II SA/Ka 1306/02

II SA/Ka 1306/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004r. sprawy ze skargi A.M. i F.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Podaniem z dnia [...]r. K.R. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu nazwanego wiatą, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R.
Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji, a decyzją z dnia [...]r. na podstawie art.42 ust.3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./ organ ten orzekł o "dopuszczeniu do użytkowania" samowolnie wybudowanej wiaty garażowej.
W wyniku odwołania wniesionego przez A. i F.M., właścicieli sąsiedniej działki nr [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że organ udzielił pozwolenia bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim nie ustalono, czy nie zachodzą przesłanki z art.37 Prawa budowlanego z 1974r., czy nie należy wydać decyzji opartej o przepis art.40 tej ustawy, a ponadto organ zauważył, że wiata stanowi część warsztatu samochodowego /obiektu również samowolnie wykonanego/, zatem decyzja winna odnosić się do całego warsztatu.
K.R. pismem z dnia [...]r. ponowił wniosek o legalizację samowolnie wybudowanego w [...]r. obiektu i rozbudowanego w [...]r., który użytkowany jest jako warsztat samochodowy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art.40 Prawa budowlanego z 1974r. nakazał K.R. doprowadzenie ściany budynku warsztatu samochodowego, położonego na działce nr [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] do stanu zgodnego z przepisami pożarowymi wynikającymi z obowiązujących warunków technicznych w terminie do dnia [...]r.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekty warsztatu samochodowego zostały zrealizowane samowolnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, w roku [...]., a następnie rozbudowane w roku [...]. W ocenie organu wykluczone są przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce obiektów w trybie art.37 ust.1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., gdyż nie stwierdzono naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie wykonywania robót budowlanych, a ich istnienie nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Wynika to z oceny technicznej inż. Z.K. Następnie organ wskazał, iż według oświadczenia inwestora w warsztacie znajdują się trzy stanowiska pracy. Nie jest to zatem inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ściana budynku znajdująca się bezpośrednio przy granicy działki nie powinna posiadać otworów okiennych. Przepisy tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego stosuje się do budynków już istniejących, zatem budynek warsztatu usytuowany przy granicy działki winien posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego /§ 233, § 234 ust.2 tego rozporządzenia/.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i F. M. podważając pogląd organu pierwszej instancji, iż inwestycja jest zgodna z planem miejscowym i zasadniczo, że istnienie warsztatu nie powoduje uciążliwości. Odwołujący wskazali, że w warsztacie znajduje się pięć stanowisk pracy. Zarzucili także, iż organ bezzasadnie nie prowadzi postępowania łącznie w stosunku do wszystkich obiektów wybudowanych samowolnie, stanowiących jednolitą bryłę architektoniczną.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. z powołaniem się na przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie określił nowy ustalając go na dzień [...]r.
Organ odwoławczy w wyniku analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. z [...]r. doszedł do przekonania, iż plan ten w strefie M2 dopuszcza istnienie obiektów produkcyjnych i rzemieślniczych związanych z miejscem zamieszkania właściciela działki po warunkiem, że uciążliwość prowadzonej działalności w tych obiektach nie wykracza poza granice działki inwestora.
W przypadkach niezgodnych dopuszcza się odstąpienie od stosowania ustalonych w planie wskaźników zagospodarowania terenu: intensywności zabudowy – 0,4 i zieleni – 30%. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu o sprzeczności inwestycji z planem. Za prawidłowe również uznał ustalenie, że sporny warsztat samochodowy posiada 3 stanowiska pracy oraz interpretację przepisów techniczno-budowlanych o konieczności wypełnienia otworu okiennego w ścianie od strony granicy z działką nr [...] luksferami, cegła szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach.
W skardze do Sądu A. i F. M. zakwestionowali legalność decyzji organów nadzoru budowlanego jako wydanych bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Skarżący zarzucili, iż organy nie wzięły pod uwagę że usytuowany w granicy z ich działką obiekt powoduje uciążliwości, niekorzystnie wpływa na ich nieruchomość "pod względem budowlanym i finansowym". W sposób nieuzasadniony postępowanie toczy się przewlekle w celu usankcjonowania nielegalnej zabudowy. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej A.M. sprecyzował wnioski zawarte w skardze domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej zawartych, ale także z powodów które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art.134 § 1 ustawy z dnia 30 stycznia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270/.
Na wstępie jednak zaakceptować należy stanowisko orzekających w sprawie organów administracyjnych o potrzebie prowadzenia postępowania w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./, a to z uwagi na międzyczasowy przepis art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U.z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm./. Bezspornie bowiem ustalono, że obiekt budowlany użytkowany jako warsztat samochodowy usytuowany w granicy z działką nr [...] /skarżących/, wybudowany został w latach [...], zaś dobudowa do tego obiektu budynku, nazwanego w przeszłości wiatą, usytuowanego w odległości ok.1,60 m od granicy z działką nr [...] /uczestników K./ miała miejsce w [...]r. Obiekty te zrealizowane zostały niezgodnie z przepisami, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro dodatkowe postępowanie w stosunku do tych obiektów wszczęte zostało przed 1 stycznia 1995r., przepis art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie mógł mieć zastosowania.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że właściwy organ prowadząc postępowanie na podstawie art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zobowiązany jest w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia okoliczności, zaś decyzja oparta o normę art.40 tej ustawy może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy w sposób oczywisty wykluczone zostaną negatywne dla rozbiórki obiektu przesłanki z art.37 ust.1 lub 2 ustawy. Trafnie zarzucają skarżący, że w rozpoznawanej sprawie pomimo długotrwałego postępowania /wszczęte zostało w dniu [...]r./ organy nie zdołały przeprowadzić wyczerpującego postępowania i w konsekwencji podjąć rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom zawartych w powołanych przepisach. Warunku tego nie spełnia w szczególności zaskarżona decyzja, której materialnoprawną podstawę stanowi art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. O ile można się zgodzić – co do zasady – ze stanowiskiem, że wybudowane niezgodnie z przepisami obiekty budynku warsztatowego nie kolidowały z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w okresie ich budowy, tj. w roku [...] i [...]r., to jednak nie została wyjaśniona stanowczo kwestia istnienia bądź nieistnienia uciążliwości, pogorszenia warunków użytkowych w związku z wybudowaniem oraz sposobem użytkowania spornych obiektów. Za całkowicie dowolne uznać trzeba stanowisko organów, że warsztat samochodowy nie posiada więcej niż 3 stanowisk roboczych, zatem nie jest to inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska w rozumieniu obowiązującego w dacie orzekania § 2 pkt 10 lit.m/ rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz.589 ze zm./. W tym zakresie organy oparły się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, a skoro skarżący zaprzeczali temu twierdzeniu rzeczą organu było przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Zakładając jednak, że mieszcząca się w spornym obiekcie jako całości stacja obsługi samochodów nie posiada więcej niż 3 stanowiska robocze, nie zwalniało to organu od obowiązku nałożenia na inwestora przedłożenia stosownej ekspertyzy rzeczoznawcy celem wykazania nieistnienia okoliczności, o których mowa w art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ocena techniczna rzeczoznawcy z zakresu budownictwa Z.K., odnosząca się do stanu technicznego budynku jako obiektu budowlanego tych okoliczności nie stwierdza. Wyjaśnienie tej kwestii miało znaczenie również z tego powodu, że plan miejscowy z [...]r. dopuszczał w sektorze ZO terenu A13 M2 tego rodzaju obiekty pod warunkiem wszakże, iż uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu nie będą wykraczać poza granice działki.
Wydana na podstawie art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami winna w sposób precyzyjny, jasny i nie budzący wątpliwości określać jakie konkretne obowiązki zostały nałożone na inwestora. Nie spełnia tego wymogu nałożenie obowiązku wykonania robót celem doprowadzenia "do stanu zgodnego z przepisami pożarowymi wynikającymi z obowiązujących warunków technicznych", jak to zostało sformułowane w pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...]r. Nie można bowiem domniemywać intencji jakimi się kierował organ, a zgodnie z tym co wskazano na wstępie precyzyjnie określone obowiązki winny być zawarte w osnowie decyzji, w uzasadnieniu zaś należy zawrzeć umotywowanie rozstrzygnięcia i wyjaśnienie podstawy prawnej. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oznaczałoby, że na dalszym etapie postępowania mogłyby powstać uzasadnione wątpliwości co do zakresu nakazanych zmian lub przeróbek, a w konsekwencji czy inwestor w rzeczy samej wykonał nałożony na niego obowiązek i czy w związku z tym może skutecznie ubiegać się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z decyzji wynika obowiązek wykonania robót wyłącznie w ścianie budynku od strony działki nr [...]/uczestników K./ co może oznaczać, że w ocenie organów nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania jakichkolwiek robót w budynku od strony działki skarżących. Tymczasem skarżący wskazywali, że w budynku warsztatowym przy tarasie znajduje się otwór drzwiowy w odległości mniejszej niż wymagają przepisy techniczno-budowlane. Zagadnienie to nie stanowiło przedmiotu dociekań ze strony organów.
Wbrew zatem wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądowi, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa tak materialnego /art.37. art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r./ , jak i procesowego /art.7, art.77 § 1, art.80 k.p.a./. Te same zarzuty należy odnieść do decyzji organu odwoławczego, który decydując się na podjęcie reformatoryjnej decyzji w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. nie zawarł w osnowie wymowy co do bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji nieobjętej rozstrzygnięciem reformatoryjnym w postępowaniu odwoławczym.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do wyniku sprawy należało zasądzić na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. które sprowadzają się do wpisu od skargi na mocy art.200 powołanej ustawy przy zastosowaniu art.97 § 2 ustawy z dnia 30 stycznia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./.
Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy nadzoru budowlanego uwagi zawarte w niniejszym orzeczeniu, a które doprowadziły do podważenia legalności decyzji wydanej na podstawie art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Podjęcie decyzji w oparciu o powyższą normę prawną uzależnione jest od jednoznacznego wykluczenia przesłanek z art.37 ust.1 i 2. W przeciwnym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o rozbiórce obiektu. Będą miały na uwadze organy, że decyzja nakazująca wykonanie zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – w razie zaistnienia podstaw do jej wydania – winna precyzyjnie określać zakres i charakter robót.
S/G