II SA/Go 996/12

II SA/Go 996/12 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Marek Szumilas
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 1015
art. 29 § 1, art. 33, art. 34, art. 3a § 1 pkt 3, art. 15 § 1, art. 27 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
§ 4
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
art. 83 c ust. 2
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 39, art. 39 § 1, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku, nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza do Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wystawił na J.G. tytuły wykonawcze o numerach od [...] z dnia [...] maja 2012 r. Na podstawie ww. tytułów wykonawczych, Dyrektor ZUS Oddział wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku J.G., zmierzające do realizacji zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące od lutego 2006r. do sierpnia 2006 r. W każdym z tych tytułów wykonawczych wskazano między innymi; podstawę prawną egzekwowanej należności gdzie wskazano deklarację (punkt 30 tytułu), rodzaj należności egzekwowanej na podstawie danego tytułu wykonawczego którymi były składki na ubezpieczenie społeczne (punkt 31 tytułu) za dany miesiąc (punkt 32 tytułu), kwotę należności głównej (punkt 33 tytułu).
J.G. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Strona zarzuciła brak prawidłowego ustalenia stanu zaległości w związku
z prowadzonym i zakończonym w 2007r. postępowaniem o umorzenie należności
z tytułu składek za miesiące od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. (decyzja z dnia
[...] lipca 2007 r. Prezesa ZUS ) oraz brak uwzględnienia wpłaty dokonanej przez zobowiązaną w dniu [...] października 2006 r. pozostałych, niepodlegających umorzeniu należności. Żaląca wniosła ponadto o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, bowiem w jej ocenie "niesłusznie dokonano egzekucji". Przedłożyła dowody wpłat dokonanych w dniu [...] października 2006 roku tj. następnego dnia po złożeniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odsetek za zwłokę w ich płatności oraz składek na Fundusz Pracowniczy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę w ich płatności. W dniu tym wpłaciła tytułem składek na ubezpieczenie społeczne finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami kwotę w wysokości 5.025,52 złotych, tytułem składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4.143,51 złote wraz kwotą 573,00 złotych tytułem należnych odsetek. Wpłat tych dokonała na dowodach wpłaty zamieszczając na dowodzie wpłaty dotyczącym składek na ubezpieczenie społeczne symbol ,,83" a odnośnie okresu jakiego dotyczy wpłata symbol ,, M" co oznaczało, że wpłata dotyczy okresu dłuższego niż miesiąc, odnośnie składek zdrowotnych zamieściła symbol ,,73" a odnośnie okresu jakiego dotyczy wpłata symbolu ,, M" co oznaczało, że wpłata dotyczy okresu dłuższego niż miesiąc. Po dokonaniu powyższej wpłaty ZUS nie poinformował skarżącej o sposobie dokonania rozliczenia i aktualnego jej zadłużenia.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił uznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o ww. tytuły wykonawcze.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia powyższe rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na niedopełnienie wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, stosownie do unormowań art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił uznania zarzutu za uzasadniony. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J.G. nie zawiera żadnych nieprawidłowości, ani w stanie faktycznym, ani w prawnym i dlatego ZUS Oddział w pełni zasadnie egzekwuje nieopłacone zobowiązania z tytułu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres od lutego 2006r. do sierpnia 2006r. Organ przedstawiając sposób rozliczenia wpłat dokonywanych przez płatnika wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes ZUS umorzył stronie nieopłacone należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od sierpnia 2005 roku do września 2006 roku w kwocie 12.295,40 złotych w tym; a) ubezpieczenia społecznego w łącznej kwocie 10.996,87 złotych w tym z tytułu składek 9.378,07 złotych, odsetek naliczonych na dzień [...] października 2006 rok 1.566,00 złotych, koszy upomnienia 52,80 złotych,
