II SA/Go 922/11

II SA/Go 922/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Maria Bohdanowicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
art. 24 ust. 4 i 5, ust. 5b, art. 28 ust. 1-3, ust. 3a, ust. 3b, art. 123
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
§ 3 ust. 1-3
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Skarżąca A.Ł. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] października 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z [...] października 2010 r. odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres luty 1995, czerwiec 1995 do grudzień 1998 r. oraz ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników za okres grudzień 1992 do marzec 1997 r.
Rozstrzygnięcia organów zapadły na podstawie następującego stanu faktycznego.
W dniu 6 sierpnia 2010 r. do organu l instancji wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w obowiązującym terminie składek na ubezpieczenie społeczne własne i ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że posiada bardzo dużą zaległość wobec ZUS i nie posiada możliwości jej spłaty. Jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku, utrzymującą się z prac dorywczych, przebyła dwie bardzo poważne operacje. Opiekuje się starą i schorowaną matką.
Z oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym skarżącej wynika, że nie posiada ona żadnego majątku ruchomego i nieruchomego. Dodatkowo wskazała, że na jej utrzymaniu pozostaje studiujący syn.
Organ l instancji decyzją z [...] października 2010 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co umożliwia podjęcie decyzji negatywnej nawet w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki z art. 28 ustawy. Organ uznał, że nie wykorzystał wszystkich możliwości dochodzenia należności z uwagi na zabezpieczenie na nieruchomości Kw [...] położonej w [...]. Zatem nie zaszła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności. Okoliczności tej nie zmienia w ocenie organu również fakt, że skarżąca zbyła wskazaną nieruchomość w dniu [...] listopada 2002 r.
Pismem z dnia [...] października 2010r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że skoro nie jest właścicielem nieruchomości obciążonej hipoteką na rzecz ZUS, to okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenianiu czy w jej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność.
Podniosła również, że organ w ogóle nie uwzględnił okoliczności dotyczących skarżącej, choć im nie zaprzeczył.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 1,2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, że organ posiada zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości Kw [...], co uniemożliwia umorzenie zadłużenia.
W ocenie organu umorzenie zaległości przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszystkich innych możliwości dochodzenia należności byłoby sprzeczne z interesem ZUS, ponieważ umorzenie wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. Tym samym umorzenie byłoby w obecnym stanie przedwczesne.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt l SA/Go 241/11 uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ustosunkował się w przedmiotowej sprawie do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ nie przeanalizował dokładnie sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej i odniósł jej do przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności do § 3 w ust. 1 - 3 rozporządzenia.
Organ skoncentrował swoje rozważania i argumentację jedynie na przesłankach całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 ustawy, trafnie wskazując, że wobec ustanowienia hipoteki nie zachodzą one w sprawie.
Pominął jednak całkowicie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ powinien dokonać ustaleń pod kątem wskazanych powyżej przesłanek, mając jednocześnie na uwadze przesłanki wskazane w § 3 ust 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego
nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Okoliczności wskazane w przytoczonym przepisie zostały całkowicie pominięte przez organ, który nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia decyzji. Usiłował to uzupełnić w odpowiedzi na skargę, lakonicznie wskazując tylko, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia.
Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie, że organ dokonał oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, pomijając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (przemilczał je w uzasadnieniu decyzji ).Wobec czego należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, czyli niezgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a.
Sąd podkreślił, że art. 7 k.p.a. uzasadnia tezę, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego.
Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rolą organu będzie uwzględnienie wskazań wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wskazany w uzasadnieniu i po ustaleniu stanu faktycznego organ winien rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności w § 3 w ust. 1-3 rozporządzenia. Przy czym organ, co już Sąd wskazał powyżej, ma swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną.
Ponownie rozpoznając sprawę organ w decyzji z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] października 2010 r.
ZUS w odniesieniu do przedmiotowej sprawy dokonując analizy przesłanek uzasadniających umorzenie należności a określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1-6 ustawy stwierdził, iż żadna z w/w przesłanek nie została spełniona. Co do pkt 2 i 4 stwierdzono, iż nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, co do pkt 4 a, 5 i 6 ustalono zaś, iż zobowiązana sprzedała nieruchomość KW [...] jednak na skutek dokonanego zabezpieczenia ZUS może prowadzić egzekucję z w/ww nieruchomości. Fakt, iż nieruchomość została sprzedana nie zwalnia dłużnika głównego z długu, a nowy właściciel staje się dłużnikiem rzeczowym. Natomiast w odniesieniu do przesłanki z pkt 3 ustalono, iż zobowiązana wprawdzie zaprzestała prowadzenia działalności, ale istnieje zabezpieczona hipotecznie nieruchomość podlegająca egzekucji.
