II SA/Ka 1991/03

II SA/Ka 1991/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. K. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd [...] w K., na zasadzie art.2 ust.4 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50, poz.601) i §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz.933), powołując się na Porozumienie zawarte pomiędzy Województwem Ś. a [...] z dnia [...]r., odmówił koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej M. W. Kopalnia – M. Giełda zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorstwa A w M. prowadzonym w formie spółki cywilnej przez M. K. i I. C.W jej uzasadnieniu podał, iż trasa ta w całości przebiega przez obszar gmin należących do Związku. Funkcjonujące przepisy w tej materii zobowiązują gminy do zaspokajania potrzeb zbiorowych m. in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Przepis §3 ust.1 cytowanego powyżej rozporządzenia nakazuje przy wykonywaniu tego zadania uwzględniać potrzeby przewozowe zgłaszane przez samorządy lokalne i miejscowe warunki komunikacyjne. Wskazano także na zawarte w Strategii działania [...] dyrektywy w przedmiocie objętym rozpoznaniem. Analiza tych okoliczności, w kontekście szczegółowo opisanych godzin i miejsc zatrzymywania się pojazdów dotychczas obsługujących linie oraz zaproponowanych przez wnioskodawców, doprowadziła organ do konkluzji o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Przede wszystkim zważono, że nie precyzował on środków transportowych przystosowanych do przewozu osób niepełnosprawnych. Nadto, że wspomniana linia jest już obsługiwana przez prywatnych przewoźników, a zarządzający giełdą zwrócił uwagę na zagrożenia bezpieczeństwa związane z nadmiernym ruchem pojazdów w jej rejonie. Zwiększenie liczby kursów, w ocenie organu, nie leży więc w interesie miejscowej społeczności.
W odwołaniu wnioskodawcy domagali się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia, podnosząc zarzut naruszenia art.107§3 k.p.a. i wadliwość dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych. W konsekwencji czego, przy wątpliwościach co do właściwości tego organu, w przekonaniu skarżących, nie powinno się ono ostać.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na zasadzie m.in. art.2 ust.5 Prawa przewozowego, §3 ust.1 i §5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz.933) i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż po myśli art.2 ust.3 i 4 Prawa przewozowego, prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Koordynacja winna m.in. uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej. Wedle tego organu z niewadliwie ustalonego stanu faktycznego wynika, że potrzeby te są na linii objętej wnioskiem w pełni zaspokojone. Dlatego podzielił konkluzję organu pierwszej instancji co do zasadności żądania. Odnośnie zarzutów odwołania podał, iż kontekst stosowania praktyk monopolistycznych w tej sprawie nie może być brany pod uwagę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując na uchybienia procesowe w zakresie przekazania wniosku skierowanego do Prezydenta M. innemu organowi i właściwości organu pierwszej instancji. Motywując drugi z zarzutów podniesiono, że związek gmin nie ma uprawnień do wydawania decyzji w zakresie nie należącym do zadań własnych gmin. Przekazanie kompetencji przez gminy tworzące ów związek nie mogło zatem objąć tego zagadnienia. Poza tym wskazano, iż związek jest przewoźnikiem, który zatem jest bezpośrednio zainteresowany w sprawach koordynacji rozkładów jazdy innych przewoźników. To zaś wywołuje konflikt interesów i może prowadzić do ograniczania zasady wolności gospodarczej. Skarżący podnieśli także, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii naprowadzonych w odwołaniu, które obecnie ponownie zaakcentowali.
Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji, oaz dodając, że właściwość organu pierwszej instancji wynika z brzmienia §19 ust.2 statutu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzuty skargi okazały się częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi należało jeszcze ustosunkować się do wniosku o umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości wynikającej z likwidacji instytucji koordynacji rozkładów jazdy. Otóż ten stan rzeczy, gdy nie wywołał cofnięcia skargi, co oznacza podtrzymanie żądania oceny legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w opinii Sądu, nie uzasadnia umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Oto bowiem zapadłe w sprawie decyzje mogły wywołać pewne skutki dla skarżących, które motywują do konieczności dokonania badania ich zgodności z prawem. Badanie to przeprowadza się wszak według stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy administracyjne.
Dokonując kontroli legalności w zakreślonych powyżej ramach, nie można było przejść do porządku nad zarzutami zaprezentowanymi w skardze i branymi pod rozwagę z urzędu. Organ odwoławczy dopuścił się bowiem uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy i rzutujących na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności godzi się zważyć, że w wyniku pominięcia przedstawienia w motywach decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów oraz pełnych rozważań prawnych wraz z oceną trafności zarzutów odwołania, zaskarżona decyzja uchyla się spod tej kontroli. Zatem kwestionowane rozstrzygnięcie narusza przepis art.107 §3 k.p.a.. Stanowi on, że uzasadnienie decyzji administracyjnej winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Dotyczy to decyzji organów obu instancji, skoro przepis art.138 k.p.a. organ odwoławczy sytuuje na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia jest bowiem upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też do jego uzupełnienia. Nie jest on powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem w motywach zaskarżonej decyzji nie przedstawiono faktów uznanych za udowodnione, nie dokonano żadnej oceny zebranych dowodów, nie przedstawiono analizy faktycznej i prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. A przecież w sprawie chodzi o ważny interes strony. Przywołanych wymogów nie wyczerpuje zamieszczenie tych kwestii w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji ani nawet materiał zgromadzony w sprawie. Szczególnie, gdy w aktach administracyjnych zalegają kserokopie dokumentów, które bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem nie pretendują do roli dowodu w sprawie. Jedynym oryginalnym dokumentem jest zaskarżona decyzja i dowód jej doręczenia. Poza tym przyszło zwrócić uwagę na brak w aktach administracyjnych wniosku, który był podstawą wszczęcia postępowania. Stwarza to wątpliwość czy nie doszło do tego z urzędu, na co nie pozwalają obowiązujące przepisy. Bezsporność w tym zakresie i przekazanie go według właściwości zdają się tę wątpliwość usuwać, wszak formalnie nie zmienia to postaci rzeczy.
