II SA/Go 931/11

II SA/Go 931/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 998/12 - Wyrok NSA z 2013-10-29
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
art. 50 pkt 1 lit. d, art. 92 ust. 1, 2 i 4, art. 72, art. 74 ust 1-3, art. 92 a, art. 93 ust. 7, art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 -4, art. 87
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 2 , art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 76 poz 454
§ 11 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego
Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 15
Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 26, art. 10 ust. 2 i 3
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Dnia 29 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej powoływany jako: GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: WITD) z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o nałożeniu na B.K., prowadzącego Zakład [...], karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przepisów wspólnotowych.
Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
W dniu [...] maja 2011 r. na drodze powiatowej w miejscowości [...] został zatrzymany przez funkcjonariuszy WITD do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem należącym do B.K. – prowadzącego Zakład [...], kierował J.M.. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców, a także przepisów unijnych dotyczących czasu pracy kierowców. W toku kontroli zatrzymano do analizy 22 wykresówki za okres od [...] kwietnia do [...] maja 2011 r. i 4 zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, a kierowcę przesłuchano w charakterze świadka. Z przebiegu kontroli sporządzony został protokół nr [...], w którym wskazano rodzaje stwierdzonych w jej wyniku naruszeń oraz fakt zatrzymania wykresówek.
Pismem z dnia [...] maja 2011 r. WIND poinformował B.K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, doręczając mu odpis protokołu z kontroli. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ zawiadomił stronę o "rozszerzeniu katalogu stwierdzonych naruszeń" wskazując w jego treści na analizę zatrzymanych wykresówek, która ujawniła opisane w tym piśmie naruszenia ( sprecyzowane już w zakresie dat ich popełnienia oraz wskazania ilości godzin odbytego odpoczynku czy prowadzenia pojazdu ), polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użycia w 24 godzinnym okresie kilku wykresówek pomimo, iż nie było to konieczne.
W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., skarżący zarzucił, że w toku kontroli drogowej faktycznie nie stwierdzono konkretnych naruszeń, ograniczono się jedynie do enigmatycznego zapisu, że naruszenia wystąpiły i wykazano rodzaje naruszeń. Dodatkowo stwierdził, że ani przepisy ustawy o transporcie drogowym, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej instytucji, jak "rozszerzenie katalogu stwierdzonych naruszeń w stosunku do protokołu kontroli". Jego zdaniem, w sytuacji gdy żadne z naruszeń nie zostało stwierdzone w protokole kontroli drogowej, to nie może stanowić podstawy do nałożenia kary.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], powołując się na przepisy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) WITD nałożył na B.K., prowadzącego Zakład [...], administracyjną karę pieniężną w kwocie 15 000 zł za naruszenia przepisów ustawy sprecyzowane w załączniku do niej, a polegające na skróceniu dziennego odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego ( lp. 10.2 lit. a i b), przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy ( lp. 10.3 lit. a i b ), przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu ( lp. 10. 4 lit. a i b), nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego – nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 – godzinnego okresu ( lp. 11.2.1 ust. 1 ). Zważywszy na to, że wyliczona za wszystkie wskazane naruszenia kara wyniosła 19 250 zł, organ I instancji wymierzył ją w maksymalnej ustawowej wysokości tj. 15 000 zł.
W odwołaniu od tej decyzji B.K. zakwestionował zasadność nałożenia kary pieniężnej za niewyszczególnione w protokole kontroli naruszenia, popełnione przez kierowcę, ponawiając argumentację wskazaną w piśmie z dnia [...] czerwca 2011r. Nadto odwołujący zwrócił uwagę na decyzję wykonawczą Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.
Główny Inspektor Transportu Drogowego – powołaną na wstępie decyzją - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym oraz lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/85, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.) oraz art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie
z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U.L. K(2011) 3759).
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał stwierdzone w wyniku kontroli drogowej naruszenia - analogiczne jak organ I instancji i przedstawił uzasadnienie prawne dla nałożenia kary za każde z nich. Zweryfikował jedynie błędne - jego zdaniem - stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia naruszenia z lp. 10.4, przez uznanie, iż doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu w okresie rozpoczynającym się o godzinie 5:10 dnia [...] kwietnia 2011 r., a zakończonym o godzinie 23:00 dnia [...] kwietnia 2011 r. GITD wskazał w tym zakresie, że stwierdzone przekroczenie o 1 godzinę i 12 minut, zamiast 3 godzin i 12 minut w sytuacji, gdy łączny czas prowadzenia pojazdu wyniósł 12 godzin i 12 minut. Karę pieniężną z tytułu takiego naruszenia ustalił na 750 zł.
