II SA/Ka 1584/03

II SA/Ka 1584/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 12 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 roku, sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] Nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Uzasadnienie
Wojewoda Ś. decyzja z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w C. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w C. przy ul. [...], oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Wobec powyższego organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta C., ponownie przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. w oparciu o art. 9a, 112 ust. 4, 128 ust. 1, 129 ust. 1, 130 ust. 1, 132 ust. 1-3 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) ustalił za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] złotych (przed denominacją); zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania kwotę [...] złotych (przed denominacją) wypłaconą na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] oraz orzekł o wypłacie na rzecz M.W. i Z.W. kwoty [...] złotych stanowiącej zwaloryzowaną różnicę pomiędzy ustalonym odszkodowaniem, a wypłaconym już wcześniej kwotą.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości określona została w orzeczonej decyzją wysokości wg stanu i poziomu cen na [...].
Organ odniósł się także do podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej przez pełnomocnika skarżących zarzutów dotyczących nieprawidłowego założenia przy sporządzaniu operatu, a mianowicie, że odszkodowanie jej zdaniem winno być ustalone zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 363 Kodeksu cywilnego, tj. wg cen i wartości z daty ustalania odszkodowania. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że wartość odszkodowania ustalona została zgodnie z treścią art. 128 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których to przepisów wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej podniosła przede wszystkim, że w jej ocenie postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jest postępowaniem odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego, a to wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania. W takim stanie rzeczy odszkodowanie jej zdaniem winno odpowiadać wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, zaś przy dokonywaniu wyceny decyduje stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, natomiast jej wartość ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, w tym przypadku na dzień [...]. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wskazała Komentarz "Prawo obrotu nieruchomościami" pod redakcją St. Rudnickiego z 2001 roku w szczególności w odniesieniu do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołała się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku sygn. OSP 12/2000, a ponadto na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1999 roku, sygn. akt II CKN 202/98.
Wskazała, że dokonana na potrzeby niniejszego postępowania wycena nieruchomości prowadzi do ustalenia ceny [...] zł za metr kwadratowy wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy jej zdaniem przeciętna wartość rynkowa podobnych gruntów na terenie C. wynosiła w [...] roku [...] złotych (wartość ustalona na podstawie zgłoszonych przez Gminę C. do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości w [...]).
Rozpoznając odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W szczególności organ odwoławczy podzielił trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji polegającą na przyjęciu do ustalenia wysokości odszkodowania nie tylko stanu, w jakim nieruchomość znajdowała się w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, ale także jej wartości w tej dacie. W ocenia organu takie rozumowania w pełni odpowiada dyspozycji art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w dalszych pismach procesowych pełnomocnik skarżącej powtórzyła swoje wcześniejsze twierdzenia i argumenty na ich poparcie. Dodatkowo wskazała na opinię Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], która to opinia dołączona została do akt sprawy, a jej wnioski pokrywają się z postulatami skarżącej w przedmiocie sposobu ustalenia odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Zgodnie natomiast z art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a ustalenie jego wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy).
Wskazując na powyższą podstawę prawną podzielić należy stanowisko skarżącej, że wartość nieruchomości winna zostać ustalona według jej stanu z daty wywłaszczenia, ale według wartości rynkowej obowiązującej w dacie wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania.
Co prawda przepis art. 130 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie wyraża wprost tej zasady, jednakże przyjąć należy, że jest to wyłącznie powodem zmian wprowadzonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pierwotnie bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami opierały się na założeniu, że niezależnie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, która nie rozstrzygała kwestii należnego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości odszkodowania (art. 119 ust. 1 tej ustawy), odrębną decyzją, wydaną w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należało rozstrzygnąć kwestię należnego z tego tytułu odszkodowania (art. 129 tej ustawy) - jakkolwiek praktycznie nie wykluczało to możliwości wydania jednej decyzji, w której organ orzekał zarówno o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i o wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania. Tym niemniej, w związku z obowiązującą wówczas regulacją prawną, zakładającą dopuszczalność wydawania dwóch odrębnych decyzji - jednej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz drugiej w sprawie odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił równocześnie, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu". Następnie jednak, w wyniku nowelizacji tej ustawy, wprowadzonej w życie z dniem 15 lutego 2000 r. (art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz. U. Nr 6, poz. 70), przyjęte zostały odmienne rozwiązania prawne w tym zakresie, które zresztą obowiązywały w dacie orzekania przez organy administracyjne, a wedle których: po pierwsze - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać w swej treści między innymi także "ustalenie wysokości odszkodowania" (art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 49 ustawy zmieniającej); po drugie - dlatego zmianie uległa równocześnie dyspozycja art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie art. 1 pkt 53 lit. a ustawy zmieniającej), który w aktualnym brzmieniu nie przewiduje już wydania odrębnej decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; oraz po trzecie - w konsekwencji, zmianie uległa także dyspozycja art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej), który obecnie stanowi, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu".
Jednak w rozpoznawanej sprawie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania doszło do sytuacji, w której organ orzekał wyłącznie o odszkodowaniu. Tak więc doszło do rozbicia kwestii samego wywłaszczenia i kwestii ustalenia odszkodowania. Taka sytuacja nie została przewidziana w wówczas obowiązujących przepisach prawa. Interpretując jednak przepis art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodzić się należy z taką jego wykładnią, która prowadzi do przyjęcia, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości w dniu wydania decyzji. W przypadku zatem, gdy doszło do wydania dwóch odrębnych decyzji, to przyjąć należało, że stan nieruchomości powinien być brany na dzień decyzji orzekającej o wywłaszczeniu (o odjęciu prawa własności), zaś wartość na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (w istocie decyzji, która w myśl wówczas obowiązującego art. 129 ustawy winna być także elementem decyzji o wywłaszczeniu).
Powyższa wykładnia przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami legła u podstaw wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 roku sygn. akt III RN 125/01 (OSNP z 2003 roku Nr 1, poz. 3), który zapadł już w oparciu o stan prawny po wprowadzeniu zmiany treści tego przepisu (tj. po 15 lutego 2000 roku).
Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że ustawodawca dostrzegając konieczność usunięcia wątpliwości na tle interpretacji art. 130, w szczególności wobec sytuacji, gdy dochodzi do wydania odrębnych decyzji co do wywłaszczenia i odszkodowania, wprowadził zmiany do tego przepisu (art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) i począwszy od daty wejścia tej zmiany w życie tj. od 22 września 2004 roku, przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do zasady orzekania o odszkodowaniu.
Sąd zwraca także uwagę na rozbieżność w praktyce administracyjnej organu odwoławczego. W podobnej bowiem sprawie, w oparciu o taki sam stan prawny, wydana została przez Wojewodę Ś. decyzja z dnia [...], Nr [...]. Skarga na tą decyzję została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 marca 2005 roku sygn. akt II SA/Ka 828/03. Motywy decyzji z [...] odpowiadały w istocie motywom wyroku w niniejszej sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności doprowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z art. 130 ust. 1 w brzmieniu aktualnie obowiązującym.
Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ich uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.).