ZUS nie znalazł również podstaw do umorzenia skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ wskazał, iż skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie ma majątku, a przede wszystkim nieruchomości. Zakład ustalił, że skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresie od [...] stycznia 2008r. do [...] kwietnia 2009r. Na dzień złożenia wniosku o umorzenie w/w nie figurowała i nadal nie figuruje jako osoba ubezpieczona w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS. Z dokumentów i oświadczeń złożonych przez stronę wynika, że wnioskodawczyni osiąga dochody z prac dorywczych w wysokości 500 zł miesięcznie. Prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i synem - studentem. Zobowiązana od [...] czerwca1996r. ma rozdzielność majątkową, a od 1992r. jest w separacji. A.Ł. wykazała: stałe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania w wysokości 100 zł ( za energię elektryczną) oraz koszty związane z leczeniem w kwocie 90 zł miesięcznie. Nie wykazała żadnych zaległości z tytułu opłat bieżących związanych z utrzymaniem, nie posiada również innych zaległości publicznoprawych i cywilnoprawnych, jak też nie przedłożyła zaświadczeń o korzystaniu z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co wskazywać by mogło, że sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała okoliczność ubiegania się strony o pomoc w postaci umorzenia zadłużenia. Organ wskazał, iż nie mógł potwierdzić faktycznej sytuacji materialnej zobowiązanej, ponieważ nie wyraziła zgody na sporządzenie wywiadu środowiskowego. W ocenie Zakładu fakt, że wnioskodawczyni nie ma stałej pracy, nie świadczy o braku możliwości wyegzekwowania zaległych składek. Zobowiązana jako osoba 48 - letnia znajduje się w okresie aktywności zawodowej i ma realną szansę na znalezienie pracy. Ponadto za odmową umorzenia przemawia także fakt, iż mimo trudnej sytuacji finansowej dłużniczka nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy.
Dokonując analizy wysokości miesięcznych dochodów i wydatków ustalono, że aktualna sytuacja finansowa zobowiązanej jest trudna, jednak nie ma charakteru wyjątkowego. Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia zaległych składek oraz uznał, że sytuacja finansowa zobowiązanej ma charakter przejściowy i może ulec poprawie, zaś umorzenie zaległości w obecnym stanie faktycznym byłoby przedwczesne.
W tym stanie rzeczy Zakład stwierdził, iż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz uznał, że odmowa umorzenia nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużnika i jego rodziny.
W odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia ZUS stwierdził, iż powstanie zaległości nie było wynikiem okoliczności o wymiarze klęski żywiołowej czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego.
Wnioskodawczyni podnosiła też, że jest po bardzo poważnych dwóch operacjach i obecnie opiekuje się bardzo starą i schorowaną matką, która ma 86 lat. Zakład nie zakwestionował faktu istnienia choroby zobowiązanej. Podkreślił jednak, że poprzez treść § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) należy rozumieć sytuację, w której choroba osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia pozyskanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Analizując w tym zakresie materiał dowodowy Zakład stwierdził, iż zobowiązana nie przedłożyła żadnych aktualnych zaświadczeń lekarskich (poza kartami informacyjnymi leczenia szpitalnego z dnia [...] czerwca 2004r. i z dnia [...] lutego 2005r.), z których wynikałoby, że jest niezdolna do pracy lub niepełnosprawna w stopniu uniemożliwiającym podejmowanie pracy zarobkowej. Nie przedłożyła także żadnego dokumentu potwierdzającego fakt sprawowania opieki nad chorą matką. ZUS podkreślił, że to w interesie osoby zobowiązanej jest udokumentowanie trudnej sytuacji zdrowotnej, co jest możliwe poprzez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. umożliwiłyby w świetle obowiązujących przepisów umorzenie należności.
Należy stwierdzić, że instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie. Zakład podkreślił, że orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważył nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacania składek, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych (w zgodzie z zasadą z art. 7 k.p.a.), którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Ponadto zbytnia pobłażliwość i nieracjonalne umarzanie składek naruszałoby interes społeczny w ten sposób, że mogłoby to doprowadzić do braku środków na wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego osobom, które opłacały te składki i nabyły uprawnienia do świadczeń, czego konsekwencje ponosiliby nie tylko ubezpieczeni ale całe społeczeństwo. Umorzenie zadłużenia w sytuacji gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny, jak również słuszny interes zobowiązanego, gdyż w przypadku umorzenia, okres którego dotyczy to umorzenie nie jest brany pod uwagę w przypadku ustalania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych.
Zakład podkreślił, że umorzenie należności składkowych winno być traktowane na zasadach całkowitej wyjątkowości, bowiem zasadą jest obowiązek opłacania składek. Nawet w obiektywnie trudnej sytuacji wnioskodawcy, organ nie jest zobligowany do umorzenia należności.
