II SA/Wr 1394/01

II SA/Wr 1394/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy
Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
par. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 16 par. 1, art. 145 par. 1, art. 154 par. 1, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1394/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, Sędzia NSA - Anna Moskała, Sędzia NSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant - Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z [...] Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 255 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie zmiany decyzji z [...] Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K.L. choroby zawodowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. L. złożyła wniosek [...] o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Wraz z wnioskiem przesłało 2 opinie lekarskie: Zakładu Medycyny Sądowej we W. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Zakład Medycyny Sądowej na podstawie badań laryngologicznych stwierdził w dniu [...], iż nie można jednoznacznie ustalić u K. L. przyczyny ubytku słuchu. Długoletnie narażenie na hałas, tj. 21 lat pracy w charakterze tkaczki w hałasie o poziomach 97-104 dBA, mogło mieć wpływ na powstanie ubytków słuchu. Opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] określa wprawdzie istnienie obustronnego ubytku słuchu typu odbiorczego, przy czym wielkość stwierdzonego ubytku słuchu (UP-19 dB, UL-12dB ) nie osiąga takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było rozpoznać chorobę zawodową narządu słuchu. Rozpoznawane schorzenia mają charakter samoistny, nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. przy braku rozpoznania choroby zawodowej przez jednostkę upoważnioną do rozpoznania chorób zawodowych, w tym przypadku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie ma podstaw do wydania decyzji o stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu.
Z treści przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz.294 z p. zm.) wynika, że Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie orzeczenia właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jednostki organizacyjnej. Orzeczenie lekarskie o braku rozpoznania choroby zawodowej u K. L. nie zostało uchylone, ani zmienione. Przy braku zatem rozpoznania choroby zawodowej, mimo długoletniego narażenia pracownika na czynnik szkodliwy nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Przedmiotem zaskarżenia Zakładów Przemysłu A S.A. w B., jest dochodzenie przez K. L. jednorazowego odszkodowania z tytułu stałego uszczerbku na zdrowiu jakiego doznała w/w w związku z warunkami pracy w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Wyrok Sadu Najwyższego w sprawie [...] z dnia [...] nie może być podstawą do zmiany decyzji PIS nr [...] z dnia [...].
K. L. wniosła na decyzję odwołanie. Zarzuca naruszenie pkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z 12 czerwca 1975r. o świadczenia pieniężnych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. 1983, nr 30 poz. 144 ze zm.). Na tej podstawie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wywodziła:
|I. |Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił stronie zmiany decyzji ostatecznej na jej korzyść, stwierdzając, że skoro |
| |jednostka upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych – Instytut Medycyny Pracy w S. to Inspektor Sanitarny nie ma podstaw |
| |do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej. Decyzja tej treści narusza przepisy art. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o |
| |świadczeniach pieniężnych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 30, poz. 144 z późn. zm.) oraz |
| |wskazany we wstępie przepis rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a w szczególności jest niezgodna z art. 80 kpa dający |
| |organowi administracji publicznej prawo do samodzielnej oceny dowodów. |
| |Błędna praktyka instytucji medycznych, które próbują wiążąco orzekać o nie istnieniu choroby zawodowej nawet w wypadku |
| |niewątpliwego ustalenia, że pracownik był narażony w środowisku pracy na czynniki mogące chorobę zawodową spowodować, owocuje |
| |do dnia dzisiejszego odmowami stwierdzenia istnienia uszczerbku na zdrowi wywołanego czynnikami narażającymi w środowisku |
| |pracy, jeżeli uszczerbek na zdrowi można przypisać np. wiekiem skarżącego. Odmowna decyzja jest dobitnym przykładem |
| |niezrozumienia istoty rzeczy przez placówkę medyczną i organy inspekcji sanitarnej. |
|II. |Prawidłowe rozumienie przepisu, ustalone w wykładni Sądu Najwyższego, na które, powołała się także w sprawie niniejszej |
