II SA/Go 989/17

II SA/Go 989/17 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 marca 2011 r., nr V/33/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 8, § 3 ust. 14, § 5 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne.
Uzasadnienie
Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. - w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm. - w skrócie: "u.p.p.r.", przyjęła 24 marca 2011 r. uchwałę nr V/33/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania (nazywanej dalej: "Uchwałą").
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 53 pod poz. 1026 (choć podano tam błędny tytuł uchwały).
Zgodnie z § 2 ust. 2 Uchwały w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m.in.: przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oświaty, policji, prokuratury, kuratorskiej służby sądowej, ochrony zdrowia, lokalnych organizacji pozarządowych.
Wedle § 3 ust. 8 Członkami Zespołu są:
a) dwaj przedstawiciele Ośrodka Pomocy Społecznej (w tym jeden pracownik socjalny);
b) przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych;
c) przedstawiciel Posterunku Policji;
d) przedstawiciel ochrony zdrowia z terenu Gminy;
e) przedstawiciel Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej Sądu Rejonowego;
f) przedstawiciel jednej z placówek oświatowych z terenu Gminy;
g) przedstawiciel organizacji pozarządowej z terenu Gminy.
Zgodnie z § 3 ust. 14 Wszystkich członków Zespołu i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy.
§ 5 ust. 4 Uchwały stanowił, iż wójt odwołuje członka Zespołu z pełnienia funkcji:
1) na jego wniosek,
2) na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem,
3) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe,
4) w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole,
5) W przypadku rezygnacji lub zgonu członka Zespołu, w miejsce zwolnione Wójt powołuje innego członka Zespołu z tej samej instytucji, po wskazaniu kandydatury przez organy podmiotów o których mowa § 3 ust. 8.
Pismem z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł skargę na Uchwałę zarzucając:
1. istotne naruszenie prawa - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wymienienie w § 2 ust. 2 Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego ze wskazaniem liczby osób reprezentujących przedstawicieli poszczególnych podmiotów wchodzących w skład zespołu;
2. istotne naruszenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej określanych skrótem: "ZTP") poprzez powtórzenie w § 3 ust. 4 Uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące;
3. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 5 ust. 4 pkt 3 Uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Podnosząc tej treści zarzuty Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 8 oraz § 5 ust. 4 pkt 3 Uchwały.
W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może w drodze uchwały uregulować wyłącznie tryb i zespół powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stąd - zdaniem prokuratora - określenie składu zespołu oraz przesłanki odwołania w postaci skazania za przestępstwo wykracza poza delegację ustawową.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy oświadczył, że zgadza się z zarzutami skargi oraz wnosi o nieobciążanie Gminy kosztami postępowania informując, iż Rada Gminy podejmie nową uchwałę, zaś pismem złożonym 15 listopada 2017 r. poinformował o podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr XXX/199/17 z 27 października 2017 r. na mocy której derogowano uchwałę będącą przedmiotem skargi.
Pismem z [...] listopada sygn. akt [...] Prokurator Okręgowy oświadczył, iż cofa skargę w części dotyczącej § 3 ust. 4 Uchwały oraz dodatkowo zarzucił uchwale naruszenie § 3 ust. 14 Uchwały, na mocy którego nałożono na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązek przestrzegania zasady tajności oraz i § 5 ust. 4 pkt 4 Uchwały zawierający jako przesłankę odwołania członka zespołu przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole.
Zdaniem Prokuratora Okręgowego taka treść przepisów uchwały również wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Rzeczową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało jednak poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 27 października 2017 r. nr XXIX/188/2017 derogowała zaskarżoną uchwałę.
Sąd uznał jednak, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyr. NSA z 27 lipca 2007r. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyr. NSA z 24 maja 2007 r. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyr. NSA z 13 września 2006 r. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, - skrócie "CBOSA"). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Przechodząc do oceny legalności Uchwały wskazać należy, iż podstawę prawną do jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11), którego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Oceniając legalności przepisów Uchwały ostatecznie kwestionowanych przez Prokuratora Sąd uznał, że wszystkie one naruszały prawo, a ranga tych naruszeń uzasadniała uznanie ich za istotne.
Faktycznie bowiem wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. uregulowanie w § 2 ust. 2 Uchwały, iż w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oświaty, policji, prokuratury, kuratorskiej służby sądowej, ochrony zdrowia, lokalnych organizacji pozarządowych oraz w § 3 ust. 8, że członkami Zespołu są przedstawiciele: ośrodka pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, posterunku policji, ochrony zdrowia, zespołu kuratorskiego służby sądowej, jednej z placówek oświatowych z terenu gminy oraz przedstawiciel organizacji pozarządowej z terenu gminy. Należy też zauważyć, że żaden z przepisów u.p.p.r. nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Skład zespołu został uregulowany w samej u.p.p.r. - w jej art. 9a ust. 3, 4 i 5. Tym samym należało uznać, iż oba ww. przepisy Uchwały istotnie naruszały art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
W ocenie Sądu trafny był zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 5 ust. 4 pkt 3 Uchwały, iż przesłanką odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego jest prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Taka regulacja wykraczała poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy, gdyż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. radzie gminy oddelegowano wyłącznie upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Radzie gminy nie przysługiwała zatem kompetencja do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Sama u.p.p.r. nie zawiera również przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralności za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego Sąd uznał, iż § 4 ust. 3 Uchwały w sposób istotny naruszał art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Te same zastrzeżenia zasadnie podniósł Prokurator Okręgowy w przypadku § 5 ust. 4 pkt 4 Uchwały przewidującym przesłankę odwołania ze składu zespołu w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działalności w zespole. Pomijając, iż jest to przesłanka ustawie nieznana, powtórzyć trzeba, iż jej sformułowanie przez prawodawcę lokalnego wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 8, § 3 ust. 14, § 5 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).
W pozostałym zakresie (co do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust.4 zaskarżonej uchwały), wobec cofnięcia skargi w tej części, Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a. bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.