II SA/Ka 1184/03

II SA/Ka 1184/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Rafał Wolnik
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażystka Dominika Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Miejskiego Komendanta Policji w K. z dnia [...] r., nr [...].
Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w K. uznał W. K. [...] tego, że w dniu [...] r. w trakcie pełnienia służby [...] będąc [...] i w tym [...], tj. popełnienia czynów z [...] zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Głównego Policji oraz z [...] , i za to wymierzył mu [...]. Jak wynika z akt administracyjnych stało się ono ostateczne bez zaskarżenia.
W podaniu z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) W. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem i uchylenia go, powołując się na przepisy §39 ust.1 pkt 1 i 3 oraz §40 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. z 1998 r. Nr 4, poz.14). W uzasadnieniu podniósł, iż w jego ocenie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne ustalono na podstawie dowodów przeprowadzonych z naruszeniem wymienionych przepisów, co skutkuje wadliwością samego orzeczenia dyscyplinarnego. Naprowadził, iż sprawa nie dojrzała do końcowego załatwienia, wysnute wnioski są błędne, zaś szereg uchybień proceduralnych dyskwalifikuje to orzeczenie.
Decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w K., na zasadzie art.149 §3 i art.150 §1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] r.. W jej motywach wskazał, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wydaje się wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona zażądała wznowienia po upływie terminu z art.148 §1 i 2 k.p.a., a brak jest podstaw do jego przywrócenia. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyny wznowienia, może być natomiast oparcie żądania na innej przesłance niż wymieniona w art.145 k.p.a. (np. na podstawach nieważności z art.156 k.p.a.).
W odwołaniu, zwanym "zażaleniem", W. K. domagał się uchylenia powyższej "decyzji" i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem wznowienia postępowania i uchylenia kwestionowanego orzeczenia. Zarzucił jej bowiem naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez oparcie odmowy wznowienia postępowania na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy cytowanego w podaniu o wznowienie rozporządzenia. W jego ocenie przepisy te pozwoliłyby na uwzględnienie żądania.
Zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji nie podzielił bowiem zarzutów odwołania, stwierdzając, iż przepisy rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. mają zastosowanie do policjantów, a nie do byłych policjantów. Zatem wyraził pogląd, wedle którego w sprawie należało oprzeć się na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe ich przeniesienie na grunt niniejszej sprawy, uzasadniało uznanie kwestionowanej decyzji za prawidłową.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, powołując się na poprzednio prezentowane uchybienia proceduralne. W szczególności podtrzymał okoliczności wskazane w podaniu o wznowienie oraz zarzuty uwypuklone w odwołaniu, które - w jego ocenie - organ drugiej instancji bezzasadnie oddalił.
W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
skarga musiała odnieść skutek. Przed wywodami merytorycznymi godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż - w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych, do których zaliczane są orzeczenia dyscyplinarne (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu, zaś wedle treści art.135 władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.
Dokonując badania zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się wadliwości noszącej znamiona rażącego uchybienia prawu, a więc uzasadniającej stwierdzenie nieważności tych rozstrzygnięć.
Kluczowym zagadnieniem wymagającym oceny na tym etapie postępowania jest podstawa prawna procedowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, a następnie zasadność odmowy wznowienia postępowania. Przyjąć należy, że owa odmowa nastąpiła z braku przesłanek wznowienia sprecyzowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż motywy obu decyzji nie ujawniają jednoznacznie owego powodu, bo organ odwoławczy skoncentrował się na wskazaniu podstawy prawnej i uzasadnieniu niezastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r., zaś organ pierwszej instancji przytoczył poprawne skądinąd poglądy w kwestii dopuszczalności wznowienia i podstaw wydania decyzji odmawiającej wznowienia na gruncie przepisów tegoż kodeksu, nie wysnuwając jednak z nich wniosków i nie motywując wyraźnie przyczyn odmowy wznowienia w sprawie. Trzeba więc podnieść, że - jak się wydaje - nie zachodzi w sprawie niedopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa, zaś podanie nie uchybia zastrzeżonym terminom. Co prawda wątpliwości może budzić wskazanie podstawy wznowienia (jednej z przesłanek z art.145 §1 k.p.a., jeśli organ stanął na gruncie tych przepisów), lecz w tej sytuacji rzeczą organu było wezwanie skarżącego o podanie, na jakiej podstawie z art.145 §1 k.p.a. opiera swe żądanie.
