II SA/KA 1541/03

II SA/Ka 1541/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Iwona Bogucka
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia Asesor WSA Iwona Bogucka, Sędzia Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. M. (M.) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. działając w oparciu o art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz przepisy § 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u J. M. (M.).
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą do tego placówkę służby zdrowia. W tym celu J. M. badany był w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ponieważ obydwie placówki w wydanych w dniu [...] r. i [...] r. orzeczeniach jednoznacznie wykluczyły istnienie choroby zawodowej narządu słuchu wywołanej działaniem hałasu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, iż brak było podstaw do jej rozpoznania u w/w. Bez znaczenia był przy tym w jego ocenie fakt, iż J. M. jak wykazało dochodzenie epidemiologiczne w latach 1972-1991 i 1993-1999 zatrudniony był na stanowiskach kierowniczych związanych z okresowym, krótkotrwałym dozorem prac na halach produkcyjnych, gdzie poziom dźwięku emitowanego przez urządzenia technologiczne pracujące na halach przekraczał wartości dopuszczalne. Przyjął bowiem, iż skoro nie został spełniony podstawowy warunek dla wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, tj. nie została ona rozpoznana przez kompetentne do tego placówki diagnostyczne brak było podstaw do wydania innej, aniżeli odmowna, decyzji.
Nie zgadzając się z powyższym stanem rzeczy J. M. wniósł odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora w K., w którym zarzucając organowi sanitarnemu pierwszej instancji naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jej zmianę poprzez stwierdzenie, że u skarżącego występuje choroba zawodowa uszkodzenia słuchu wymieniona w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.
W uzasadnieniu powyższego podniósł, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że skarżący był narażony na ponad normatywny hałas, tj. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Również uprawnione placówki rozpoznały u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu - vide: orzeczenie z dnia [...] r. i [...] r.
Zastosowanie w sprawie powinien więc znaleźć § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, z którego wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą a warunkami narażającymi na jej powstanie.
W tej sytuacji odmowa stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej z powodu niewystarczającego okresu narażenia na hałas powyżej dopuszczalnych norm higienicznych stanowi naruszenie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia i brzmienia poz. 15 wykazu.
Zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na niewystarczający okres narażenia. Tym bardziej, że przepisy nie określają jaki okres tego narażenia jest konieczny dla stwierdzenia choroby zawodowej.
Nie jest bowiem wykluczone, że nawet krótkotrwałe - jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji - narażenie na działanie hałasu ponadnormatywnego, spowodować może uszkodzenie słuchu pochodzenia zawodowego. Ponieważ organ pierwszej instancji nie wziął powyższego pod uwagę naruszył tym samym - jego zdaniem - art. 77 § 1, art. 80 i 84 Kpa.
Dodatkowo skarżący zakwestionował jakoby jego narażenie na działanie hałasu było krótkotrwałe, albowiem występowało ono w całym okresie jego zatrudnienia - na dowód tego wnosił o przesłuchanie świadków, do czego organ się nie ustosunkował naruszając art. 7 Kpa.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie znajdując podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż z wyników przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynika jednoznacznie, że J. M. zatrudniony był w latach 1968-1972 w "A" jako konstruktor, 1972-1976 w "B" w S. jako zastępca ds. produkcji, 1977-1991 w "C" w S. na stanowisku głównego mechanika, w 1991-1993 prowadził własną działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo "D" Handel Złomu natomiast w latach 1993-1999 zatrudniony był jako prezes w "E" Sp. z o.o. w D. tj. na stanowiskach, gdzie hałas nie stanowił istotnego zagrożenia dla narządu słuchu. Równoważny poziom dźwięku nie przekraczał bowiem 82 dB (w przeliczeniu na 8-mio godzinny dzień pracy).
