II SA/Ka 1758/03

II SA/Ka 1758/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie} Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. A.C. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o zwrot nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w C., wywłaszczonej w [...] r., a wniosek uzasadnił tym, iż nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją wydaną w dniu [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na skutek odwołania A.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2366/99, oddalił zaś skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A "[...]" w C. na decyzję Kolegium. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyraził pogląd, że interpretacja celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być ścisła. W rozpoznawanej sprawie jedynie realizacja obiektów i urządzeń służących obsłudze drogi publicznej mogłaby uzasadniać stanowisko, że cel wywłaszczenia wynikający z decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 136 ust.3, art. 137, art. 139, art. 140 ust.1 – 4, art. 141 ust.4, art. 142 i art. 217 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o zwrocie na rzecz A.C. prawa własności nieruchomości położonej w C. przy [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Miasta C. kwoty [...] zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczony grunt powiększone o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na potrzeby uporządkowania otoczenia trasy [...], obecnie [...], jedynie część wywłaszczonej nieruchomości znalazła się w pasie drogowym wspomnianej trasy, co oznacza, że zrealizowany został na niej cel wywłaszczenia. Na części tej wybudowano chodnik oraz schody do przejścia nadziemnego nad drogą, zaś na reszcie wspomnianej nieruchomości [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa A "[...]" w C., na podstawie decyzji z dnia [...] r., rozpoczęła budowę garażu wielopoziomowego, ta część nieruchomości jest zbędna dla celu wywłaszczenia. Następnie organ wskazał, że z treści art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wypłacone poprzedniemu właścicielowi odszkodowanie podlega zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pod dokonaniu waloryzacji wysokość należnego do zwrotu odszkodowania ustalono na kwotę [...] zł. Ponieważ na zwracanej nieruchomości poczynione zostały nakłady (rozpoczęto budowę garażu wielopoziomowego) to tym samym zwrotowi podlega również wartość tych nakładów, która, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę, wynosi [...] zł.
W odwołaniu do tej decyzji A.C. wniósł o jej uchylenie w części obciążającej go obowiązkiem zwrotu wartości poniesionych nakładów, przywrócenie nieruchomości do stanu z dnia ogłoszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanie jej w tym stanie wnioskodawcy. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że przeznaczona do zwrotu część działki została zagospodarowana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Wobec tego zwrot nieruchomości, na której usytuowana jest część większej inwestycji czyni niemożliwym prawidłowe korzystanie z niej. Ponadto, zdaniem odwołującego się, samo poczynienie na nieruchomości nakładów nie przesądza o tym, że zarazem zwiększa się jej wartość. W niniejszej sprawie można wręcz mówić o zmniejszeniu wartości przeznaczonej do zwrotu nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając w oparciu o przepis art. 138 §2 kpa oraz art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, czyli w dacie orzekania o jej zwrocie. Należy przy tym dokonać oceny, czy nakłady poczynione na nieruchomości w istocie zwiększyły jej wartość. W niniejszej sprawie organ I instancji oceny takiej nie dokonał, zaś zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie tych ustaleń przez organ odwoławczy. Ponadto, z treści art. 138 §1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 90 ust.2 tej ustawy wynika, że do zwrotu nakładów jednostce organizacyjnej zobowiązany jest organ orzekający, a nie wnioskodawca. W ocenie organu odwoławczego ustalona w operacie szacunkowym różnica pomiędzy kwotą wartości nieruchomości oraz kwotą poczynionych na niej nakładów dawałaby podstawę do przyjęcia, iż jest to suma, o którą ewentualnie mogłoby wzrosnąć zwaloryzowane odszkodowanie.
Na decyzję tę skargę do Sądu złożyła Gmina C. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów art. 136 ust.3 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 28, art. 77 §1 oraz art. 80 kpa, wnosząc zarazem o uchylenie tej decyzji w całości.
