II SA/Ka 1197/03

II SA/Ka 1197/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 1997 r., wydanym w sprawie o sygn. SA/Ka 2345/95, uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia
[...] r. nr [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego /szopy/, zlokalizowanego na działce K. K. w G. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wedle przyjętych ustaleń faktycznych, szopa jest obiektem, którego budowa została już zakończona. Sprawa winna być zatem rozpoznana z uwzględnieniem treści art. 37 lub 40 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Gdyby zatem organ wykluczył, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniające orzeczenie rozbiórki obiektu, to winien zobowiązać właściciela, zgodnie z art. 40 powoływanej ustawy, do likwidacji niebezpieczeństwa i wykonania określonych zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Sąd podkreślił przy tym, że właściwy organ winien samodzielnie, uwzględniając charakterystykę obiektu, określić zakres przeróbek niezbędnych dla ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji /Kierownika Urzędu Miejskiego w M./ z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki szopy na działce K. K. w G. Skarga na tę decyzję została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 25 maja 1999 r. sygn. II SA/Ka 1374/97. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że w obrocie prawnym pozostają decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. i Wojewody [...] z dnia [...] r., które dotyczyły nałożenia obowiązku przedłożenia projektu powykonawczego, orzeczenia technicznego oraz planu realizacyjnego, dotyczących szopy.
W związku z powyższym K. K. został wezwany do przedłożenia tych dokumentów, w reakcji na co złożone zostały: orzeczenie techniczne i plan realizacyjny.
Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił, że sprawa dotycząca przedmiotowej szopy zostanie załatwiona w terminie do [...] r. jednakże mimo upływu wskazanego terminu, rozstrzygnięcia w sprawie nie zostały podjęte.
Pismem z dnia [...] r. J. i K. K., właściciele sąsiedniej nieruchomości, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie przedmiotowej szopy, wyrażając zdziwienie brakiem rozstrzygnięć. W piśmie tym zarzucili również, że wykorzystywane przez K. K. szambo nie jest zgodne z przepisami prawa.
[...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku gospodarczego i zbiornika na ścieki, zlokalizowanych na działce K. K..
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że w granicy z działką sąsiednią, dobudowany do istniejącej stodoły, istnieje budynek gospodarczy, wykonany z kamienia wapiennego /ściana tylko do połowy wysokości/ oraz z cegły /ściana frontowa/. Budynek posiada dach jednospadowy, drewniany, kryty eternitem, pozbawiony rynien. Połowa tylnej ściany budynku wykonana jest z desek. Budynek został wzniesiony przez ojca aktualnego właściciela w latach siedemdziesiątych XX wieku.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] /po rozpoznaniu sprawy wiaty wybudowanej na działce w G./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał K. K. doprowadzenie istniejącej wiaty do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie ściany granicznej z materiałów niepalnych oraz wykonanie ogniomuru. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./.
Odwołanie od tej decyzji złożył K. K., który zwrócił się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zalegalizowanie istniejącego stanu faktycznego. Zwrócił uwagę na opieszałość prowadzonego postępowania i fakt, że sprawa szopy jest w jego przekonaniu, podnoszona w rewanżu za sprzeciw wobec nieszczelnego szamba państwa K..
W swym odwołaniu skarżący sformułował szereg zarzutów pod adresem tego szamba i jego stanu technicznego. Odnosząc się natomiast do stanu technicznego szopy podał, że drewno było w okolicy stosowane powszechnie jako podstawowy materiał do budowy takiego rodzaju obiektów. Przedmiotowa szopa otoczona jest sadami, które stanowią naturalną izolację. Nie sąsiaduje bezpośrednio z żadnymi zabudowaniami sąsiadów, znajdując się w odległości kilkunastu metrów od nich. Zagrożenie stwarzane przez szopę skarżący uznał za niewspółmierne do zagrożenia, jakim jest dla niego nieszczelne szambo, usytuowane w odległości 1,30 m od budynku.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wedle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania, sporna szopa została wybudowana bez pozwolenia w latach 70-tych. Z dokumentacji powykonawczej znajdującej się w aktach wynika, że szopa ta nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co potwierdziły wyniki oględzin. Wobec daty powstania obiektu, w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 37 bądź 40 ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz wydane na podstawie tej ustawy przepisy wykonawcze. Ustalony stan techniczny szopy nie odpowiada przepisowi § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wobec wykluczenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., dotyczących nakazania rozbiórki obiektu, za uzasadnione uznano nakazanie właścicielowi obiektu wykonanie określonych przeróbek, mających obiekt doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i umożliwić jego legalne użytkowanie.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach K. K. wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Podniósł, że zgodnie ze skierowanymi do niego nakazami, wykonał i złożył w organie żądaną dokumentację powykonawczą. Przez 4 lata organ nie podejmował żadnych działań, zaś obecnie, bez podania przyczyn i podstaw prowadzonego postępowania, nałożono na niego obowiązek wykonania ogniomuru. Złożone orzeczenie techniczne potwierdza dobry stan obiektu, który nie stwarza uciążliwości ani zagrożeń. W ocenie skarżącego nie zachodzi zatem potrzeba wykonania orzeczonych robót, nie wykazano też zagrożenia bezpieczeństwa w istniejącym stanie faktycznym. Skarżący wskazał również na sytuację materialną, ocenioną jako trudna oraz wiek i brak równości w traktowaniu przez organy administracji.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Niewątpliwie należy podzielić zarzut skarżącego odnoszący się do przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej szopy. Na bezczynność organów administracji przysługiwał skarżącemu środek przewidziany w art. 37 k.p.a., regulującym zażalenie strony do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy nie wynika, aby w czasie trwania bezczynności organu, strona skarżąca ze środka tego korzystała.
