II SA/Ka 1721/03

II SA/Ka 1721/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi B.Ś., D.S., S.S., J.W., I.A., S.A., M.P., A.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] Nr [...] i orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] K. i A.B. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa pawilonu handlowego spożywczo- przemysłowego o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy M.
Pismem z dnia [...] Wójt Gminy M. poinformował o wszczęciu postępowania w tej sprawie, w wyniku czego w dniu [...] wpłynęło do niego pismo mieszkańców sąsiadujących z posesją, której dotyczyć ma zamierzona rozbudowa istniejącego już pawilonu handlowego, będące protestem przeciwko jakimkolwiek pracom. W uzasadnieniu podniesiono, że właściciele obecnego pawilonu nie wykazują dbałości o sprawy porządkowe czy przestrzegania ciszy nocnej, a nadto spowoduje to natężenie ruchu samochodowego oraz utrudni dojazd, gdyż droga obok pawilonu jest jedyną drogą dojazdową m.in dla sprzętu rolniczego.
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji tymczasowej p.n. "rozbudowa wraz z przebudową istniejącego tymczasowego pawilonu handlowego" branży spożywczo- przemysłowej na działce nr [...] w M. przy ulicy [...], stanowiącej własność Gminy M. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [...], zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest prawie w całości na terenach ulic zbiorczych obszarowych, tj. na terenach zarezerwowanych pod modernizację drogi. Zgodnie więc z zapisem planu oraz art. 35 ust 2 ustawy o drogach publicznych miejscowy urząd wystąpił o wydanie stosownej opinii do Powiatowego Zarządu Dróg w P. Wobec pozytywnego ustalenia inwestycji, postanowiono jak w decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyli A.Ś., I. i S.A., M.P., D. i S.S., B.Ś. oraz J.W. W odwołaniu tym podnieśli, że już istniejący pawilon powoduje utrudnienia w korzystaniu z drogi publicznej, natomiast jego rozbudowa może to uniemożliwić (zwłaszcza w przypadku kombajnów). Dodali że drogi te pełnią rolę nie tylko dróg publicznych ale przede wszystkim ważne są dla transportu rolnego tj. dla ciągników i maszyn rolniczych. Ich zdaniem pozytywna opinia Zarządu Dróg Publicznych jest wynikiem nie poinformowania o faktycznym zakresie korzystania z dróg przez mieszkańców. Dodali, że przedmiotowa decyzja nie uwzględnia interesów osób trzecich, jak również narusza ich uprawnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. w części dotyczącej warunku określonego w punkcie IV i ustaliło następujące warunki w zakresie infrastruktury technicznej; "energia elektryczna i instalacja wodno- kanalizacyjna - jako rozbudowa istniejącej w pawilonie handlowy; spełnić warunki określone w piśmie Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] Nr [...]. W podstawie prawnej przywołało art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm) oraz art. 138 ( 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu niższej instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 40 ust . ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 43 tej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie wyjaśniono, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja znajduje się na obszarze, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. objęty jest jednostkami strukturalnymi A1.39 Zo1/2 - "tereny ulic zbiorczych obszarowych" i A1.7 MJ,MR - "tereny mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej". Biorąc pod uwagę charakter inwestycji- obiekt tymczasowy i uzgodnienia z zarządcą drogi oraz fakt, że zmierzenie służyć będzie mieszkańcom istniejącej na powyższym obszarze zabudowy mieszkaniowej należało stwierdzić, iż inwestycja jest zgodna w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium dodało, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bada się przede wszystkim czy planowane zamierzenia jest zgodne z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie warunków technicznych planowanej budowy i jej dokładnej lokalizacji, m.in. zachowania stosownych odległości, stanowić będzie przedmiot rozważań następnego etapu postępowania - pozwolenia na budowę. Dodało, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Kolegium podkreśliło, iż w punkcie V zaskarżonej decyzji zawarto stosowny warunek dotyczący ochrony interesów osób trzecich poprzez stwierdzenie, iż przy projektowaniu rozbudowy przedmiotowego obiektu należy uwzględnić istniejącą drogę dojazdową do sąsiednich posesji. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto w punkcie IV warunki określone w uzgodnieniu Powiatowego Zarządu Dróg w P.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.Ś., D. i S.S., J.W., I. i S.A., M.P. oraz A.Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji .
W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że wprawdzie inwestycję nazywa się tymczasową, to jednak inwestycja o gabarytach - powierzchnia zabudowy [...] m2 i kubatura ok. [...] m3, w sposób znaczący zmieni zagospodarowanie terenu i jest inwestycją tymczasową "tylko na papierze". Wyjaśnili że przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie szczególnie niebezpiecznym, na łuku drogi, gdzie widoczność jest ograniczona. Przed wjazdem do sklepu usytuowany jest [...], znajduje się chodnik, z którego korzystają głownie [...]. Już teraz liczne są kolizje, stłuczki i potrącenia dzieci, a w przypadku rozbudowy będzie jeszcze gorzej. Dodali także, że inwestycja pogorszy środowisko poprzez znaczną emisję hałasu i spalin.
Zaprzeczyli twierdzeniom Kolegium, iż inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i będzie służyć mieszkańcom, podnosząc, ze są tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zabudowy zagrodowej.
Podnieśli także, że już obecny pawilon narusza spokój mieszkańców (z uwagi na sprzedaż alkoholu), a nikt nie zrobił analizy wystąpienia chociażby hipotetycznego zagrożenia. Dodali także, że organ zaniedbał ustalenia stron postępowania przez co nie wszystkie strony miały zapewnione prawo udziału w prowadzonym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 12 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm). Stosownie do art. 97 ( 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach przygotowywania procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zagospodarowania terenu. Na jej podstawie nie można prowadzić prac budowlanych, a nastąpić to może dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Według art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ...". Z ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że planowana inwestycja przewidywana jest na terenie, który według ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. znajduje się w jednostce o symbolu A1.39 Zo 1/2 - tereny ulic zbiorczych obszarowych oraz w niewielkim stopniu w jednostce A1.7 MJ,MR - tereny mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Zgodnie zaś z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w pasie drogowym, czyli terenach przeznaczonych pod przyszłą zabudowę dróg, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, w żadnym przypadku nie mogą to być natomiast obiekty stałe.
Z przedłożonych w sprawie dokumentów nie wynika jednoznacznie, budowy jakiego obiektu budowlanego "stałego" czy "tymczasowego" dotyczy przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja. Informacji takiej nie uzyskujemy z wniosku K. i A.B. z dnia [...]. Wnoszą oni w tym wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie pawilonu handlowego spożywczo- przemysłowego". Można więc z tego wniosku wywieść tylko tyle, że w intencji wnioskodawców było uzyskanie decyzji dla budowy pawilonu handlowego, nie ma w nim informacji czy ma to być obiekt stały czy tymczasowy. W dalszej części wniosku sformułowano tylko, że inwestycja ma przylegać do istniejącego pawilonu. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji ustala warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji tymczasowej pn. "rozbudowa wraz z przebudową istniejącego tymczasowego pawilonu handlowego". Powstaje zasadnicza wątpliwość, czy decyzja zgodna jest z przedłożonym wnioskiem zainteresowanych i czy nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W ocenie Sądu dwie sprawy nie dość dokładnie zostały wyjaśnione, a mianowicie sprawa charakteru wznoszonego obiektu - obiekt stały czy tymczasowy, a także zamiaru budowy nowego obiektu, czy też rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego, a jeśli tak to w jakim zakresie. Porównując bowiem złożony w sprawie wniosek oraz wydaną decyzję należy stwierdzić, że ta ostatnia zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności. Skoro warunki zabudowy terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) tego rodzaju uchybienia organów w zakresie prowadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 ( 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Pozostałe zgłoszone w odwołaniu i w skardze wątpliwości, dotyczące przede wszystkim warunków technicznych przewidywanej inwestycji oraz jej wpływu na otoczenie, czy kwestie dysponowania nieruchomością na cele zabudowy będą rozpatrzone w ewentualnym kolejnym etapie postępowania - pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.
O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż strona skarżąca nie zgłosiła wniosku o zasądzenie kosztów do czasu zamknięcia rozprawy (art. 210 ( 1 powołanej ustawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne uwzględnią powyższe wskazania, uzupełnią postępowanie administracyjne we wskazanym kierunku, wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości i dopiero wtedy podejmą stosowną decyzję, odpowiadającą kryterium art. 107 ( 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.