W przedmiotowej sprawie Zakład uznał, że w okresie od wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności wystąpiły nowe okoliczności w sprawie tj. syn wnioskodawczyni M.Ł. od [...] sierpnia 2011 r. podjął pracę w NZOZO [...] M.Z.. Za miesiąc sierpień 2011 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości 1.400 zł brutto (wg raportu ZUS RCA za m-c 08/2011 r.). W tej sytuacji Zakład uznając między innymi, że trudna sytuacja finansowa dłużniczki miała charakter przejściowy nie stwierdził przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia [...].10.2010r, Nr [...].
Zakład stwierdził, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie powyższego przepisu mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi. Oceniając sprawę Zakład bierze pod uwagę nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie i ważny interes osoby zobowiązanej, ale również stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Na powyższą decyzją A.Ł. wniosła skargę do tutejszego Sądu wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej organ nadal nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie czym naruszył przepisy procedury administracyjnej. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż kontrolowana decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. I SA/Go 241/11, uchylającym poprzednią decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia
[...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie umorzenia wnioskodawczyni składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników. Tym samym zarówno organ, ponownie rozpoznający sprawę, jak i sąd administracyjny, kontrolujący decyzję ponownie wydaną przez organ, pozostawały związane przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie zaskarżono. Dokonując oceny prawnej w sprawie I SA/Go 241/11 skład Sądu w niej orzekający wskazał na to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ nie przeanalizował dokładnie sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej i odniósł ich do przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ( dalej nazywana u.s.u.s. ) a w szczególności do § 3 w ust. 1-3 rozporządzenia. Organ skoncentrował swoje rozważania i argumentację jedynie na przesłankach całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 ustawy, trafnie wskazując, że wobec ustanowienia hipoteki nie zachodzą one w sprawie. Pominął jednak całkowicie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ powinien dokonać ustaleń pod kątem wskazanych powyżej przesłanek, mając jednocześnie na uwadze przesłanki wskazane w § 3 ust.1. rozporządzenia.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji sprawowana w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. w oparciu o akta administracyjne (art. 133 § 1 p. p. s. a.) wykazała, iż mimo wykonania wskazanych wyżej wytycznych organ dopuścił się innych uchybień procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wykazanie ich powinno być jednakże poprzedzone rozważaniami natury ogólnej, w tym odnoszącymi się szczególnie do zagadnienia przedawnienia należności z tytułu składek.
Powinność uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne jest obowiązkiem o charakterze podstawowym. Wynika on z istoty ubezpieczenia społecznego i każdy podmiot do tego zobowiązany nie może się od niego uchylać gdyż groziłoby to podstawom całego systemu ubezpieczenia społecznego. Od zasady tej przewidziano jednakże wyjątki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek w sytuacjach szczególnych. Rolą organu ubezpieczenia społecznego, powołanego do administrowania składkami oraz dbania o stabilność i płynność systemu, jest więc przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie rozważenie - z uwzględnieniem obiektywnych przesłanek - czy w świetle okoliczności podnoszonych przez stronę spełnione są warunki umożliwiające odstąpienie od zasady ogólnej (ponoszenia ciężarów na ubezpieczenie społeczne) i zastosowania ulgi.
Art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności przez ZUS tylko w przypadkach określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Jeżeli w świetle tych przesłanek nie istnieją możliwości wyegzekwowania zaległych składek, występuje stan ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od nich jest przewidziany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.- należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", co było ustawową wytyczną dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - trzy sytuacje, a wśród nich i tę (pkt 1), gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne organ w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi prowadzenia postępowania wyjaśniającego, miał obowiązek ustalić, czy należności te faktycznie istnieją. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie takich należności, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r, sygn. akt III SA/Wa 2425/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które uległy przedawnieniu, a zatem nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia, w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1973/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 27 sierpnia 2009r. II GSK 15/09 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu.
W piśmie z dnia [...] października 2010 r. (karta 34 akt administracyjnych) A.Ł. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne za okres od lutego 1995 do grudnia 1998 oraz za zatrudnionych pracowników za okres od grudnia 1992 do marca 1997 oraz z tytułu wszystkich pozostałych ubezpieczeń z uwagi na to, że uległy one przedawnieniu.