b) składki na Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 1.298,53 złotych, w tym tytułem składek w wysokości 1.105,93 złote, odsetek naliczonych na dzień [...] października 2006 roku w wysokości 42,00 złote i koszty upomnienia w wysokości 105,60 złotych. Nadto w uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na dzień wydania wyżej wymienionej decyzji przez Prezesa ZUS stan zadłużenia J.G. wynosił tytułem składek w łącznej wysokości 12.923,45 złotych z czego umorzono 10.529,00 złotych, kosztów upomnienia w ogólnej kwocie 158,40 złotych, które umorzono w całości, odsetek na dzień złożenia wniosku o umorzenie tj. na dzień [...] października 2006 roku w ogólnej kwocie 1.608,00 złotych, które również umorzono w całości. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na koncie wnoszącej skargę pozostały należności z tytułu składek na fundusz ubezpieczeń społecznych w części finansowanej przez ubezpieczonych które, zgodnie z art. 30 w związku z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogły być przez Zakład umorzone, a które na dzień [...] lipca 2012 roku wynoszą 2.373,59 złotych za okres od lutego 2006 roku do sierpnia 2006 roku plus należne odsetki, naliczone do dnia zapłaty włącznie. Stwierdzono również, że uwzględniono wpłaty dokonane prze J.G. w dniu [...] października 2006 roku. Wskazując sposób rozliczenia tych wpłat podano jedynie podstawę prawną ich rozliczenie powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawie rozliczenia składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych ( D.U. Nr 78, poz. 465 ), oraz dyspozycję J.G. na dowodach wpłaty dokonanych w dniu [...] października 2006 roku. W dalszej części uzasadnienia zacytowano przepis § 13 ust. 1 i § 15 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia.
Zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2012r. wniosła J.G.. Strona podkreśliła ponownie, iż egzekwowany obowiązek nie istnieje oraz podała, iż w dniu [...] października 2006 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. w łącznej kwocie 14.068,47 zł. Jednocześnie wskazała, iż mając na uwadze fakt, że składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie podlegają umorzeniu, w dniu [...] października 2006 r. wpłaciła kwotę zaległości z tego tytułu, w wysokości 9.742,03 zł wraz z należnymi odsetkami. Żaląca wskazała, że Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. umorzył w całości należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. wraz odsetkami i kosztami upomnienia, w związku z czym uznała, że jej konto płatnika zostało w całości rozliczone. Zdaniem J.G. rozliczenie konta przez Inspektorat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, bowiem w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano dokładnie jak rozliczono wpłaconą przez nią kwotę. Ponadto organ egzekucyjny nie wyjaśnił i nie przedstawił sposobu rozliczenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe i chorobowe za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za miesiące od sierpnia 2005 r. do lutego 2006r. Strona podkreśla, że postępowanie egzekucyjne jest wynikiem niewłaściwego rozliczenia dokonanej przez nią wpłaty z dnia [...] października 2006r., w wysokości 5.025,52 zł, którą w ocenie strony zarachowano jako spłatę całkowitą należności zarówno od płatnika, jak i ubezpieczonych. Ponadto J.G. podnosi, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez ponad pięć lat nie poinformował jej o przedmiotowej zaległości.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 18 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wskazuje jakie mogą być podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji oraz art. 34 cyt. ustawy, który wskazuje z kolei zasady rozpatrywania zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Kwestionując przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] z dnia [...] maja 2012 r., żaląca poddała pod wątpliwość istnienie egzekwowanego obowiązku. Podniosła zatem zarzut wymieniony przez ustawodawcę w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego rozpoznanie zostało jednoznacznie uzależnione od stanowiska, jakie w tym zakresie wyrazi wierzyciel. Natomiast w myśl art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Mając na uwadze treść ww. przepisu organ II instancji stwierdził, iż postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - który wydając rozstrzygnięcie - jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, w części dotyczącej wymagalności i zasadności obowiązków zobowiązanego, jest dla organu nadzoru wiążące. Oznacza to zatem, że dyrektor izby skarbowej - na etapie postępowania wszczętego środkiem zaskarżenia na postanowienie dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie nie uznania zarzutów zobowiązanego - nie ma możliwości oceny zasadności stanowiska wierzyciela w nim wyrażonego. Dyrektor Izby Skarbowej podał, iż organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc ustalenia poczynione w zakresie stanu faktycznego sprawy do obowiązujących przepisów prawa, wyjaśniając zasady dokonywania rozliczeń konta płatnika, w wyniku dokonania których stwierdzono istnienie przedmiotowych zaległości. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465 ze zm.) stanowi, że Zakład dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, zgodnie z oznaczeniem dokonanym przez płatnika składek na dokumencie płatniczym. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniem przedstawionym w ww. postanowieniu, jeżeli wpłata składek na ubezpieczenia społeczne jest wyższa niż kwota należnych składek z tego tytułu wynikająca z rozliczenia dokonanego w deklaracji za dany miesiąc kalendarzowy, w myśl § 13 ww. rozporządzenia, nadwyżkę pozostałą po pokryciu należnych składek na ubezpieczenia społeczne za dany miesiąc kalendarzowy zalicza się proporcjonalnie na pobycie zaległych należności funduszu emerytalnego i otwartych funduszy emerytalnych, począwszy od zobowiązań o najwcześniejszym terminie płatności. W dalszej kolejności pokrywane są należności funduszu rentowego, funduszu chorobowego i funduszu wypadkowego, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Dyrektor Izby Skarbowej podał, iż w zaskarżonym postanowieniu przedstawiono, które z wpłat dokonanych przez żalącą i w jakiej wysokości zostały zaliczone na pokrycie składek. Rozliczenia te zostały dokonane według zasad, o których mowa powyżej, z uwzględnieniem oznaczeń wpłat płatnika. Z rozliczenia wynika, iż dokonane wpłaty nie pokryły w całości wszystkich zaległych składek. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział trafnie uznał za niezasadny zarzut wniesiony przez skarżąca na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej złożyła J.G., która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania, tj. wskazała między innymi kwotę swojego zadłużenia wobec ZUS (22.428,50 zł) oraz że w dniu [...] października 2006 r. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział Inspektorat wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. w łącznej kwocie 14 068,47 zł, w tym na ubezpieczenie społeczne w kwocie 12 087,74 zł wraz z odsetkami za zwłokę 764,00 zł oraz składek na FP i FGŚP za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. , w kwocie 1171,73 zł wraz z odsetkami za zwłokę 45,00zł. Następnego dnia tj. w [...] października 2006 r. strona dokonała wpłaty składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 5 025,52 zł, oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4143,51 zł wraz z należnymi odsetkami w łącznej kwocie 573,00 zł, co dało w sumie kwotę 9 742,03 zł i odpowiada w pełnej wysokości kwotom składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek zadeklarowanym w deklaracjach złożonych za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. (wraz ze składką skarżącej na ubezpieczenie zdrowotne). Skarżąca, mając na względzie fakt, iż wydano decyzję o pełnym umorzeniu składek na podstawie jej wniosku o umorzenie (decyzja z dnia [...] lipca 2007 r.), w którym wykazała w pełnej wysokości kwoty wnioskowane do umorzenia oraz że opłaciła składki niepodlegające umorzeniu wraz z należnymi odsetkami, uznała, iż jej konto płatnika składek zostało rozliczone. Skarżąca wskazała, iż o słuszności jej toku myślenia utwierdzał ją fakt, iż z ZUS- u nie otrzymała już więcej żadnej korespondencji ani w inny sposób informacji, że na koncie skarżącej pozostały nieopłacone składki. Zdaniem J.G. prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne jest wynikiem niewłaściwie rozliczonej przez ZUS wpłaty w kwocie 5 025,52 zł dokonanej w dniu [...] października 2006 r. i zarachowania jej na poczet składek w pełnej wysokości - pomimo złożenia w dniu [...] października 2006 r. wniosku o umorzenie składek w części dotyczącej płatnika, a nie celowego działania strony w celu uniknięcia obowiązku. W ocenie skarżącej również decyzja o umorzeniu składek została wydana na podstawie błędnie ustalonych danych. Strona nie może się pogodzić z faktem, iż przez pięć lat ZUS nie poinformował, że na jej koncie są zaległości i dopiero złożenie wniosku o ustalenie kapitału początkowego spowodowało, że rozliczono konto skarżącej, co winno nastąpić tuż po wydaniu decyzji o umorzeniu. J.G. podnosi, iż z uwagi na powyższe ma do zapłaty kwotę zaległych składek w wysokości 2 373,60 zł, a wraz z odsetkami i kosztami egzekucji ponad 4 000 zł, co przy jej dochodach 900,00 zł miesięcznie jest kwotą ogromną. Nadto w złożonej skardze podniosła, że w uzasadnieniu postanowień organów administracyjnych powołują się one na rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465 ze zm. ), które nie obowiązywało w dniu [...] października 2006 roku tj. w dniu w którym dokonała wpłat.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - który jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, w części dotyczącej wymagalności i zasadności obowiązków zobowiązanego - jest dla organu nadzoru wiążące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269
ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r.
poz. 270) – "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poza tym, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą.