Zdaniem strony skarżącej nieuzasadnionym jest zarzut organu II instancji, iż Prezydent Miasta C. "bezkrytycznie przyjął, że ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym wysokość nakładów zwiększa wartość nieruchomości". Stosownie bowiem do art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności oszacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wobec tego organ orzekający w sprawie nie ma podstaw do kwestionowania, pod względem merytorycznym, ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę. Nie było przesłanek do zanegowania zawartego w operacie szacunkowym wyliczenia dotyczącego wzrostu wartości nieruchomości wobec poczynionych nakładów. Stąd też, przy uwzględnieniu art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość poczynionych nakładów ustalono na kwotę [...] zł. Zdaniem skarżącej nie jest również uzasadniony pogląd organu II instancji o konieczności zbadania stanu technicznego obiektu znajdującego się na podlegającej zwrotowi nieruchomości, gdyż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje ku temu podstaw. Wreszcie podniesiono, że wadliwe jest orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym i miał możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko argumentacją przywołaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że z operatu szacunkowego nie wynika jednoznacznie, czy poniesienie na nieruchomości nakładów zwiększyło jej wartość, czy też wręcz obniżyło. W operacie wskazano również, że nie jest możliwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości z uwagi na brak zainteresowania tego rodzaju nieruchomościami, co zdaniem organu odwoławczego potwierdziło wskazane przez niego zarzuty pod adresem rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności pozostaje do rozważenia zagadnienie legitymacji czynnej Gminy C. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji decyzję wydał Prezydent Miasta C. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że zagadnienie legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim gminy, doczekało się już stosunkowo bogatego orzecznictwa oraz licznych wypowiedzi w doktrynie prawa. Poglądy dotyczące legitymacji skargowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym pozostawały w ścisłym związku z ewolucją ustawodawstwa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, szczególne zaś znaczenie w tym zakresie miały te rozwiązania normatywne, które wpływały na ustalenie kręgu stron tego postępowania. Zarówno w okresie obowiązywania wcześniejszych aktów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, jak i na gruncie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wypowiadane były i są nadal prezentowane zróżnicowane poglądy, czy gminie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji.
Pierwszy z poglądów wyrażony został już w pierwszym okresie funkcjonowania nowej struktury ustrojowej państwa, zwłaszcza w orzecznictwie, które przyjęło, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt tej gminy, a w związku z tym nie może również występować w charakterze strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7, ostatnio zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2005 r., sygn. I SA/Bk 43/05. Zwolennicy tego poglądu uznają, iż gmina wydając poprzez swoje organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Wskazują, że gmina uprawniona jest co prawda do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W roli tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. III AZP 8/93, OSNAP 1994, nr 1, poz. 3, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17)
Stanowisko odmienne, uznające legitymację skargową gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakłada z kolei, że jedynie ta jednostka jako osoba prawna - jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi - jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast podmiotem tym nie jest organ tej jednostki. Fakt wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia zatem wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. II SA/Ka 1623/97 i z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. II SA/Ka 81/98, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSNAP 2002, nr 1, poz. 4, postanowienia SN z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177). Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca podmiotem praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego, nie może utracić przymiotu strony postępowania tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Uznają przy tym, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny, nie jest zaś pojęciem procesowym, wobec czego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Zwolennicy tej koncepcji wskazują na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta), występującego z jednej strony jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z drugiej strony zaś jako organ wydający decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 powołanej ustawy). Podkreślają przy tym, że w sferze, w jakiej wójt wydaje decyzje administracyjne, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. OSK 520/04 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2004 r., sygn. II SA/Ka 551/02). Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia wyłączenia się organu gminy od orzekania w sprawie, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 114) w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Do chwili obecnej orzecznictwo sądowe nie wypracowało jednolitego stanowiska w omawianej kwestii. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów - uznaje legitymację skargową Gminy C., wszak Gmina ta jest właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i jest stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być zatem pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że Prezydent Miasta – będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – stał się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie z mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego, poza tym brak jest w ocenie Sądu w obowiązujących przepisach normy prawnej, która wyłączałaby taką legitymację.
