II SA/KA 1972/03

II SA/Ka 1972/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 1146/05 - Wyrok NSA z 2006-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R.P.-S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]r. nr [...] udzielił L.D. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych i zatwierdził projekt budowlany adaptacji na cele mieszkalne strychu budynku na działce nr [...] obr. J. przy ul. [...].
Pismami z dnia [...] i [...]r. R.P.-S. jako właścicielka działki sąsiedniej wniosła o zbadanie legalności prowadzonych przez L.D. robót budowlanych, polegających na nadbudowie części budynku i podwyższeniu poddasza, niezgodnie z wydanym pozwoleniem budowlanym.
Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J. wstrzymał prowadzone roboty budowlane, zaś decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ ten nakazał L.D. przedłożenie do dnia
[...]r. orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych wraz z oceną wykonanej nadbudowy z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich w zakresie zacienienia budynku sąsiada, stwierdzając w uzasadnieniu, iż nadbudowa została wykonana na istniejących ścianach budynku gospodarczego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdy idzie o odległość od granicy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...].
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...]r. zobowiązał L.D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do dostosowania projektu budowlanego do istniejącego stanu zgodnego z zaawansowanymi pracami oraz do obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Jednakże wskutek odwołania R.P.-S. decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. uchylono powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z kolei Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...]r.
Kolejną decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. udzielono L.D. pozwolenia na dokończenie robót budowlanych zgodnie z dołączoną dokumentacją techniczną oraz ekspertyzą techniczną i wg załączonego projektu technicznego. Po rozpatrzeniu odwołania R.P.-S. decyzją Wojewody Ś. z dnia [...]r. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 896/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu Sąd wskazał nadto także, iż decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wcześniejszym uchyleniu pozwolenia na kontynuację budowy, może być wydana jedynie na podstawie art. 51 ust. 1a lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Nadto, Sąd dopatrzył się wydania decyzji z naruszeniem § 12 ust. 6 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Zdaniem Sądu, doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które stanowi bezwzględną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, musi prowadzić do doprowadzenia ich do zgodności m.in. z powyższym przepisem. Nie może być bowiem mowy o akceptacji robót budowlanych prowadzonych w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki. Natomiast bez uzyskania zgody skarżącej nie można zaakceptować robót w odległości mniejszej niż 3 m od tej granicy (ale nie mniejszej niż
1,5 m). Zwrócono też uwagę, iż część spornych robót budowlanych została wykonana w czasie obowiązywania ostatecznej decyzji PM J. z dnia [...]r., co wyklucza tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże ich zalegalizowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, możliwe jest jedynie po doprowadzeniu do stanu zgodności z prawem. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi co do naruszenia § 60 warunków technicznych..., gdy idzie o wymogi w zakresie nasłonecznienia budynku skarżącej, podkreślając iż nie przesądza to o zgodności wykonanej nadbudowy i przebudowy z prawem.
Następnie inwestor pismem z dnia [...]r. wniósł o wydanie pozwolenia na wznowienie budowy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił L.D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dotyczących adaptacji poddasza na cele mieszkalne zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, wykonanym przez J. Towarzystwo A Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż nadbudowa budynku gospodarczego z przeznaczeniem na klatkę schodową oraz adaptacja strychu na cele mieszkalne, została wykonana na podstawie decyzji PM J. z dnia [...]r. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją, wykonane do tej pory roboty konstrukcyjne, są w dobrym stanie technicznym, a do dokończenia budowy pozostały jedynie roboty wewnętrzne, wykończeniowe. Uznając, że skoro roboty te były legalne, organ nadzoru budowlanego doszedł do wniosku, iż ten zakres prac, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, tj. decyzji z dnia [...]r., nie podlega jego ocenie.
W odwołaniu od decyzji R.P.-S. zarzuciła, iż brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, skoro wbrew wytycznym, zawartym w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2002 r., nie zostały wykonane czynności zmierzające do doprowadzenia wykonanych obiektów do stanu zgodnego z prawem, a więc usytuowania ich w odległościach, określonych w § 12 rozp. z 1994 r. Odwołująca się podniosła, iż budynek mieszkalny, podlegający rozbudowie, znajduje się w odległości 120 cm od granicy z jej działką, a budynek gospodarczy, na którym wybudowano klatkę schodową na poddasze, znajduje się w odległości 160-165 cm od granicy, przy czym obydwa budynki stanowią integralną całość.
Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jako zasadne, organ odwoławczy wykazał, iż w celu dokończenia robót budowlanych inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia, aby nie uległ zniszczeniu stan surowy zamknięty obiektu budowlanego. Stąd też stanowisko zajęte przez organ I instancji jest trafne i pozwala uniknąć znacznych strat materialnych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.P.-S. ponowiła zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odwołując się do treści wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2002 r., skarżąca wskazała, iż nie zostały spełnione wymogi prawa budowlanego co do sytuowania obiektów budowlanych, uzasadniające wydanie pozwolenia na kontynuowanie prac budowlanych, wstrzymanych wcześniej z uwagi na istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia
2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Analogiczne unormowanie zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 stycznia
2004 r., lecz obowiązywała w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji. Oznacza to związanie zarówno organów administracji, jak i składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 896/00. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało bowiem wszczęte na wniosek inwestora w dniu [...]r., lecz było kontynuacją sprawy popełnionej samowoli budowlanej, polegające na odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę, prowadzonej od [...]r. Tymczasem w motywach powyższego wyroku Sąd wyraził pogląd prawny nie tylko co do właściwości organów, lecz także przesądził, iż doprowadzenie spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi bezwzględną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odstąpienie od powyższej oceny prawnej możliwe jest jedynie w razie zmiany stanu prawnego lub faktycznego po wydaniu orzeczenia Sądu.
W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego zmiana stanu faktycznego polegała na wykonaniu przez inwestora dalszych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...]r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Ś. decyzją z dnia [...]r., które to decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przywołanym wyżej wyrokiem NSA. Błędny jest jednakże pogląd organów obydwu instancji, iż roboty te wykonano "legalnie" i nie podlegają ich ocenie. Nie uległ bowiem zmianie stan prawny, obowiązujący organy administracji po dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nowelizacja ustawy – Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie obejmowała spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie, z wyłączeniem art. 48 Prawa budowlanego, co wynika z normy intertemporalnej zawartej w art. 7 cyt. ustawy. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Tymczasem przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. – stanowił, iż właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli wykonaniu określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tryb z art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego miał zaś odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48, a wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, iż aczkolwiek roboty budowlane, kontynuowane na podstawie decyzji z dnia [...]r. i w okresie jej obowiązywania, nie podlegają sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, to jednak obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ich ocena w aspekcie art. 50 ust.1, a zwłaszcza pod kątem spełnienia warunków, określonych w przepisach techniczno-budowlanych (pkt 3 powołanego przepisu). Niewątpliwie ocenie na tej podstawie podlegały też roboty budowlane uprzednio prowadzone, o których mowa była w przywołanym wyżej wyroku NSA.
W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego oraz wiążących wytycznych, zawartych w wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 896/00, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających...
Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz koszty przejazdu pełnomocnika do sądu na trasie S.– W.– K.– G. ([...]), czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem dokonać oceny zgodności wykonanych przez inwestora robót z wymogami prawa budowlanego, zwłaszcza gdy idzie o zachowanie odległości od granicy działki – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. Jednakże z uwagi na zmianę stanu prawnego, dokonanego przywołaną już ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz kolejną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), likwidacja skutków samowoli budowlanej winna nastąpić na gruncie aktualnego brzmienia art. 51 Prawa budowlanego, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
Zatem dla stwierdzenia, czy inwestor w istotny sposób odstąpił od warunków, określonych w przepisach, miarodajny jest stan prawny z daty prowadzenia spornych robót budowlanych, to jednak doprowadzenie do stanu zgodności z prawem winno odbyć się na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego. Stąd też dostosowanie odstępstw do wymogów prawa winno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującego od dnia 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 680 ze zm.). Z treści przepisów przejściowych i końcowych (§ 331 wynika bowiem, iż utraciło moc rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.
z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Norma intertemporalna zawarta w § 330 cyt. rozp. nie daje zaś żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku, aby rozstrzygnięcie sprawy na gruncie art. 51 Prawa budowlanego miało nastąpić przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, iż przedmiotem nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w niniejszym postępowaniu nie może być objęta sprawa usytuowania istniejących uprzednio budynków: mieszkalnego i gospodarczego, a jedynie ich nadbudowa i przebudowa, do których to robót budowlanych stosuje się także przepisy techniczno-budowlane, dotyczące sytuowania budynku (§ 2 ust. 1 rozp. z 1994 r. i § 2 ust. 1 rozp. z 2002 r.). Z uwagi na brak ustaleń faktycznych co do parametrów i odległości od granicy tych części istniejących obiektów, które objęte były spornymi robotami, a także niedołączenie do odpowiedzi na skargę całości akt postępowania administracyjnego, mimo dodatkowego zobowiązania organu I instancji pismem z dnia [...]r. na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić kwestii, jakiego rodzaju czynności i roboty budowlane winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.