Należy również zaznaczyć, iż wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi ZUS, jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 ustawy), nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny jego stanowiska przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, co w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił. Z treści art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Niewątpliwie do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne jest zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro nie było to możliwe w innym trybie. Powyższy pogląd został wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 roku w sprawie II GSK 1490/10 ( podobnie; wyrok NSA z 31 marca 2010 r. II FSK 1817/2008, wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r. II FSK 333/2008, wyrok NSA z 28 października 2008 r. II FSK 1006/2007).
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego
w tytule wykonawczym. Sąd, w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego
w sprawie zarzutów zobowiązanego, jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy ma charakter formalny i obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie rozstrzygające o niezasadności zarzutu zgłoszonego przez skarżącą po otrzymaniu tytułów wykonawczych o numerach od [...] z dnia [...] maja 2012 r. zmierzające do realizacji zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące od lutego 2006r. do sierpnia 2006 roku sprowadzającego się do stwierdzenia, że zobowiązania objęte tymi tytułami nie istnieją wobec częściowej wpłaty dokonanej przez skarżącą w dniu [...] października 2006 roku oraz umorzenia pozostałej części zobowiązania decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2007 roku.
W tym miejscu należy wskazać, iż art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje podstawy zarzutu
w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, którymi mogą być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku
z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa
w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
W niniejszej sprawie skarżąca stoi na stanowisku, że obowiązek zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne został przez nią wykonany (art. 33 pkt 1 ustawy). Skarżąca wywodzi to z faktu, iż w dniu [...] października 2006r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006r.: na ubezpieczenie społeczne w kwocie 12 087,74 zł wraz z odsetkami za zwłokę 764,00 zł oraz składek na FP i FGŚP za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. , w kwocie 1171,73 zł wraz z odsetkami za zwłokę 45,00 zł. Wniosek ten został częściowo uwzględniony, gdyż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes ZUS umorzył należności z tytułu niezapłaconych składek za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, FG i FGŚP, odsetek oraz pozostałych kosztów powstałych w wyniku postępowania egzekucyjnego. Następnie skarżąca podała, iż w dniu [...] października 2006 r. dokonała wpłaty składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 5 025,52 zł, oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4143,51 zł wraz z należnymi odsetkami w łącznej kwocie 573,00 zł, co dało w sumie kwotę 9 742,03 zł i odpowiada w pełnej wysokości kwotom składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek zadeklarowanym w deklaracjach złożonych za okres od sierpnia 2005r. do września 2006r. (wraz ze składką skarżącej na ubezpieczenie zdrowotne).
Ponadto w zarzucie z dnia [...] czerwca 2012r. złożonym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych wystawionych w maju 2012r. (k. 28 akt adm.), skarżąca podnosi, iż jest dla niej niezrozumiałym wszczęcie "postępowania egzekucyjnego przez ZUS, w którym za rozliczony okres powstaje zobowiązanie, a w tytułach wykonawczych powołuje się dokumenty" upomnień z dnia [...] czerwca 2006r. za okres luty, marzec i kwiecień 2006r., z dnia [...] sierpnia 2006r. za czerwiec 2006r., z dnia [...] października 2006r. za lipiec 2006r. i z dnia [...] listopada 2006r. za sierpień 2006r. skoro postępowanie o umorzeniu należności zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2007r., a wpłat pozostałych składek dokonano [...] października 2006r.
Zgodnie z art. 3a § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji składki na ubezpieczenie społeczne podlegają egzekucji administracyjnej w trybie określonym w przepisie art. 3a przy spełnieniu trzech warunków: 1) dochodzona należność musi wynikać z dokumentu wskazanego w art. 3a § 1 ustawy (deklaracji rozliczeniowej), przedłożonej przez zobowiązanego właściwemu organowi; 2) w dokumencie tym zostało zamieszczone pouczenie, że stanowi on podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; 3) wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy.
Ten ostatni przepis stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku
z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego,
chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Dopuszczalne przypadki wszczęcia egzekucji bez uprzedniego upomnienia nie dotyczą rozpoznawanej sprawy. Ponadto stosownie do treści art. 27 § 3 ustawy
do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia. Powyższe oznacza, że do wszczęcia egzekucji administracyjnej i jej przeprowadzenia konieczne jest skuteczne doręczenie upomnienia, którego celem jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Zobowiązuje to jednocześnie organ egzekucyjny do sprawdzenia wykonania obowiązku z art.15 § 1 ustawy i w razie ustalenia braku doręczenia, do zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego
bez wszczynania egzekucji.
Z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ w ogóle badał wykonanie obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy, brak w aktach zarówno upomnień wzywających do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, jak i dowodów ich doręczeń. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Upomnienie sporządza się
w dwóch egzemplarzach, z których jeden przeznaczony jest dla zobowiązanego, a drugi pozostaje w aktach sprawy; upomnienie oznacza się kolejnym numerem ewidencji upomnień; ewidencję upomnień prowadzi się wg wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia, wierzyciel wysyła upomnienie za pośrednictwem państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" przesyłką poleconą listową za potwierdzeniem odbioru, zamieszczając na druku potwierdzenia odbioru numer, o którym mowa w ust. 2, poprzedzony symbolem "Up".
Ponadto jest niezrozumiałym dlaczego organ egzekucyjny czekał z wystawieniem tytułów wykonawczych prawie 6 lat od momentu doręczeń ww. upomnień, tym bardziej w sytuacji, gdy sprawa dotyczy zaległości, od których naliczane są odsetki.
Przyjrzeć się należy również zagadnieniu treści jaką powinno zawierać upomnienie. Z samej ustawy wynika, że omawiany dokument winien zawierać wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku, wskazywać zagrożenie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku w trybie dobrowolnym, wskazywać 7-dniowy termin od dnia doręczenia upomnienia,
po upływie którego to postępowanie może zostać wszczęte.
W doktrynie przyjmuje się, że w treści upomnienia konieczne jest zawarcie
w przypadku świadczeń pieniężnych "wysokości należności, terminu naliczania odsetek od zaległości oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Wierzyciel powinien w treści upomnienia zawrzeć również informacje pozwalające zobowiązanemu na samodzielne ustalenie wysokości należności na dzień jej zapłaty. W interesie wierzyciela leży również wezwanie zobowiązanego także do zapłaty odsetek za zwłokę od należności pieniężnej, jednak wskazany przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji nie stanowi o obowiązku objęcia treścią upomnienia należności ubocznych (vide: Przemysław Ostojski – Instytucja upomnienia w ustawie
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w: Samorząd Terytorialny 10/2011,
str. 67 oraz cytowane tam J. Dembczyńska w: J. Dembczyńska, P. Pietrasz,
K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2008, s. 131 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 69).
Brak w aktach administracyjnych sprawy upomnień nie pozwala na ocenę ich zawartości, lecz pozwala wysnuć domniemanie, że organy egzekucyjne w ogóle nie badały ich prawidłowości nawet w odniesieniu do ustawowych elementów tego dokumentu.
Jednocześnie nie jest bez znaczenia fakt, że w niniejszej sprawie organy nie odniosły się do zarzutu skarżącej co do aktualności ww. upomnień, które pozwoliły na wystawienie przedmiotowych tytułów wykonawczych i tym samym na wszczęcie postępowanie egzekucyjnego, mając na uwadze wpłatę dokonaną przez skarżącą
w dniu [...] października 2006r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2007r. umarzającą wskazane w niej należności.