Z merytorycznych jednak powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity obowiązujący w dacie orzekania przez organy: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwana dalej ustawą, w rozdziale 6 zawiera regulację dotyczącą trybu i zasad postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Spór między stronami nie obejmuje wszystkich zagadnień wyłaniających na tle powyższej regulacji, nie zachodzi zatem potrzeba szerszego ich omówienia, ale odnosi się do jednego z jego aspektów, mianowicie kwestii wzajemnych rozliczeń w przypadku orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca uprzednio własność Z. i A. C., której wywłaszczenie nastąpiło - zgodnie z celem podanym w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. - na "uporządkowanie trasy średnicowej w C.". W końcowej fazie prowadzonego postępowania administracyjnego bezspornym się stało, że tylko jej część została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (wybudowano na niej urządzenia służące do obsługi ruchu pieszego). Wobec tego mając na względzie unormowanie zawarte w art. 136 ust. 3 ustawy słusznie uznały organy, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot pozostałej części nieruchomości (o powierzchni [...] m2), o co zresztą wnioskował A.C., będący jedynym spadkobiercą Z.C., a czemu ostatecznie nie oponowała skarżąca Gmina.
Z treści art. 136 ust.3 in fine ustawy wynika, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania stosownie do art. 140. Ostatnio wymieniony przepis stanowi w ust. 1 i 2, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, zwaloryzowane odszkodowanie. Natomiast w ust. 4 przywołanego przepisu zawarta jest zasada, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się zaś stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.
Orzekając o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, przy ustalaniu jej wartości, organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – Z.J. W operacie zawarto wyliczenia dotyczące wartości nieruchomości oraz wartości poczynionych na niej nakładów w postaci niewykończonego garażu wielopoziomowego. Wobec braku możliwości dokonania wyceny metodą porównawczą, w odniesieniu do tych nakładów posłużono się metodą odtworzeniową. Z przeprowadzonych przez rzeczoznawcę ustaleń wynika, że "w wyniku działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu na skutek poniesionych nakładów obcych wartość nieruchomości wzrosła o kwotę (...)[...] zł" (k. 24 operatu). W konsekwencji wspomnianą sumę pieniężną organ I instancji uznał następnie za kwotę zwiększająca wielkość zwaloryzowanego odszkodowania za grunt ([...] zł) i do zwrotu powyższych kwot zobowiązany został A.C.
Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić, co trafnie dostrzegł Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie do obrony jest bowiem tok rozumowania przyjęty przez organ I instancji, sprowadzający się do konstatacji, iż poczynienie jakichkolwiek nakładów na nieruchomości automatycznie powoduje zwiększenie jej wartości. Podstawy do przyjęcia takiego stanowiska nie daje w szczególności przywołany wyżej przepis art. 140 ust.4 ustawy, w którym jest mowa jedynie o "zmniejszeniu lub zwiększeniu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Nie można bowiem przyjmować a limine, jak to uczynił organ I instancji, że poczynienie na nieruchomości, już po jej wywłaszczeniu, jakichkolwiek nakładów zwiększa jednocześnie jej wartość. W tego rodzaju sytuacji niezbędnym staje się przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie, czy wspomniane nakłady istotnie przyczyniają się do zwiększenia, czy też – czego nie można wykluczyć - zmniejszenia wartości nieruchomości, o ile sporządzony operat szacunkowy nie udziela w tym zakresie wyczerpującej i przekonującej odpowiedzi. Trafnie więc Wojewoda wskazał, iż w rozstrzygnięciu organu I instancji "bezkrytycznie przyjęto, że ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym wysokość nakładów zwiększa wartość nieruchomości". W tej kwestii sprawa nie została wyjaśniona, a podjęcie końcowego rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy mieć bowiem na uwadze, że w sporządzonym operacie nie wskazano w oparciu o jakie przesłanki rzeczoznawca doszedł do przekonania, iż poczynione nakłady zwiększyły wartość nieruchomości, a potrzeba wyjaśnienia tej kwestii była tym bardziej konieczna, skoro rzeczoznawca dostrzega, iż niewykończony garaż jest w złym stanie technicznym (k. 11 i 12 operatu), nie wykazuje przy tym, iż stwierdzony stan techniczny garażu ma bezpośredni wpływ na sugerowany wzrost wartości zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości.