Ponadto w świetle zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia z tytułu lp. 10.4 w okresie między [...] maja 2011 r., albowiem badając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego organ II instancji zobowiązany był w tym zakresie do zastosowania art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca
2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie
z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, który stanowi, iż (...) obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się wraz z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej
7 godzin. Obliczanie kolejnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej
7 godzin. Organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, iż kierowca w dniu [...] maja 2011 r. odebrał odpoczynek w wymiarze 7 godzin i 50 minut od godziny 21:40 dnia [...] maja 2011 r. do godziny 5:30 dnia [...] maja 2011 r., pomiędzy okresami jazdy w wymiarze mniejszym niż 10 godzin. W sytuacji, kiedy kierowca nie odbiera minimum 7 godzinnego nieprzerwanego odpoczynku w ciągu 24 godzin od momentu rozpoczęcia dziennego okresu (czyli od momentu ostatniego odpoczynku dziennego lub tygodniowego) należy liczyć czas prowadzenia do momentu minimum 7 godzinnego odpoczynku.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ II instancji określił wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia w wysokości 18 700 zł, zamiast 19 250 zł, jednakże z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożona kara pieniężna została ograniczona do wysokości 15 000 zł.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zważył, iż prawidłowo organ I instancji, z uwagi na dużą liczbę naruszeń, zabezpieczył podczas kontroli drogowej materiał dowodowy w postaci wykresówek oraz zaświadczeń
o nieprowadzeniu pojazdu, nie wskazując w protokole poszczególnych naruszeń. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz pisemnie poinformował stronę o stwierdzonych naruszeniach. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie administracyjne nie opiera się wyłącznie na protokole kontroli drogowej, ale jest prowadzone w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W ocenie GITD, analiza materiału dowodowego tj. protokołu kontroli, do którego kierowca nie wniósł uwag, oraz zatrzymanych wykresówek daje pełny obraz stanu faktycznego sprawy, potwierdzając fakt wystąpienia zarzucanych stronie naruszeń. Organ podkreślił, iż stroną postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzonych naruszeń pozostaje przedsiębiorca organizujący przewóz, odpowiedzialny za działania osób, którymi się posługuje. Wskazał, iż przedsiębiorca, mimo, że to na nim spoczywał ciężar dowodu, nie wskazał okoliczności o jakich mowa w art. 92 ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenia.
Od powyższej decyzji, B.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...], złożył skargę.
W jej uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. zarzucił organom naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez rozszerzenie katalogu stwierdzonych naruszeń, które nie były objęte protokołem kontroli drogowej. Jego zdaniem, w świetle powołanego przepisu, jedynie naruszenia stwierdzone w toku kontroli drogowej i wskazane w protokole mogą być podstawą nałożenia kary. W związku z powyższym, skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności działania organów, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że kwestia sporządzania protokołu z kontroli drogowej jest określona przepisami szczególnymi, co oznacza, że przepis ogólny art. 68 Kpa nie ma w tej sytuacji zastosowania. Materiał dowodowy zebrany w sprawie w postaci przedstawionych do kontroli wykresówek kierowcy J.M. jednoznacznie wskazuje, że zostały naruszone normy czasu pracy kierowcy.
Na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Dodatkowo zarzuciła, iż niesprecyzowanie w protokole kontroli stwierdzonych naruszeń pozbawiło kierowcę możliwości odniesienia się do nich w trakcie kontroli. Nadto powołując się na okoliczność wydania Decyzji wykonawczej Komisji z dnia [...] czerwca 2011 r. zarzuciła, iż organ odwoławczy w niedostatecznym zakresie zweryfikował ustalenia WITD w kontekście wykładni przepisów dokonanych tą decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności działań administracji publicznej. Ta kompetencja oznacza, iż sąd administracyjny ocenia, czy postępowanie w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej oraz czy kończąca je decyzja administracyjna została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym. Jedynie stwierdzenie naruszenia przepisów procedury lub prawa materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "ppsa").
Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o roszczeniach zgłoszonych przez stronę czy też o nałożonych na nią postępowaniu administracyjnym obowiązkach, nie dokonuje własnych ustaleń, wobec czego nie prowadzi też – poza dowodem z dokumentu - postępowania dowodowego. Jego rolą jest ocena prawidłowości działań organu administracji publicznej. Podstawą orzekania sądu są akta administracyjne sprawy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ( art. 133 § 1 ppsa). Wyjaśnić też należy, iż rozpoznając skargę sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami, wnioskami czy powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ). W konsekwencji sąd zobowiązany jest poddać kontroli całokształt sprawy administracyjnej. Zakres orzekania sądu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast ograniczony przez treść przepisu art. 134 § 2 ppsa ( zakaz reformationis in peius ).
Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście przytoczonych zasad, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy prawa materialnego i procesowego, w stopniu mogącym skutkować uwzględnieniem skargi.
Przedmiotem rozpoznania pozostawała decyzja GITD z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję WITD z dnia [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przepisów wspólnotowych regulujących czas pracy kierowców i sposób jego dokumentowania.
Podstawową regulacją prawną ustanawiającą przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób jest rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ.U.UE. L. Nr 102 z 11.04.2006).
Nieprzestrzeganie norm ustanowionych przepisami ww. rozporządzenia, na mocy art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", sankcjonowane jest karami pieniężnymi. Zgodnie bowiem z art. 92 ust.1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2), przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł, określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (ust. 4). Suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15 000 zł ( ust. 1 art. 92 ustawy). Natomiast z treści ust. 4 art. 92 ustawy jednoznacznie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Regulacje zawarte w art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy wskazują, że organ administracji publicznej działa w tym wypadku w warunkach związania – stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikacją, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.
Ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania
i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie przewidują kontrole różniące się sposobem przeprowadzenia i zakresem jaki obejmują. Na podstawie uregulowań zawartych w art. 72 oraz art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy można wyróżnić dwa rodzaje kontroli w zakresie przewozów drogowych: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie. W rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym uregulowano sposób przeprowadzenia tychże kontroli, sporządzenia dokumentacji kontroli i protokołu, a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy.
Stosownie do treści art. 74 ust. 1 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli drogowej) z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3).
Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika wprost z art. 92a i 93 tej ustawy. Przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego.. Zawarta w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji.
W sprawach mających za przedmiot wymierzenie kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, działania organu nakierowane są na wykazanie, iż istotnie doszło do naruszeń prawa skutkujących sankcją administracyjną, stronę ( tj. przedsiębiorcę organizującego przewóz ) zasadniczo zaś obciąża inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania, iż zarzucane jej naruszenia są wynikiem zdarzeń lub okoliczności o jakich mowa w art. 93 ust. 7 ustawy tj. których nie mogła ona przewidzieć.
Celowi, który ma - w ramach spoczywającego na nim powyższego obowiązku - zrealizować organ w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej służy niewątpliwie przewidziana w art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym szeroko ujęta możliwość badania dokumentów i innych nośników informacji objętych zakresem kontroli, a także dokonywanie oględzin i zabezpieczanie zebranych dowodów. Tym samym ustawodawca przewidział możliwość zabezpieczenia zebranych w toku kontroli dowodów celem dokonania na ich podstawie oceny ewentualnych naruszeń przepisów regulujących przewóz drogowy. Jedynym ograniczeniem wynikającym z ustawy o transporcie drogowym dotyczącym możliwości zebrania i zabezpieczania materiału dowodnego jest to, aby dowody te dotyczyły zagadnień mieszczących się w dopuszczalnym zakresie kontroli.
Zaakcentowania wymaga też, iż do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola m.in. przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy (art. 50 pkt 1 lit. d ustawy o transporcie drogowym). Skonkretyzowanie tego uprawnienia znajduje swój wyraz w dyspozycji przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w trakcie kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, w tym zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Z kolei w myśl art. 15 ust. 7 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) Nr 561/2006, jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, musi być on w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki z bieżącego dnia oraz wykresówki używane w ciągu poprzednich 28 dni, kartę kierowcy, jeśli ją posiada oraz wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego dnia oraz poprzednich 28 dni zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Podkreślenia w sprawie wymaga, iż skarżący w toku postępowania przed organami obu instancji, w odwołaniu i w skardze nie kwestionował ustaleń faktycznych stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Dopiero na rozprawie podniósł zarzut nieuwzględnienia w dostatecznym stopniu wykładni wynikającej z Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. ( o czym będzie mowa poniżej ).
Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostawała natomiast podnoszona konsekwentnie przez skarżącego jedna okoliczność tj. kwestia możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenia, które nie zostały skonkretyzowane w protokole sporządzonym w dniu przeprowadzenia kontroli na drodze, a jedynie wskazane w nim co do rodzaju. Stanowisko swe skarżący konsekwentnie wywodził z przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego - Dz. U. Nr 145, poz. 1184 ( obowiązującego w dacie kontroli drogowej, której dotyczy rozpoznawana sprawa) i wydanego na podstawie ustawy art. 89 ust. 5 pkt 2-4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z jego treścią, stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem strony skarżącej, skoro w protokole z kontroli drogowej nie stwierdzono faktycznie konkretnych naruszeń, zaś organ ograniczył się jedynie do enigmatycznego zapisu, że naruszenia wystąpiły, wykazując jednocześnie rodzaje naruszeń, to nie ma podstaw do nałożenia kary.
W kontekście zarzutu skargi istotne pozostaje też rozstrzygnięcie czy organ może dokonać analizy zatrzymanych w wyniku kontroli wykresówek nie w trakcie kontroli na drodze, ale już po jej zakończeniu w siedzibie organu, i czy po takiej analizie może skonkretyzować stwierdzone rodzajowo naruszenia , sankcjonując je karą administracyjną.
Odnosząc się do wskazanych zagadnień spornych i mając na uwadze poczynione uprzednio uwagi ogólne, dotyczące obowiązków i uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego, nie można podzielić wykładni przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r., zaprezentowanej przez skarżącego. Akceptacja stanowiska skarżącego prowadziła by w istocie do przyjęcia poglądu, iż niecelowe jest prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy sporządzony w wyniku kontroli na drodze protokół stwierdza określone naruszenia prawa. Wskazania wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 731/09, Lex nr 737660, analizował, analogiczny jak wskazany przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r., przepis § 11 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. 76, poz. 454). NSA wskazał, iż analizowany przepis rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, iż stwarza on jedynie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Jak to już wyżej wskazano, obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego wynika wprost z art. 92a i 93 wymienionej ustawy, a przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie omówione powyżej zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Powołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni omawianego przepisu rozporządzenia zachowuje nadal aktualność i skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni go aprobuje.
W niniejszej sprawie w dniu [...] maja 2011 r. na drodze powiatowej
w miejscowości [...] został zatrzymany do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. W trakcie kontroli zatrzymano m.in. 22 wykresówki za okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] maja 2011 r. w oparciu o które w już w toku kontroli na drodze stwierdzono rodzaje naruszeń prawa. Analizie, która wykazała naruszenie norm czasowych w zakresie dziennego odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego poprzez nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 – godzinnego okresu i której wynik doprowadził do skonkretyzowania ( w zakresie dat i wielkości przekroczeń dopuszczalnych norm) poddane zostały wyłącznie wykresówki zatrzymane w toku kontroli przeprowadzonej na drodze w dniu [...] maja 2011 r. Tym samym ustalenia faktyczne i prawne organów nie przekroczyły ram wyznaczonych zakresem kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r.
Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż ustawa o transporcie drogowym nie zna instytucji "rozszerzenia katalogu naruszeń". Nie ma dla niej oparcia również w przepisach art. 9 Kpa ( zasada informowania ), 10 § 1 Kpa ( zasada czynnego udziału strony w postępowaniu ) oraz 77 § 2 Kpa ( dopuszczalność zmiany przez organ własnego postanowienia dowodowego ) tj. w przepisach powołanych przez organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Nie zmienia to jednak faktu, iż poczynione w następstwie analizy zatrzymanych w trakcie kontroli wykresówek ustalenia organów mogły stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzonych w tym trybie naruszeń. Istotne przy tym pozostaje, że niezwłocznie po wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący powiadomiony został o wynikach przeprowadzonej analizy zapisów znajdujących się na zatrzymanych wykresówkach, mając możliwość odniesienia się do poczynionych przez organ w oparciu o nie ustaleń faktycznych w zakresie skonkretyzowanych już naruszeń obowiązującym przepisom, a z czego w postępowaniu administracyjnym nie skorzystał.