Podkreślenia wymaga fakt, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne nie są zwolnione z obowiązku przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
Art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z akt administracyjnych sprawy, poza stwierdzonymi powyżej uchybieniami, nie wynika natomiast jaka była zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień składania ( wraz z odsetkami i kosztami upomnienia ) wniosku z dnia [...] października 2006r. o umorzenie należności ( jedynie ze skargi wynika, że zadłużenie skarżącej wynosiło przed wpłatą w dniu [...] października 2006r. 22 428,50 zł.), jaka była zaległość po wpłacie przez skarżącą kwoty 9742,03 zł w dniu [...] października 2006 r. Brak jest również rozliczenia wpłaty dokonanej przez skarżącą w dniu [...] października 2006 roku. Nie wykazano również jakiej wysokości zobowiązania wynikają z deklaracji rozliczeniowych złożonych przez wnoszącą skargę jako płatnika składek na ubezpieczenie społeczne dokumentując to zgodnie z przepisami kodeksu postepowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego.
W aktach znajduje się pismo z dnia [...] lipca 2012r. ([...]) skierowane przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział do J.G. (k. 59 i 60 akt adm.), w którym znalazła się informacja o zaległościach strony na dzień wydania decyzji umarzającej z dnia [...] lipca 2007r., ale zostało ono wysłane faksem, brak w aktach śladu czy zostało skarżącej dostarczone w inny sposób, brak też zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Z kolei w myśl art. 391 § 1 K.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.
Należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 K.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał
za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego przez organ I instancji brakuje dokładnej analizy stanu faktycznego, która nawet jeśli miała miejsce to nie została odzwierciedlona w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Skarżąca musi dokładnie znać motywy postępowania organów, dlaczego dokonana przez nią
w dniu [...] października 2006r. wpłata nie zaspokoiła jej zobowiązań wobec ZUS-u
i została bez dodatkowych wyjaśnień zaliczona na pokrycie zaległych płatności począwszy od zobowiązań o najwcześniejszym terminie. Organ administracyjny winien w uzasadnieniu przedstawić dokładne rozliczenie wpłat dokonanych w dniu [...] października 2006 roku przez wnoszącą skargę w ujęciu matematycznym tj. na które składki ( za jaki okres, w jakiej wysokości ), przy uwzględnieniu wysokości należnych odsetek z tytułu zwłoki w ich płatności zaliczono dokonaną wpłatę. Dokonania takiego rozliczenia wymaga rodzaj zarzutu zgłoszonego przez skarżącą. Nie jest wystarczające jedynie wskazanie przepisów określających zasady dokonywania rozliczenia dokonanych wpłat. Organ nie wyjaśnił, mimo takiego zarzutu strony, różnicy pomiędzy kwotą należności głównych wskazanych w tytułach wykonawczych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne a wymienionych w punkcie 33 tytułu wykonawczego (390,40 zł), a kwotą miesięcznych składek 374,20 zł wykazywanych zdaniem skarżącej w deklaracjach.
Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż zalegała z płatnościami, ale też nie pozostawała bierna w sprawie, złożyła wniosek o umorzenie należności, dokonała wpłaty w kwocie odpowiadającej kwotom składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek zadeklarowanym w deklaracjach złożonych za okres od sierpnia 2005 r. do września 2006 r. (niepodlegających umorzeniu).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien objąć oceną
i rozstrzygnięciem te kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia,
jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto organ winien uzasadnić decyzję administracyjną zgodnie ze wskazanymi przepisami.
Ponadto mając na uwadze, że w niniejszej sprawie wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna (Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział) oraz że dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi ZUS w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ma charakter wiążący (stanowisko wierzyciela i rozstrzygnięcie o zarzutach objęte są tym samym postanowieniem Dyrektora ZUS), Sąd uchylił postanowienia wydane w I jak II instancji.
Należy również nadmienić, iż w okresie gdy wnosząca skargę dokonała wpłaty tj. w dniu [...] października 2006 roku nie obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465 ze zm. ), na które powołują się organy administracyjne jako podstawę rozliczenia tych wpłat, a jedynie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłacanych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych,
i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze ( Dz.U. 1998 nr 165, poz. 1197 z późniejszymi zmianami ) a w szczególności zasady określone w § 6 – 11 i § 21 tegoż rozporządzenia.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte
w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.