Okoliczność, iż J. M. nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego potwierdziły również - zdaniem organu odwoławczego - wydane przez kompetentne placówki diagnostyczne (I i II szczebla) orzeczenia lekarskie z dnia [...] r. i [...] r., które w sposób jednoznaczny wykluczyły istnienie choroby o zawodowej etiologii wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Ponieważ brak narażenia na hałas przekraczający poziom istotnego zagrożenia dla narządu słuchu nie dawał podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy występującym u J. M. niedosłuchem a warunkami pracy - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Tym bardziej, że lekarze orzecznicy dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych (WOMP i IMPiZŚ) nie rozpoznali u skarżącego choroby zawodowej, o której mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Od powyższej decyzji J. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, w treści której zarzucił Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rażące naruszenie prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).
W jej uzasadnieniu podniósł, że twierdzenie organu odwoławczego jakoby w środowisku pracy skarżącego równoważny poziom dźwięku nie przekraczał 82 dB w przeliczeniu na 8-mio godzinny dzień pracy jest gołosłowne i nie poparte jakimkolwiek dowodem. Tymczasem skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność, iż w trakcie wykonywania pracy był narażony na hałas ponadnormatywny w całym okresie zatrudnienia. Organ nie uwzględnił jednak jego wniosków nie uzasadniając dlaczego odmówił im mocy dowodowej - czym naruszył art. 7, 77 i 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa.
Ponadto skarżący powołując się na treść § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wskazał, że ponieważ dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż skarżący w okresie zatrudnienia był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu, tj. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu zaś właściwe placówki diagnostyczne nie wykazały innej przyczyny uszkodzenia słuchu - w tej sytuacji odmowa stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wyłącznie z powodu rzekomego braku istotnego zagrożenia dla narządu słuchu w środowisku pracy skarżącego nie może być - w jego ocenie - uznana za zasadną, albowiem stanowi naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia chorób zawodowych uszkodzenia słuchu wyłącznie ze względu na niewystarczające narażenie na działanie hałasu, którego normy przekroczyły 82 dB na 8-mio godzinną zmianę roboczą, jeżeli nie wykazano innej przyczyny powstania uszkodzenia słuchu, a wprost przeciwnie wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane hałasem w środowisku pracy.
Zaskarżona decyzja jako wewnętrznie sprzeczna powinna zatem zostać - zdaniem strony skarżącej - uchylona, tym bardziej, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga J. M. (M.) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze późn. zm.).
Należy jednak zauważyć, że powyższa ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśl art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego - wojewódzkie sądy administracyjne.
Dla obszaru województwa śląskiego powstał zatem, na postawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Z uwagi na powyższe zmiany ustawodawca w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział, że w przypadku spraw, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają one rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 3 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne, w zakresie swojej własności, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Stosowanie bowiem do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 264 ze, zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny, na podstawie wyników przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, oraz na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Przedmiotem badania organu są okoliczności, stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, a zatem fakt istnienia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz kwestia związku przyczynowego między schorzeniem a szkodliwymi czynnikami występującymi w środowisku pracy, przy czym w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie.
Rozpoznanie schorzenia należy do kompetencji właściwych jednostek orzeczniczych, wydających w trakcie postępowania orzeczenia lekarskie. Orzeczenia te stanowią materiał dowodowy w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej i jako taki, podlegają ich ocenie pod kątem rzetelności i miarodajności oraz poprawności. Podkreślić należy, że pojęcie choroby zawodowe jest pojęciem prawnym, a nie medycznym. Jakkolwiek zatem do właściwości jednostek medycznych należy rozpoznanie odpowiedniego rodzaju schorzenia, to już jego kwalifikacja jako choroby zawodowej, jak i ustalenie związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy należą do wyłącznej kompetencji organów sanitarnych.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, określonej jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Przeprowadzone u skarżącego badania lekarskie z dnia 6 grudnia 2001 r. i 12 września 2002 r. wykazały "obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu", którego stopień określony został w dB, przy czym w pierwszym badaniu ustalono ubytek na poziomie 37 dB dla UP i 36 dB dla UL, zaś w badaniu drugim 32 dB dla UP i 39 dB dla UL. Różnice w wynikach badań nie zostały wyjaśnione.
Tymczasem orzekający w oparciu o wskazany wyżej stan faktyczny, organ II instancji stwierdził, że ponieważ lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych (I i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u skarżącego zawodową etiologię rozpoznanego schorzenia nie było podstaw do uznania związku przyczynowego występującego u J. M. niedosłuchu z warunkami pracy. Tym bardziej, że brak było udokumentowanego narażenia na hałas przekraczający poziom istotnego zagrożenia dla narządu słuchu tzn. 82 dB na 8-mio godzinną zmianę roboczą
Powyższy wniosek organu należy jednak - zdaniem Sądu - uznać za wadliwy.
W sensie prawnym, chorobą zawodową jest bowiem każde uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu w miejscu pracy. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że każde odejście od normy określającej prawidłowość fizjologiczną danego narządu jest jego uszkodzeniem, a każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem (por. wyrok Sądu Najwyższego dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33, wyrok Sadu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01).
Skoro więc obydwie placówki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego niedosłuch odbiorczy obustronnie wywołany czynnikami zewnętrznymi, innych przyczyn uszkodzenia słuchu nie stwierdzono, brak było - zdaniem Sądu - podstaw do formułowania tak kategorycznych wniosków, iż ten kwalifikuje się do rozpoznania choroby zawodowej.
Drugą przesłanką konieczną dla stwierdzenia choroby zawodowej, jest ustalenie przez organ administracji związku przyczynowego między ustalonym stanem zdrowia a warunkami pracy. W tym zakresie organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że brak było udokumentowanego narażenia na hałas przekraczający poziom istotnego zagrożenia dla narządu słuchu tzn. 82 dB na 8-mio godzinną zmianę roboczą. Tymczasem decyzji brak jakichkolwiek rozważań w jaki sposób w oparciu o ustalony w aktach stan prawny obliczono ów "równoważny poziom dźwięku", skoro pomiary hałasu na stanowiskach nadzorowanych przez skarżącego oscylowały w latach 1993-1999 w granicach 66,1 do 98,1 dB, a w latach 1968-1972 od 75 do 105 dBA. Ponadto należy również podnieść, że ustalenie związku przyczynowego winno odbywać się dla konkretnego przypadku, z uwzględnieniem charakterystycznych jego cech i przy odniesieniu do ewentualnych ustalonych prawidłowości fizycznych i fizjologicznych strony skarżącej.
Wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi być bowiem zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm; wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy tylko dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość, niezależnie od tego, przy której fazie produkcji pracuje (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994 r. sygn. akt I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28).
Rozpoznając ponownie sprawę, organ orzekający uwzględni zatem przedstawioną przez Sąd argumentację, tj. jasno określi, czy występujące u skarżącego uszkodzenie słuchu spowodowane zostało działaniem hałasu, a jeśli tak to odniesie się do przyczyn, które go wywołały, w ten sposób, że podda ocenie warunki pracy skarżącego wynikające z dokonanych w sprawie ustaleń, w szczególności pod kątem, czy występujący w środowisku pracy skarżącego hałas - przy uwzględnieniu jego indywidualnych predyspozycji - był czynnikiem mogącym spowodować stwierdzone uszkodzenie słuchu. Inaczej mówiąc organ odwoławczy wskaże, czy narażenie zawodowe skarżącego na hałas mogło spowodować jego uszkodzenie słuchu bez względu na to, czy mieściło się ono w granicach przeciętnych norm, tj. równoważnego poziomu dźwięku na ośmio godziną zmianę roboczą. Jeśli bowiem narażenie na hałas - w rozmiarze i w czasie jaki miał miejsce u skarżącego - mogło spowodować jego uszkodzenie słuchu to przyjąć należy, iż u skarżącego występuje choroba zawodowa - nawet jeśli nie mieście się w granicach średnich norm. Chyba, że organ wskaże istnienie innych (pozazawodowych) przyczyn uszkodzenia słuchu u skarżącego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.