomości nie był uczestnikiem tego postępowania. Nadto skarżący podniósł, iż stanowisko organu pierwszej instancji powodowane zostało negatywnym stosunkiem do jego osoby.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przesłanek o których mowa jest w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a roszczenia skarżącego odnoszą się do kwestii naruszenia własności nieruchomości, a w szczególności ograniczenia z korzystania z działek budowlanych. Istnienie przedmiotowej linii energetycznej nie narusza postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a użytkowanie linii nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie było zasadne, gdyż nie rozstrzygało sprawy co do istoty. Z uwagi na konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na użytkowanie linii oraz nie występowanie wskazanych przesłanek przewidzianych art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, organ odwoławczy umorzył postępowanie.
Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się M.M., który pismem procesowym z dnia [...] wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach skargi skarżący wskazał, że [...] Zakłady Energetyczne nie posiadają ani pozwolenia budowlanego, ani zgody właścicieli parcel na posadowienie przebiegu linii, ani projektu technicznego zatwierdzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami jak również zezwolenia na jej użytkowanie. Nadto skarżący zaznaczył, że przedmiotowy odcinek linii energetycznej nie został ukończony z powodu braku zgody właścicieli gruntu, a jest w dalszym ciągu eksploatowany. Nadmienił także, iż na żadnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. linia ta nie była uwzględniana i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał informacji kiedy linia ta została uwzględniona w warunkach zabudowy i naniesiona na stosowne plany. Skarżący zakwestionował twierdzenia o nie pogorszeniu warunków użytkowych przedmiotowej linii dla otoczenia, gdyż lokalizacja tej linii skutkuje wyłączeniem [...] jego nieruchomości spod zabudowy, z uwagi na utworzony dla tej linii pas ochronny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne obowiązany jest do przestrzegania przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Z tego też powodu, stosownie do treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa, a po myśli art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmować wszelkie krotki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych przedmiotowa linia energetyczna wybudowana została prawdopodobnie w latach [...], gdyż z [...] i [...] pochodzą protokoły odbioru technicznego przedmiotowej linii. Zleceniodawcą wykonania jej była Spółdzielnia A, a [...] przekazana została przez spółdzielnię na rzecz [...] Zakładu Energetycznego Rejon M. Jednocześnie w aktach tych brak jest pozwolenia na budowę tej linii zatem zachodzi prawdopodobieństwo, że stanowi ona samowolę budowlaną. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, ponieważ stosownie do postanowień art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym miejscu należy podkreślić, iż organy administracji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający postanowieniom art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wątpliwości dotyczących okresu budowy przedmiotowej linii oraz tego, czy ówczesny inwestor dysponował pozwoleniem na budowę. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pozwalają na przyjęcie pewnych założeń w tym zakresie, jednakże organ administracji obowiązany jest działać nie w oparciu o mniej lub bardziej wiarygodne hipotezy lecz w oparciu o ściśle określone dowody. Zatem przyjęcie tezy o budowie przedmiotowej linii bez pozwolenia na budowę wynika tylko z tego, iż obecny jej dysponent nie przedłożył stosownego dokumentu. Precyzyjne wyjaśnienie powyższej okoliczności ma dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie, ponieważ przesądza o zasadności prowadzonego postępowania.
Z uwagi na okres budowy przedmiotowej linii napowietrznej, udokumentowany wyżej wymienionymi dokumentami, zastosowanie do niej mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Po myśli art. 37 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie art. 40 tej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, a po myśli art. 42 tej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
W świetle przyjętych w sprawie przez organy administracji założeń oraz przywołanych przepisów prawa dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie mają postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, przez który przebiega wskazana linia energetyczna. Na wskazanym terenie w okresie będącym przedmiotem zainteresowania obowiązywały następujące plany zagospodarowania przestrzennego:
z [...], czyli z okresu budowy linii, który określał, że są to tereny łąk i pastwisk, tereny łąki adaptowane w planie i przewidywał adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz tereny ośrodków produkcji gospodarki polowej, ogrodowej i zwierzęcej. Przewidywał adaptację rozbudowującej się [...] oraz lokalizację bazy Spółdzielni oraz [...]. Z kolei plan przyjęty w [...] obszar ten przeznaczał na tereny użytków rolnych z możliwością adaptacji istniejącej zabudowy oraz tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności do adaptacji i uzupełnienia z możliwością lokalizacji nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych. Natomiast w wyniku zmiany planu przeprowadzonej w [...] tereny te przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnym przeznaczeniem – lokalizacja przewodów i infrastruktury technicznej związanej z obsługą obszaru gminy przy zachowaniu zasad zamieszczonych w przepisach szczególnych.