Likwidując stan bezczynności organ I instancji zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania, zatem zarzut skargi, iż nie jest skarżącemu wiadoma przyczyna i powód prowadzenia postępowania, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Tok postępowania w sprawie został wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 kwietnia 1997 r. sygn. SA/Ka 2345/95 i z dnia 25 maja 1999 r. sygn. II SA/Ka 1374/97. W orzeczeniach tych wskazano, iż wobec wykonania przedmiotowego obiektu przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, materialnoprawną podstawą kolejnej decyzji winny być przepisy prawa budowlanego z roku 1974.
Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /1 stycznia 1995 r./. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że organ administracji dysponuje dwoma instrumentami: możliwością wydania nakazu rozbiórki, co przewiduje art. 37 ustawy z
24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm./ lub legalizacją popełnionej samowoli budowlanej w trybie art. 40 tej ustawy.
Jeżeli w sprawie zostanie stwierdzone, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o przymusowej rozbiórce szopy, to wówczas obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 40 poprzednio obowiązującego prawa budowlanego. Organ ten wydaje wówczas inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy obiektu decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podmioty, do których adresowana jest taka decyzja mogą przystąpić do użytkowania obiektu po uzyskaniu pozwolenia w trybie art. 42 powoływanej ustawy.
Opisany tok postępowania został wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach jako prawidłowy i właściwy do zastosowania w dwóch powoływanych wyżej wyrokach, wydanych w sprawie. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo w ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ administracji. Stan analogicznego związania istniał również dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z jej art. 30 /Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm./.
W toku dotychczasowego postępowania zostało nadto ustalone i przyjęte, że przedmiotowa szopa została wzniesiona bez wymaganych pozwoleń i stanowi samowolę budowlaną.
Uwzględniając przytoczone okoliczności oraz fakt związania organu administracji dotychczas wydanymi w sprawie orzeczeniami sądowymi, przyjęty tok postępowania należy uznać za prawidłowy.
Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący domagał się od organów nadzoru "zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego". Wydane w sprawie decyzje umożliwiają właśnie taki efekt i wbrew sugestiom skarżącego, nie są przejawem szykan jego osoby. Postulowana przez skarżącego legalizacja nie może bowiem oznaczać zaakceptowania przez organ istniejącego stanu rzeczy, jeśli stan budynku nie odpowiada standardom technicznym. Sporządzona w toku postępowania ekspertyza stanu technicznego budynku, oceniająca go pozytywnie, nie odnosi się do kwestii szczególnego usytuowania szopy w granicy działki, z okoliczności tej wynikają natomiast szczególne wymagania co do stanu technicznego budynku, którym musi on odpowiadać. W sprawie nie był wszak negowany przez organy administracji ogólny stan obiektu, lecz właśnie odstępstwa od wymogów, związanych z usytuowaniem obiektu w granicy. Sam fakt takich odstępstw od pewnych standardów, wprowadzonych dla określonej klasy obiektów, jest kwalifikowany jako zagrożenie bezpieczeństwa. Za chybione i pozbawione znaczenia należało zatem uznać zarzuty skarżącego, że ze względu na usytuowanie i sąsiedztwo sadu, budynek szopy nie stwarza realnego zagrożenia dla innych zabudowań.
Warunkiem wydania decyzji w oparciu o art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. jest uprzednie wyeliminowanie przez organ przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., przymusowej rozbiórce podlegały obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, jak też powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, organ mógł wydać decyzję o rozbiórce obiektu, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, że w sprawie wskazane przesłanki do wydania nakazu rozbiórki szopy nie zachodzą. Jakkolwiek uzasadnienie organów w tym zakresie nie jest obszerne i wnikliwe, to niewątpliwie usytuowanie szopy jako budynku gospodarczego na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej nie stoi w sprzeczności z planistycznym przeznaczeniem terenu, zaś stwierdzony stan obiektu i jego lokalizacja w linii już istniejącej zabudowy pozwalają na przyjęcie, że obiekt ten nie powoduje niebezpieczeństwa i nie pogarsza w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia.
Brak przesłanek do przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie może być poprzedzone wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Kontrolując zgodność obiektu z wymogami prawa, organy były zobowiązane uwzględnić przepisy regulujące warunki techniczne, jakim tego rodzaju obiekt winien odpowiadać. Prawidłowo w tym zakresie zastosowanie znalazło rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm./.
Mimo, że przedmiotowy obiekt powstał przed datą wejścia w życie powołanego rozporządzenia, nie mają do niego zastosowania wyłączenia wskazane w § 3, budynek ten jako samowola budowlana nie może bowiem zostać uznany za wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego wznoszenia. Obiekt ten nie spełnia również przesłanek wskazanych w § 3 pkt 2 – 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do wymogów technicznych, wskazano na § 13 rozporządzenia. Zgodnie z przepisem zawartym w § 13 ust. 1, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany budynku graniczącego z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Nadto budynki takie nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce /§ 13 ust. 2 rozporządzenia/.
Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na ustalenie, że część przesłanek pozytywnych oraz negatywnych, warunkujących dopuszczalność lokalizacji budynku gospodarczego w granicy działki, została w sprawie spełniona. Niewątpliwie nie zostały jednak spełnione wymagania dotyczące bezpieczeństwa p/pożarowego, o czym decyduje fakt wykonania części tylnej ściany szopy z desek. Materiał ten nie jest materiałem niepalnym w rozumieniu § 175 rozporządzenia, który do tej klasy materiałów zalicza naturalne lub sztuczne materiały nieorganiczne. W tym zakresie organ administracji był zatem zobowiązany, na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie w wyznaczonym okresie przeróbek i zabezpieczeń w zakresie bezpieczeństwa p/pożarowego.
Uwzględniając przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, orzekł jak w sentencji.