Nadto organ odwoławczy nie zajął się zarzutem, co prawda lakonicznym, ale w takiej sytuacji wymagającym ewentualnego uzupełnienia, że fakty prezentowane przez organ pierwszej instancji są nieprawdziwe. W dalszym toku postępowania okazało się, że chodzi o kwestię koordynacji rozkładu jazdy innym przewoźnikom oraz uwag zarządzającej giełdą spółki B. Istotnie w aktach administracyjnych dowodów na te okoliczności brak, toteż ustalenia organu pierwszej instancji w tej materii okazały się gołosłowne. Nie od rzeczy będzie wreszcie wskazanie na ostatnie dostrzeżone uchybienie proceduralne, którego waga jest jednak pierwszorzędna. Mianowicie nie odparto zarzutu niewłaściwości organu pierwszej instancji. Pomijając już nawet, niebagatelną w ocenie Sądu, bo stwarzającą sytuację zbliżoną do statusu sędziego we własnej sprawie, kwestię skupienia w ręku organu pierwszej instancji zarówno funkcji przewoźnika (zainteresowanego wynikiem sprawy) oraz organu rozstrzygającego władczo materię publicznoprawną, właściwość organu nie wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Brak jest bowiem statutu, na który powołuje się zaskarżona decyzja oraz odpowiedź na skargę, jak też Strategii działania [...], o jakiej powiada organ pierwszej instancji. W konsekwencji czego sposobu rozwiązania tego problemu niepodobna zweryfikować. Jakkolwiek statut jest dostępny w inny sposób, to jednak powołanie się na jego treść zobowiązuje organ do dołączenia do akt przynajmniej wyciągu dla strony, zwłaszcza gdy nie wskazano miejsca publikacji.
Jak chodzi natomiast o meritum sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż analiza żądania przeprowadzona przez organy stwarza zastrzeżenia co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Żaden z nich nie stanowił podstawy dla odmowy koordynacji rozkładu jazdy, a zwłaszcza przepisy powołane w treści zaskarżonej decyzji. Oto art.2 ust.5 Prawa przewozowego nakładał na przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym obowiązek uzgadniania rozkładów jazdy z właściwymi organami, zaś §3 ust.1 rozporządzenia z dnia 5 września 2000 r. precyzował pojęcie koordynacji, stanowiąc w punkcie 2, że polega ona na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w tym transporcie, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych gmin oraz możliwości przewoźników. Zatem po pierwsze istnieje obowiązek dokonania koordynacji przez właściwy organ, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne spełnia wnioskujący o to przewoźnik (w takim wypadku odmowa jest bezpodstawna). Po wtóre wskazane czynniki podlegające ocenie mają charakter przykładowy. Po trzecie uwzględnieniu podlegają okoliczności należące do dwóch sfer, mianowicie potrzeb miejscowych i potrzeb, jakie dany przewoźnik potrafi zaspokoić. Tymczasem organy orzekające tym ostatnim zakresem nie zajęły się w sposób dostateczny i przekonujący. Potrzeby komunikacyjne ustalone na podstawie analizy tzw. napełnienia pojazdów, zdają się nie wyczerpywać tematu. Nie chodzi chyba przecież o to, aby kursujące pojazdy były maksymalnie napełnione pasażerami, bo zwykle łączy się to z brakiem komfortu jazdy. W obecnych czasach należy dążyć do polepszenia tego parametru, co m.in. może nastąpić w razie zwiększenia ilości pojazdów na danej linii. W tym miejscu za nieodparty uznać należy zarzut skargi naruszenia zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz konkurencji, które to zasady, wbrew stanowisku organu odwoławczego, obowiązują również w niniejszej sprawie, jako że mają charakter nadrzędny, bo zagwarantowany przepisami konstytucyjnymi. Zwiększenie konkurencyjności wydaje się być zjawiskiem pozytywnym, stwarzającym możliwość polepszenia warunków korzystania z usług przewoźników. Nadto realizacja tych zasad sama przez się w praktyce doprowadzi do eliminacji takich przewoźników, którzy nie spełniają przyjętych standardów, bądź innych wymagań, czy nie są w stanie podołać prowadzonej działalności z innych przyczyn. Ograniczanie ich w sposób administracyjny nie znajduje aprobaty obecnego składu Sądu.
Z przytoczonych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Właściwy organ zobowiązany jest więc do wydania decyzji stosownej do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, uwzględniając powyższe wywody.
Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c i a oraz art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter decyzji pominięto rozstrzygnięcie w trybie art.152 tej ustawy.