Odnośnie badania zgodności budowli postawionej bez wymaganego pozwolenia na budowę z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż wymagana zgodność winna występować w okresie budowy, a jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego ulegał zmianom to zgodność ta winna istnieć w okresie prowadzenia postępowania i wydania decyzji w oparciu o postanowienia art. 37 wyżej wymienionej ustawy. Z tego też powodu należy stwierdzić, iż w wyniku przyjęcia ostatniej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru, lokalizacja linii energetycznej średniego zasięgu, gdyż tego typu jest przedmiotowa linia, zgodna jest z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące nieprawidłowości związanych z przyjęciem tej zmiany planu, w ramach niniejszego postępowania nie mogą być rozpatrywane, ponieważ nie są związane z istotą i przedmiotem prowadzonego postępowania. W przypadku udokumentowania i prawnie skutecznego zakwestionowania przeprowadzonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczność ta będzie mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania.
Odniesienia się wymaga także okoliczność przewidziana art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a mianowicie, czy obiekt bądź jego część, samowolnie postawiony powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle zgromadzonych akt, brak występowania tej przesłanki nie jest już tak jednoznaczny i co należy podkreślić organy administracji okoliczności tej w sposób wyczerpujący nie wyjaśniły. Jak wynika bowiem ze stosownego sprawozdania sporządzonego przez Zakład Pomiarowo-Badawczy w G., dysponujący stosownym zezwoleniem w tym zakresie, na podstawie wykonanych pomiarów, wynika że linia ta nie stwarza zagrożenia dla ludzi, gdyż badane parcele nie kwalifikują się do obszarów ograniczonego użytkowania, a badania nie wykazały przekroczenia obowiązujących wartości granicznych podanych dla obszarów zabudowy mieszkaniowej oraz obszarów z lokalizacją szpitali, żłobków czy przedszkoli, jednocześnie skarżący wskazuje, że w decyzjach o warunkach zabudowy terenu Burmistrz Miasta O. wyznacza pas ochronny, skutkiem czego [...] nieruchomości zdaniem skarżącego utraciła charakter budowlany, a jednocześnie rozstrzygnięcie takie przeczy wynikom sporządzonego sprawozdania. Oznacza to, że przyjęcie w sprawie, iż nie występują przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest przedwczesne, a organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego wyjaśnienia występujących rozbieżności. Tym samym organy te dopuściły się naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i podjęły rozstrzygnięcie sprzeczne z treścią przywołanego powyżej przepisu prawa budowlanego.
Należy zauważyć, iż nawet w przypadku nie wystąpienia przesłanek przewidzianych art. 37 prawa budowlanego, to i tak zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczone są wadami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym uwzględnienie wniesionej skargi. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami w przypadku samowolnie postawionego obiektu, jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi występowania okoliczności przewidzianych wskazanym powyżej przepisem to nie oznacza automatycznie umorzenia postępowania, ponieważ dalszy los obiektu uzależniony będzie od wykonania prac związanych z dostosowaniem obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania przez inwestora bądź właściciela obiektu pozwolenia na użytkowanie stosownie do postanowień wynikających z art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie było przedwczesne i nastąpiło przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Tym samym wyczerpane zostały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji tj. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji spowodowane zostało tym, że decyzja ta podjęta została z takimi uchybieniami, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Organ ten nie wyjaśnił szeregu okoliczności związanych z budową przedmiotowej linii energetycznej jak również wadliwie zastosował treść wskazanego powyżej artykułu 37, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji sprawa trafia ponownie do organu pierwszej instancji. Należy zaznaczyć, iż z dniem 11 lipca 2003 r. stan prawny w sprawie uległ zmianie, ponieważ do organu nadzoru budowlanego należy podejmowanie rozstrzygnięcia w zakresie nakazania rozbiórki samowolnie postawionego obiektu, jak również pozwolenie na użytkowanie obiektu należy do kompetencji tego samego organu. Organ pierwszej instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania podejmie działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich wskazanych uchybień i stosownie do zamieszczonych w wyroku wskazań podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Na marginesie należy zaznaczyć, iż w ramach odrębnych postępowań organ pierwszej instancji już odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii, okoliczności te winny być także wzięte pod uwagę w ramach ponownego postępowania.
Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
SW