Jednakowoż w przekonaniu składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd organów orzekających na temat zastosowania przepisów proceduralnych w odniesieniu do podania skarżącego o wznowienie postępowania, jest wadliwy. Rację ma bowiem skarżący twierdząc, że przepisy rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. miały charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem należało je zastosować w sprawie w pierwszej kolejności. W rozdziale 9 uregulowano kwestię wznowienia postępowania dyscyplinarnego, które - jak trzeba przyjąć - dotyczyć mogło wszystkich postępowań, a zatem również tych, w których zapadło orzeczenie o wydaleniu funkcjonariusza ze służby. W takiej sytuacji brak jest powodów dla odmowy stosowania [...]. Nie istnieje żaden powód wyłączenia działania tych przepisów w tym kierunku. Zresztą taki zabieg skutkowałby niedopuszczalnym zróżnicowaniem osób pod względem objęcia przepisami dotyczącymi wznowienia postępowania w zależności od wymierzonej kary. Wszak wadliwość samej tylko podstawy prawnej nie miałaby znaczenia, gdyby mimo tego rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Tak jednak nie jest i to zarówno na gruncie przepisów k.p.a., jak i cytowanego rozporządzenia.
W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyczerpująco wyliczoną we właściwych przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania skutkuje powrotem sprawy do początkowego stadium orzekania, toteż nieracjonalne byłoby ponowne orzekanie w sprawie w wyniku wznowienia na podstawie innych przepisów niż w fazie pierwotnej, przy niezmienionym stanie prawnym. Podobieństwo regulacji kodeksu postępowania administracyjnego i przywołanego rozporządzenia pozwala na odwołanie się do zasad wypracowanych na gruncie przepisów kodeksowych również w stosunku do postępowania dyscyplinarnego. W obu wypadkach istnieją pewne etapy postępowania, na których dokonywane są określone czynności procesowe kończące się przepisanymi rozstrzygnięciami. Badanie merytorycznych przesłanek opisanych w art.145(1 k.p.a. (§39 rozporządzenia) może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania, do którego dochodzi, gdy podanie o wznowienie spełnia wymogi formalne. Wynika to z brzmienia art.149(2 k.p.a. (§41 ust.1 rozporządzenia). Zachowanie warunków formalnych podlega wstępnemu badaniu, którego efektem jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art.149(1 k.p.a. lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art.149(3 k.p.a., zaś w obu wypadkach przepis §40 ust.4 rozporządzenia przewiduje wydanie postanowienia. Wymogami tymi są: złożenie podania przez stronę postępowania, którego ono dotyczy, gdy żądanie wznowienia następuje na wniosek strony - ukaranego (albo członka rodziny w przypadku jego śmierci - nota bene ta regulacja przekreśla trafność rozumowania organów co do zakresu stosowania przepisów rozporządzenia wyłącznie w stosunku do czynnych funkcjonariuszy), powołanie się na jedną z podstaw wznowienia określoną w przepisach procedury, wniesienie podania z zachowaniem zastrzeżonego terminu, żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (ostatecznym orzeczeniem dyscyplinarnym). Badanie ich zachowania jest obowiązkiem właściwego organu realizowanym z urzędu. Zgodnie z art.149(3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w sytuacji, gdy jest ono niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz, gdy strona zażądała wznowienia z uchybieniem terminu, a nie doszło do jego przywrócenia. Wydaje się, że podobne przesłanki rządzą odmową wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W przeciwnym wypadku zapada postanowienie o wznowieniu postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, wedle którego badanie zasadności przesłanek wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie na skutek wznowienia postępowania, bo odmowa wznowienia z powodu niezasadności przywołanej przesłanki jest przedwczesna i stanowi rażące naruszenie prawa. Ten pogląd należy przenieść na grunt postępowania dyscyplinarnego. Tymczasem organy orzekające w sprawie nie miały go na uwadze. Bowiem mimo powołania się skarżącego na podstawę z §39 ust.1 pkt 1 i 3 cytowanego rozporządzenia, odmówiły wznowienia, eksponując brak przesłanki wznowienia. Z tej przyczyny zapadłe decyzje okazały się przedwczesne i wadliwe. Niezależnie od tego wydano je w niewłaściwej formie, bowiem w formie decyzji, zamiast postanowienia.
Należy przy tym zauważyć, iż powyższe wywody nie przesądzają o trafności żądania, a jedynie wskazują sposób i procedurę właściwą przy jego ocenie. W razie bowiem powołania się strony na chybione przesłanki rzeczą organu, który wznowił postępowanie jest wydanie orzeczenia, w którym odmawia on uchylenia dotychczasowego orzeczenia. Godzi się też wskazać, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, toteż nie może zastąpić form zwyczajnej ich kontroli. Jeżeli zatem skarżący zaniechał wszczęcia postępowania w zakresie badania zasadności orzeczenia dyscyplinarnego w toku instancji, to nie może naprawić tego wszczynając postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zwłaszcza podnosząc zarzuty zastrzeżone dla zwyczajnego trybu weryfikacji decyzji.
Z przytoczonych powodów zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia żądania skarżącego należy postąpić wedle obowiązujących przepisów, kierując się naprowadzonymi powyżej uwagami i rozstrzygnąć je stosownie do poczynionych ustaleń.
Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na mocy art.152 tej ustawy.