W okolicznościach sprawy bezzasadne pozostawały zatem zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wobec licznych przypadków naruszeń norm czasu pracy, organ II instancji zasadnie stwierdził, iż WITD miał prawo poddać zatrzymane wykresówki szczegółowej analizie. W sytuacji, gdy dokonał niezwłocznego powiadomienia strony o jej wynikach nie można czynić mu zarzutu naruszenia przepisów czy to ustawy o transporcie drogowym czy też Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zasadne pozostawało także stanowisko GITD, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, bowiem skarżący nie przejawił żadnej inicjatywy dowodowej na okoliczność wykazania, iż stwierdzone naruszenia były wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Wynikająca z art. 92 ust. 1 ww. ustawy odpowiedzialność ma charakter administracyjny, co oznacza, że nie jest ona oparta na zasadzie winy i do stwierdzenia zaistnienia tejże odpowiedzialności wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. Możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności z tytułu zaistniałych naruszeń przewidują art. 93 ust. 7 ustawy.
Administracyjna kara pieniężna nie jest celem samym w sobie. Jej istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzeganie przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, w tym przypadku - zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 853/09;
z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 432/10 i z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 278/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Odpowiedzialność przedsiębiorcy wobec organu kontrolnego za wadliwe działania kierowcy, w tym naruszenie przepisów wspólnotowych została przewidziana jednak nie tylko w art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy, ale także w art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który stanowi, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie to miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim. Wprawdzie wykonywanie czynności kierowania pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, niemniej jednak wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Natomiast przepis art. 93 ust. 7 ustawy stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji. Podkreślić natomiast należy, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących.
Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania, organy zasadnie uznały, iż z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek zdarzenia lub okoliczności, których skarżący, będący przedsiębiorcą wykonującym przewóz w ramach prowadzonej działalności, nie mógł przewidzieć. Sam skarżący również nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby być podstawą do uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy. Z protokołu kontroli zaś wynika, iż właściciel przedsiębiorstwa nie kontrolował wykresówek kierowcy, a ponadto nie interesował się jego czasem pracy.
Odnosząc się do podniesionego dopiero na rozprawie zarzutu dotyczącego Decyzji wykonawczej Komisji Nr 3759 z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem ( WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady wskazać należy, iż organ II instancji dokonał weryfikacji zapisów wykresówek z okresu objętego kontrolą w kontekście wykładni przepisów powołanego rozporządzenia dokonanych powołaną Decyzją. W wyniku uwzględnienia wykładni art. 4 rozporządzenia ( WE) nr 561, dokonanej powołaną Decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r. organ odwoławczy, kontrolując dochowanie norm dziennego prowadzenia okresu prowadzenia pojazdu, za ich przekroczenie uznał tylko sytuacje, w których kierowca skorzystał z odpoczynku krótszego niż 7 godzin. W przypadkach w których odpoczynek dzienny był wprawdzie krótszy niż wymagane 11 czy 10 godzin, ale dłuższy niż nieprzerwane 7 godzin, organ uznał, iż doszło do przerwania dziennego okresu prowadzenia pojazdu wobec czego obliczanie kolejnego dziennego okresu odpoczynku rozpoczęło się na nowo. Uwzględniając wykładnię powołanej Decyzji organ II instancji usunął tym samym uchybienie WITD. Wprawdzie skarżący zakwestionował zakres w jakim organ II instancji dokonał tej weryfikacji, jednakże jego stanowisko jest w tej mierze zupełnie gołosłowne, a przez to dowolne. Fakt niewskazania przez skarżącego - reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - choćby przykładowo, w jakich zakresie tj. w stosunku do jakiego dnia ( doby ) wykładnia wynikająca z Decyzji nie została przez GITD uwzględniona uniemożliwiało Sądowi w istocie odniesienie się do tego zarzutu.
Mają powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.
Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww.
ustawy, stronie skarżącej nie przysługiwał żądany przez nią zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.