| |sprowadza się do tego, że dla udowodnienia swego roszczenia pracownik (były pracownik) musi wykazać jedynie to, że był w |
| |środowisku pracy narażony np. na hałas przekraczający normy bhp. Sama zatem możliwość powstania choroby zawodowej w środowisku|
| |pracy powoduje domniemanie prawne, że właśnie warunki pracy były przyczyną schorzenia (utraty lub uszczerbku słuchu). W takiej|
| |sytuacji (domniemania prawnego) następuje przerzucenie ciężaru dowodu, tak mianowicie, że na zakładzie pracy (pracodawcy, |
| |ewentualnie ZUS) ciąży przeprowadzenie dowodu na to, iż nieprawdopodobnym jest, by schorzenie powstało w środowisku pracy. |
| |Taki sposób rozumowania prezentuje Sąd Najwyższy m. innymi w wyroku, który został przedłożony do akt niniejszej sprawy, a |
| |dotyczy on właśnie uwzględnionej na korzyść powódki (K. L.) kasacji poprzednich, błędnych wyroków sądu rejonowego i |
| |okręgowego. Z uporem placówki medyczne nie przyjmują takiego rozumienia prawa do wiadomości – a ślad za nimi - organy |
|III. |inspekcji sanitarnej wydają negatywne orzeczenia nawet gdy jest niewątpliwy i ustalony dokumentami oraz przyznany przez |
| |podmiot zatrudniający negatywny wpływ środowiska pracy na zdrowie strony. Z uzasadnienia zaś zaskarżonej decyzji wynika też |
| |ewidentny fałsz - mianowicie, że schorzenie K. L. ma charakter samoistny. Zdaniem organu, kilkadziesiąt lat pracy w hałasie |
| |nie miało żadnego negatywnego wpływu na słuch. |
| | |
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzja z [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że pełnomocnik K.L. w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] nr [...] dotyczącej odmowy zmiany decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u w/w choroby zawodowej narządu słuchu, domaga się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie choroby zawodowej ewentualnie stwierdzenie, że K.L. była narażona w środowisku pracy na czynniki mogące spowodować chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu oraz, że doznała ona w czasie zatrudnienia trwałego uszczerbku na zdrowiu. W wyniku badań specjalistycznych w kierunku rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu prowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Górniczego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w 1992r. wykluczono możliwość rozpoznania choroby zawodowej (orzeczenie z dnia [...]). Również badania przeprowadzone u K. L. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., placówce medycznej kompetentnej do rozstrzygania sporów diagnostycznych, wykluczyły możliwość rozpoznania choroby zawodowej słuchu (orzeczenie z dnia [...]). W 1992r. ustało narażenie na hałas. Decyzja w sprawie choroby zawodowej narządu słuchu podjęta [...] jest prawomocna. Inspektor Sanitarny nie ma wpływu na treść orzekania w sprawach chorób zawodowych, a jedynie orzeczenie lekarskie uprawnionej placówki medycznej, potwierdzające rozpoznanie choroby zawodowej mogłoby być podstawa do wydania decyzji stwierdzającej u K. L. chorobę zawodową. Dołączony do sprawy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998r. (sygn. akt II UKW 245/98) z powództwa K. L. przeciwko Zakładom Przemysłu A SA w B. o odszkodowanie, mocą którego uchylono wyrok Sądu Wojewódzkiego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. i przekazano temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, a wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku dotyczą postępowania sądowego, a w szczególności stosowania domniemania (art. 231 kpc.) Ponadto żądanie strony zawarte w drugiej części odwołania tj. wydania decyzji o narażeniu K. L. w środowisku pracy na czynniki mogące spowodować chorobę zawodowa i ustalenia, że trwałego uszczerbku na zdrowi doznała w czasie zatrudnienia w Zakładach Przemysłu A SA w B., nie może zostać uwzględnione z uwagi na fakt, iż powyższa kwestia nie należy do właściwości rzeczowej Inspekcji Sanitarnej.
Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071) właściwość rzeczową organu administracji państwowej ustala się wg przepisów o zakresie jego działania.
Tymczasem ani z ustawy z dnia 14.03.1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) jak również z postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z poźn. zm.) jak też z żadnego innego aktu prawnego, nie wynika uprawnienie dla organów Inspekcji Sanitarnej do działania w tym zakresie.
Według § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia rozstrzygnięcie organów Inspekcji Sanitarnej w sprawach chorób zawodowych ogranicza się do stwierdzenia w drodze decyzji choroby zawodowej u pracownika bądź braku podstaw do jej stwierdzenia.
