II SA/Ka 1936/03

II SA/Ka 1936/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku nr [...] – po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i K. M. – udzielił pozwolenia na użytkowanie gabinetów lekarskich zlokalizowanych w części lokalu mieszkalnego nr [...] na I piętrze budynku położonego na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul [...] w C. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm.).
W uzasadnieniu organ orzekający podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. nakazał inwestorom J. i K. M. doprowadzenie samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na gabinety lekarskie do stanu zgodnego z prawem (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB w K. z dnia [...] r.), a następnie pismem z dnia [...] r. – po sprawdzeniu złożonych dokumentów – stwierdził, iż inwestorzy spełnili wymagania decyzji
z [...] r. i mogą wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Taki wniosek został złożony przez inwestorów, a organ przeprowadził oględziny gabinetów.
Mając na uwadze, iż podstawą orzekania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest w niniejszej sprawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestorzy złożyli wszelkie dokumenty wymagane art. 57 Prawa budowlanego, a protokolarne oględziny miejsca budowy wykazały zgodność projektu powykonawczego ze stanem faktycznym należało udzielić pozwolenia na użytkowanie. Nadto organ stwierdził brak obowiązku inwestora wykazania tytułu własności obiektu (części obiektu) w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz uprawnień organu orzekającego do żądania takiego tytułu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i J. Z. – współwłaściciele budynku położonego przy ul. [...], w którym to budynku znajdują się sporne gabinety lekarskie. Podnieśli przede wszystkim, iż do zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr [...] przez przeznaczenie go na gabinety lekarskie doszło bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku oraz zgody właściwego organu. Zdaniem odwołujących się wobec braku po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie gabinetów.
Wyrazili także swoje niezadowolenie ze sposobu przeprowadzenia oględzin w dniu [...] r. i podali, że swoje stanowisko w sprawie przedstawili w piśmie z dnia [...] r. W konkluzji odwołania wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przyznał, że inwestorzy dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr 4 na gabinety lekarskie. W zakresie tej samowoli organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie, które zostało zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Czynności nałożone tą ostatnią decyzją zostały przez inwestorów wykonane, co stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. W nałożonych na inwestorów czynnościach nie był wyznaczony obowiązek dostarczenia zgody współwłaścicieli przedmiotowego budynku na zmianę sposobu użytkowania. Obowiązek taki nie wynika także z art. 57 Prawa budowlanego, określającego skład wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Ponieważ organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany, po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego wykonania nałożonych obowiązków i dokonaniu czynności przewidzianych art. 59 Prawa budowlanego w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3 tego Prawa był zobowiązany do wydania pozwolenia na użytkowanie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i J. Z. wnieśli o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji podnosząc brak po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnicy postępowania J. i K. M. pismem z dnia [...] r. domagali się oddalenia skargi. Do tego pisma dołączyli odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn.akt
[...}, którym zostali upoważnieni "do dokonania czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną .... polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego
nr [...] na gabinety lekarskie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących, ale z uwagi na naruszenia prawa, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – nie był związany zarzutami ani wnioskami skargi. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem, przy czym czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W sprawie jest bezsporne dokonanie przez inwestorów samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr [...] na I piętrze budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. przez przeznaczenie jej na dwa gabinety lekarskie. W sprawie tej samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało przeprowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Decyzję tą wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 nałożono na inwestorów obowiązki dokonania określonych w nich czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany do stanu zgodnego z prawem, a wykonanie tych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził pismem z dnia [...] r. Powyższa decyzja nie wymagała od inwestorów wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym, ma walor ostateczności. Oznacza to m.in., że są nią związane organy nadzoru budowlanego jak też strony postępowania i osoby trzecie.
Wiąże ona również organy architektoniczno-budowlane, które prowadząc sprawę o wydanie pozwolenia na użytkowanie powołane są do zbadania czy samowolna inwestycja jest zdatna do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Podstawę prawną ich działania w tej materii stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wedle którego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (a więc i jego części) jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 71 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Co prawda decyzja z dnia [...] r. nie zawiera takich rozstrzygnięć, a obejmuje wyłącznie obowiązek sporządzenia określonych dokumentów, nadto jest w zasadzie powtórzeniem dyspozycji art. 57 Prawa budowlanego, wszak przywołany walor ostateczności nie pozwala na jej zakwestionowanie. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie były związane treścią tej decyzji. Związanie decyzją oznacza konieczność podporządkowania się rozstrzygnięciu oraz zakaz ingerowania w jego treść, w tym też uzupełnienia osnowy decyzji, chyba że zezwala na to przepis prawa. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane nie były uprawnione do nałożenia na inwestorów dodatkowego obowiązku w postaci wylegitymowania się zgodą współwłaścicieli na dokonanie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr [...]. Obowiązkiem tych organów było przeprowadzenie postępowania określonego w art. 57-59 Prawa budowlanego. Z przepisów tych nie wynika uprawnienie dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu tym organ jest zobowiązany do sprawdzenia kompletności wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zbadania wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją organów nadzoru budowlanego oraz wynikających z przepisów prawa. Wydanie pozwolenia na użytkowanie poprzedza protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy okoliczności o których mowa w art. 59
ust. 1 pkt 1 i 2 z tym, iż w przypadku, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 badanie zgodności wykonania obiektu następuje
w odniesieniu do projektu powykonawczego. Właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust.1, art. 57 ust. 1-4 lub 58.
W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie ograniczyły się jedynie do protokolarnych oględzin spornych gabinetów stwierdzając zgodność stanu faktycznego z projektem powykonawczym. Nie dostrzegły natomiast, iż inwestor nie dopełnił obowiązku określonego w art. 57 ust. 3. Brak jest bowiem w aktach sprawy dowodu na zawiadomienie przez inwestora organów Inspekcji Ochrony Środowiska, co zgodnie z powołanym wyżej art. 59 ust. 5 powinno pociągnąć za sobą odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Ta wada postępowania, a w konsekwencji decyzji zezwalającej na użytkowanie, stanowi następstwo poprzestania przez organ orzekający na stwierdzeniu organu nadzoru budowlanego wykonania przez inwestora decyzji z [...] r. i ograniczenia swoich czynności w sprawie do protokolarnego sprawdzenia inwestycji. Takie stanowisko organu orzekającego znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, która nie odpowiada art. 107 § 3 kpa.
To bowiem do organu architektoniczno-budowlanego prowadzącego sprawę o pozwolenie na użytkowanie należy sprawdzenie: wniosku o udzielenie tego pozwolenia w granicach wskazanych w art. 57 ust. 1-4; wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego i dokonanie czynności z art. 59 ust. 1.
Okoliczność, iż organ nadzoru budowlanego nie nałożył na inwestorów obowiązku złożenia zawiadomienia organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie zwalniała w niniejszej sprawie organu od zażądania takiego dokumentu od inwestora, co jednocześnie wynika z art. 57 ust. 3 i 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 59 ust. 5, a jej uzasadnienie nie wykazuje wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków decyzją organów nadzoru budowlanego w sposób odpowiadający art. 107 § 3 kpa.
Złożone postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn.akt [...] nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie badaniu nie podlegało posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych.
W postępowaniu ponownym organ powinien mieć na uwadze powyższą ocenę Sądu przeprowadzonego postępowania przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego wynikającego z ustaw z dnia 27.03.2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 718) i 16.04.2004 r. (Dz.U. nr 93, poz. 888) – o zmianie ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze wskazane naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny, właściwy do rozpoznania sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.) orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a.