Z tej samej daty pochodzi pismo skarżącej stanowiące odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...] października 2010r. Organ na skutek pierwszego pisma wszczął odrębne postępowanie, czego efektem było wydanie przez ZUS decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], w której organ na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne i zatrudnionych pracowników z uwagi na ich przedawnienie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 555/11 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że nie sposób ustalić w stanie faktycznym - na podstawie decyzji i akt sprawy - które (za jaki okres) z wymienionych we wniosku A.Ł. należności z tytułu składek i w jakiej wysokości uległy przedawnieniu. Nie wynika również, które i w jakiej wysokości należności zostały zabezpieczone hipoteką, co jest przedmiotem tej hipoteki, kiedy skarżąca zbyła przedmiot zabezpieczony hipoteką. Wobec tego Sąd nakazał organowi, określenie w sposób jasny i przejrzysty, które składki uległy przedawnieniu, które zostały zabezpieczone hipoteką i jaka jest ich wysokość wraz z odsetkami (zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy). Dotychczas w tej sprawie nie została wydana ostateczna decyzja.
Wyodrębnienie postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne i za zatrudnionych pracowników z uwagi na przedawnienie nie było konieczne.
W ocenie Sądu, to w przedmiotowej sprawie organ z urzędu powinien zbadać czy należności, których domaga się skarżąca nie wygasły wcześniej na skutek przedawnienia. Z okoliczności tej sprawy wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. obejmował należności z lat 1992-1998. Organ natomiast w przedmiotowej sprawie powyższą kwestią nie zajmował się w ogóle, odnosząc się do badania merytorycznych podstaw rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2010r.
Zauważyć należy, iż instytucja przedawnienia należności z tytułu składek została uregulowana w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2003 r. Wcześniej ustawodawca wskazywał na 5-letni okres przedawnienia tych należności. Pojawiła się wątpliwość, czy do należności powstałych przed 1 stycznia 2003 r. należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 powołanej ustawy do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Oznacza to, iż do oceny przedawnienia takich należności należy stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym, stosowanie przepisów dotychczasowych wymagałoby bowiem wyraźnego ustawowego odesłania.
Zastosowanie znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie społeczne powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi złamania zasady lex retro non agit. Nowe przepisy stosuje się bowiem tylko do należności wymagalnych, które jednocześnie nie uległy przedawnieniu przed dniem 1 stycznia 2003 r. Dotyczy to zatem zdarzeń zaistniałych uprzednio, lecz nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Do naruszenia powyższej zasady doszłoby wówczas, gdyby ustawodawca przewidział wydłużenie terminu przedawnienia należności, które uległy już przedawnieniu pod rządami przepisów dotychczasowych. Powodowałoby to bowiem reaktywowanie zakończonych już stosunków publicznoprawnych.
Dopuszczalność wydłużania terminu przedawnienia wielokrotnie była przedmiotem analizy Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt l UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18, poz. 266) Sąd Najwyższy zauważył że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt l UK 147/07 (LEX nr 359577), w którym stwierdził, że "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.". Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt l UZP 4/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17) stwierdził, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw". Z kolei w uchwale z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16), Sąd Najwyższy również uznał, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 547/08, z dnia 20 stycznia 2009 r, sygn. akt II GSK 651/08, z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 835/08 z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, z dnia 27 sierpnia 2009 r, sygn. akt II GSK 20/09, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09 zajął jednolite stanowisko, iż do instytucji przedawnienia należy stosować przepisy nowe. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach.
Konsekwencją przyjęcia wskazanego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.
Bieg terminu przedawnienia może zostać zawieszony lub przerwany przez czynności określone w art. 24 u.s.u.s. Czynnością, która przerywała bieg terminu przedawnienia w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. była m.in. każda czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.). W stanie prawnym obowiązującym po tym dniu wszczęcie egzekucji skutkowało jedynie zawieszeniem biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).
Z treści decyzji i jej uzasadnienia wynika, iż ZUS w przedmiotowej sprawie w ogóle nie rozważał kwestii przedawnienia należności objętej niniejszym postępowanie. Brak tych ustaleń, bądź też odniesienia się do dowodów zebranych w postępowaniu wszczętym na skutek pisma skarżącej z dnia [...] października 2010 r. oznacza, że w rezultacie w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny.
Pamiętać należy, że stosownie do treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Sąd uznał, że efektem braku ustaleń w zakresie istnienia bądź nie należności składkowych jest naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 i nast.
Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie aktualnego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim ponownie rozpoznając niniejszą sprawę ZUS w pierwszej kolejności obowiązany będzie ustalić czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domaga się skarżąca. Jeżeli wniosek skarżącej dotyczy nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, którymi skarżąca dotychczas nie została skutecznie obciążona, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. W pozostałym zakresie obowiązkiem organu będzie dokonać analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, a także jego zdolności płatniczych, w celu ustalenia, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2-4 u.s.u.s. (uwzględniając przepisy wykonawcze przewidziane w delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części faktycznie istniejących i obciążających skarżącego należności składkowych. Dopiero wówczas możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja podjęta została - ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).