K. L. wniosła na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazała, że powodem negatywnej dla skarżącej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest praktycznie, mimo dość obszernego uzasadnienia, fakt iż Instytut Medycyny Pracy "nie rozpoznał choroby zawodowej" mimo stwierdzenia, że powódka była narażona na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy. Według organów sanitarnych- błędne rozumienie przepisów ustawy o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych przez placówki medyczne, zwalnia te organy od prawnej oceny okoliczności sprawy. Prawnej oceny zaś tej konkretnej sprawy dokonał Sąd Najwyższy uwzględniając kasację powódki w sprawie o jednorazowe odszkodowanie. Wywody Sądu Najwyższego w konkretnej sprawie wiążą sądy i inne organy, a nie tylko mają walor poznawczy i pomocniczy dla wykładni przepisów. Nie wydaje się zatem potrzebne powtarzanie argumentacji Sądu Najwyższego, bowiem jest ona zawarta w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, którego odpis dołączono do odwołania. Skarżąca podnosi jedynie, że dla stwierdzenia uszczerbku na zdrowiu wystarczy wykazać fakt narażenia na hałas w środowisku pracy. Natomiast na stronie przeciwnej twierdzącej inaczej ciąży dowód, że niepodobieństwem jest, by uszczerbek na zdrowiu powstał w środowisku pracy. Takie są zasadnicze tezy wyrażone przez Sąd Najwyższy w czterech przynajmniej opublikowanych wyrokach, w tym w wyroku dotyczącym skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że zarzuty w skardze są niezasadne. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadectwach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144 z późn. zm.) jest bezzasadny, z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym chorób zawodowych przepisy tej ustawy określające rodzaje tych świadczeń i zasady ich przyznawania nie mają zastosowania. Także nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ II instancji § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 08 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294, z późn. zm.) albowiem o tym, jakie schorzenie jest chorobą zawodową decyduje załącznik do powołanego rozporządzenia.
W świetle postanowień powyższego rozporządzenia, aby stwierdzić chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki:
- choroba została rozpoznana przez jednostkę właściwą do jej rozpoznania,
- choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych,
- choroba spowodowana została działaniem czynnika szkodliwego
występującego w środowisku pracy.
W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zaistniały, a w szczególności w wyniku badań lekarskich przeprowadzonych przez jednostki organizacyjne, o których mowa w § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia, wykluczono możliwość rozpoznania choroby zawodowej u K. L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jest ustanowiona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zasada trwałości decyzji administracyjnej. Według art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Ustanawiając zasadę ogólna trwałości decyzji ostatecznej ustawodawca określił granice dopuszczalnych wyjątków od ochrony trwałości decyzji. Jednym z tych dopuszczalnych wyjątków jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która jest prawidłowa bądź dotknięta wada niekwalifikowana (nie wyliczoną w art. 145 § 1, art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), jeżeli za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Według art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".
Tryb uchylenia lub zmiany decyzji nie tworzącej prawa dla strony jest trybem nadzwyczajnym, który daje prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującym postępowanie przed I instancją, obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze z.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Ustalenie wystąpienia tych przesłanek musi nastąpić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Według art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, organ obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Reguła ta obowiązuje tez w trybie nadzwyczajnym – uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną.
W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji reguły prawa postępowania administracyjnego zostały naruszone. W sytuacji niespornej między stronami, a mianowicie wystąpienia przesłanki narażenia na hałas, wymagało szczegółowego ustalenia przesłanki choroby występującej u strony. W orzeczeniach stwierdza się, że u strony skarżącej występuje ubytek słuchu odbiorczego. Ten typ ubytku słuchu jest zaliczany do ubytku słuchu wywołanego działaniem hałasu. Podstawą do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej jest wysokość ubytku słuchu. Wysokość ubytku słuchu nie została ustalona w sposób prawidłowy. W aktach sprawy są materiały dowodowe, które stwierdzają ubytek słuchu 30 dB, 26 dB oraz według Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego ubytek UP – 19dB, UL – 12dB. Jak słusznie zarzuca skarżąca w orzecznictwie sądowym jednoznacznie stwierdza się, że według obowiązujących przepisów prawa wielkość ubytku słuchu nie jest podstawą do ustalenia choroby zawodowej. Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z [...] sygn. [...] wytyczne metodologiczne nie mogą być podstawa do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy.
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w decyzji z [...] Nr [...], uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że niezbędne jest dokonanie oceny orzeczeń powołanych do rozpoznania chorób zawodowych jednostek służby zdrowia, to pomimo, że decyzje organu I instancji oprócz powołania się na orzeczenia nie zawierała ich pełnej oceny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stanowi to naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli organ odwoławczy zmienia swoje stanowisko, bez uzasadnionych podstaw, narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.
W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.