Z przepisu art. 75 § 1 kpa wynika, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, ponadto, zgodnie z treścią art. 77 §1 kpa, organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, iż sporządzony operat szacunkowy, mający charakter opinii biegłego, podlega ocenie na równi z innymi dowodami, a oceniając go organ nie tylko może, ale wręcz obowiązany jest odnieść się do ustaleń w nim zawartych, mając na względzie zarówno przedmiot toczącego się postępowania, jak i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. Wobec tego nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione zawarte w skardze argumenty zmierzające do wykazania, iż organ orzekający w sprawie o zwrot nieruchomości nie jest uprawniony do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Wprost przeciwnie, zgodnie z tym co rozważono, obowiązkiem organu było przeprowadzenie we wskazanym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w oparciu o dostępne, a niesprzeczne z prawem dowody. Nie może natomiast zostać uznany za prawidłowy wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób ustalenia różnicy wartości nieruchomości. Wojewoda uznał bowiem, iż ocenie należy poddać stan nieruchomości w dniu wywłaszczenia i jej wartość według cen aktualnych oraz aktualny stan nieruchomości i jej wartość według obowiązujących cen. W ten sposób doszłoby do ustalenia różnicy pomiędzy wspomnianymi wartościami, a do jej zwrotu powinien zostać zobowiązany wnioskodawca. Zdaniem Sądu żaden przepis ustawy nie zezwala na ustalenie hipotetycznej wartości nieruchomości, przyjętej według jej stanu, który już nie istnieje (wszak budynek mieszkalny po wywłaszczeniu został wyburzony). Prowadziłoby to bowiem do powstania nie dających się usunąć wątpliwości co do nieistniejącego już stanu faktycznego i aktualnej wartości takiej nieruchomości. Co prawda w operacie szacunkowym ustalono wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i poziomu cen z dnia sporządzenia wyceny, jednakże jest to wyliczenie wyłącznie przykładowe, które nie może stanowić podstawy do określenia kwoty podlegającej zwrotowi.
Uwadze Wojewody [...] umknął fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta C. zobowiązywała A. C. do "zwrotu na rzecz Skarbu Państwa – Urząd Miasta C. Wydział Finansowo – Księgowy" kwoty obejmującej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz wartość poczynionych na niej nakładów, co zdaniem Sądu pozbawione jest podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych. W części wstępnej zwrócono już uwagę, że "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania" (art. 140 ust.1 ustawy ). Ponieważ zwracana nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy C., wynika to z wpisu w dziale II księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., to na rzecz Gminy, a nie Skarbu Państwa, powinien nastąpić zwrot zwaloryzowanego odszkodowania po powiększeniu o kwotę równą różnicy wartości, oczywiście w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Dla dokonania powyższych rozliczeń w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma przy tym znaczenia, wbrew temu co przyjął Wojewoda, że osoba trzecia poniosła nakłady na nieruchomość. W tym kontekście wypada się także odnieść do podnoszonej przez A. C. kwestii związanej ze stanem nieruchomości w dniu jej zwrotu. Z treści art. 139 ustawy wynika, że w sytuacji, gdy dochodzi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podlega ona zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W toku postępowania organy ustaliły, że na przeznaczonym do zwrotu gruncie usytuowana jest część rozpoczętej budowy garażu wielopoziomowego (wynika to z operatu szacunkowego oraz protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] r.). Wnioskujący o zwrot domagał się zaś doprowadzenia działki do stanu sprzed inwestycji lub też przyznania mu nieruchomości zamiennej albo obciążenia obowiązkiem zwrotu odszkodowania wyłącznie za wywłaszczony grunt. Z brzmienia przywołanego wyżej przepisu art. 139 ustawy wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że nie jest możliwym w tym postępowaniu dokonanie jakichkolwiek zmian na nieruchomości na wniosek uprawnionego. O ile bowiem osobie, której nieruchomość jest zwracana, nie odpowiada aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości, może podjąć we własnym interesie działania zmierzające do zmiany tego stanu. Jak to już wcześniej powiedziano, kwestia stanu nieruchomości z dnia zwrotu ma zaś znaczenie przy ocenie, czy wskutek działań po wywłaszczeniu wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu lub zwiększeniu.
Nieusprawiedliwiony jest ostatni zarzut skargi, iż organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję naruszył proceduralną normę art. 138 § 2 kpa. Istotnie, organ odwoławczy jest organem rozpoznającym sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednakowoż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić przed rozstrzygnięciem sprawy, przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, w ocenie Sądu, stwarzał podstawę do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż kontrolowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku nie narusza prawa, przeto skargę oddalił na podstawie art.151 ppsa.