II SA/Go 94/25

II SA/Go 94/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na oświadczenie Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia się do wniosku mieszkańców gminy [...] w sprawie planowanej inwestycji postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. (przesłanym [...].02.2025 r.) R. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. G., powołując się na art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 3 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) oraz art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej u.s.g.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na Oświadczenie nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., w sprawie "przyłączenia się do wniosku mieszkańców gminy [...] miejscowości [...] w sprawie planowanej inwestycji zakład produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu przez firmę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]". Skarżący podniósł, że oświadczenie organu adresowane jest bezpośrednio do spółki i ma na celu uniemożliwienie realizacji planowanej przez nią inwestycji na nieruchomości, w stosunku do której w dniu [...] stycznia 2024 r. zawarła przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości (REP [...]), co stanowi naruszenie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów dotyczących prawa własności, a nadto zachodzi związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków spółki, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym oświadczeniem, oraz wykazuje, że w związku z powyższym posiada interes prawny we wniesieniu skargi zaskarżając ją w całości.
Oświadczenie organu zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu [...] stycznia 2025 r., a jego kopia doręczona spółce w dniu [...] stycznia 2025 r.
Zaskarżonemu oświadczeniu spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art 6 i 5 u.s.g. przez podjęcie Oświadczenia, stanowiącego de facto uchwalę, mimo że jej przedmiot nie dotyczy sprawy, która należy do kompetencji rady gminy;
2. art. 7 Konstytucji oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.)
w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 i 5 u.s.g. przez podjęcie przez Radę Gminy Oświadczenia, mimo braku umocowania do dokonania takiej czynności;
3. art. 14 ust 1 u.s.g. przez przeprowadzenie procedury wymaganej dla podjęcia uchwały, a nadania dokumentowi tytułu "Oświadczenie" oraz nadanie odrębnego numeru, w sytuacji gdy dokument ten stanowi formalnie uchwałę rady gminy;
4. art. 8 § 1 k.p.a. przez podważenie zaufania do organu i podjęcia Oświadczenia, które nie jest oczywiste i jednoznaczne, gdyż odnosi się do "wniosku mieszkańców gminy", nie precyzując jednocześnie, którego wniosku dotyczy Oświadczenia (Oświadczenie nie zawiera również załączników);
5. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, dalej u.i.o.ś.) przez pośrednie wyrażenie stanowiska
w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji, pomimo że stanowisko takie może być wyrażone wyłącznie w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, a wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada w przedmiotowej sprawie posiada wójt;
6. art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. przez wyrażenie oceny w przedmiocie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, pomimo że wyrażenie takiej oceny jest zastrzeżone przepisami art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. do kompetencji innych instytucji i organów, niż rada gminy;
7. art. 79 ust. 1 oraz art. 30 u.i.o.ś. przez wyrażenie stanowiska mieszkańców oraz Radnych Gminy [...] w sposób niespełniający warunków udziału społeczeństwa w postępowaniu mającym za swój przedmiot decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;
8. art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez próbę określenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób niezgodny z przepisami prawa w Oświadczeniu, które nie ma charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która może zostać wydana w przedmiotowej sprawie wyłącznie przez wójta;
9. art. 82 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez wyrażenie stanowiska o dopuszczalności budowy planowanej przez spółkę inwestycji, mimo że ocena taka dokonana może być wyłącznie w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, a wyłączną kompetencję w przedmiotowej sprawie posiada właściwy miejscowo starosta;
10. art. 41 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez dokonanie oceny dopuszczalności wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów, pomimo że ocena taka może być dokonana wyłącznie w ramach zezwolenia na prowadzenia takiej działalności, które udzielane jest w drodze decyzji administracyjnej, do wydania której właściwy jest odpowiedni marszałek województwa bądź starosta;
11. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym przez wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, pomimo że ograniczenie w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości może wynikać wyłącznie z przepisów ustaw, decyzji
o warunkach zabudowy lub postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
12. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 i art. 8 ustawy
z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców przez próbę zmuszenia spółki jako przedsiębiorcy do określonego zachowania, to jest zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, bez istnienia ku temu dostatecznej podstawy prawnej, a jednocześnie naruszenie zasady wolności i równości podejmowania działalności gospodarczej przez Spółkę jako przedsiębiorcę, gwarantowanej wskazanymi przepisami prawa.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego oświadczenia nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej m ewentualnie o jej oddalenie w całości, wskazując, iż w dniu [...] listopada 2024 r. wpłynął wniosek sołtys sołectwa [...] J. K. oraz mieszkańców gminy [...] miejscowości [...] w sprawie planowanej inwestycji "zakładu produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu" przez firmę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wniosek był przedmiotem obrad podczas posiedzenia komisji wspólnych Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 2024 r. z udziałem Wójta Gminy [...] oraz J. K. Radni wyrazili pełne poparcie dla złożonego wniosku. Na sesji Rady Gminy [...] dnia [...] grudnia 2024r. w pkt. 21 porządku obrad "Interpelacje, zapytania, wolne wnioski i informacje" Przewodniczący Rady Gminy W. M. zarządził głosowanie nad przygotowanym oświadczeniem Rady Gminy [...] nr [...], odczytał treść oświadczenia. Oświadczenie przyjęto następującą proporcją głosów: za 14, przeciw 0, wstrzymuję się 0. Oświadczenie podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 i 7 u.s.g. zgodnie z przyznanymi Radzie Gminy ustawowymi kompetencjami, a także na podstawie § 25 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2003 r. nr 48 poz. 841 ze zm.). Paragraf 25 przywołanego wyżej Statutu Gminy [...] stanowi: "1. Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach, a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie ustaw. 2. Oprócz uchwał Rada może podejmować: 1) postanowienia proceduralne, 2) deklaracje - zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania, 3) oświadczenia - zawierające stanowisko w określonej sprawie, 4) apele - zawierające formalnie niewiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania, 5) opinie - zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny. 3. Do postanowień, deklaracji, oświadczeń, apeli i opinii nie ma zastosowania przewidziany w Statucie tryb zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej i podejmowania uchwał." Zdaniem organu w świetle przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych
i prawnych skarga jest niedopuszczalna. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości zaskarżania do sądu oświadczeń Rady Gminy. Z ostrożności, na wypadek przyjęcia poglądu odmiennego, organ wniósł o oddalenie skargi w całości
z uwagi na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne (por. postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21). W związku z tym przyjmuje się, że tego rodzaju akty, jak ten zaskarżony w niniejszej sprawie, podlega co do zasady kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Istotna jest jednak legitymacja do ich zaskarżenia. Nie budzi ona w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy organów nadzoru. Nie jest bowiem powiązana z naruszenie interesu prawnego. Natomiast takie podmioty jak skarżąca spółka obowiązane są wykazać naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżonym aktem . Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie
z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale
i jego naruszenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA
z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 7.2 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo). Kwestia interpretacji interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 16 września 2008 r., SK 76/06 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Trybunał Konstytucyjny wskazał również na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2022 r., III OSK 6544/21; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r.,
1IV SA/Po 743/21). Przedmiotem skargi spółki w niniejszej sprawie było Oświadczenie nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., o treści: "Radni Rady Gminy [...], w trosce o zdrowie i dobro mieszkańców oraz ochronę środowiska przyłączają się do wniosku mieszkańców gminy [...] miejscowości [...] w sprawie planowanej inwestycji zakład produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu przez firmę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]", podjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 i 7 u.s.g. oraz § 25 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy [...] Zaskarżone oświadczenie, wpisuje się w kategorię aktów (uchwał), których przedmiotem jest apel, stanowisko czy rezolucja, wyrażających pewną intencje lub zapatrywania rady gminy na poruszaną kwestię. Akty takie nie zawierają nakazów określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania się np. organów gminy, czy też podmiotów zewnętrznych. Nie mają charakteru zobowiązującego czy normatywnego. Zaskarżony akt nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich. Oświadczenie to, jest zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy [...] wyrazem zajęcia przez organ stanowiska w określonej sprawie. Niewątpliwie organ wspiera wniosek mieszkańców gminy, ale czyni to, jak na wstępie zaznacza w oświadczeniu "w trosce o zdrowie
i dobro mieszkańców oraz ochronę środowiska". Zatem przyjęte oświadczenie jest wyrazem pewnej intencji lub zapatrywania Rady na poruszoną w petycji mieszkańców kwestię planowanej inwestycji. Oświadczenie to nie zawiera nakazów określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania. Nie ma charakteru zobowiązującego, czy normatywnego nie zawiera wytycznych stosowania prawa, nie jest aktem o charakterze władczym. Stanowi pewnego rodzaju uzewnętrznienie woli organu stanowiącego, jego stanowiskiem, który w sferze prawnej pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których są kierowane Akt tego rodzaju ma charakter jedynie wzmocnienia pewnego poglądu określonego podmiotu albo grupy podmiotów na kwestie lokalnie istotną, wyrażający określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim materię. W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia zaskarżonym oświadczeniem jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Za nieskuteczne, w ocenie Sądu, należy uznać stwierdzenie skarżącej, że oświadczenie ma na celu uniemożliwienie realizacji planowanej przez spółkę inwestycji na nieruchomości, co do której poczyniła działania prawne – zawarła umowę przedwstępną. Jak wyżej zostało to podniesione oświadczenie Rady Gminy ma charakter intencjonalny a nie rozstrzygający, przesadzający, ukierunkowany na "uniemożliwienie realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji". Przy czym intencjonalność Rady Gminy wyraża się troską, obawą o lokalną społeczność. Rada wydanym oświadczeniem wzmacnia głos tej społeczności. Zaskarżony akt w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżącej, nie przydaje jej bowiem żadnego prawa, nie odbiera żadnego prawna, ani też nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Innymi słowy, nie istnieje żaden związek między aktem a prawnie gwarantowaną sytuacją prawną skarżącej, którą by ona naruszała (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., III OSK 7560/21). Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd orzekł jak
w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu (punkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy