II OSK 843/07

II OSK 843/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Nowakowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 711/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 31 par. 1
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Klubu [...] Okręg [...] - Koło "[...]" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 711/05 w sprawie ze skargi Polskiego Klubu [...] Okręg [...] - Koło "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., II SA/Wr 711/05 oddalił skargę Polskiego Klubu [...] Okręg D. - Koło "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z [...] marca 2003 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Ostateczną decyzją z [...] marca 2003 r. (Nr [...]) Starosta T., po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy O. Ś., na podstawie art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 28, art. 36 ust. 1, art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), zezwolił S. K. oraz A. C. - właścicielom Przedsiębiorstwa ,,A" s.c. z siedzibą P. - na prowadzenie do [...] grudnia 2009 r. działalności w zakresie odzysku i transportu wymienionych w decyzji odpadów poprzez ich wykorzystanie w procesie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni iłów ceramiki budowlanej w P.
Pismem z [...] czerwca 2004 r. Polski Klub [...] Okręg D. - Koło ,,[...]" w P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w ocenie wnioskodawcy "rekultywacja" odbywa się w sposób niezgodny z obowiązującym prawem i ma na celu jego obejście, gdyż ,,odzysk" odpadów w rzeczywistości stanowi przykrywkę do ich składowania.
Postanowieniem z [...] stycznia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, iż za wszczęciem postępowania na żądanie Polskiego Klubu [...] nie przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakiej roli, tj. jako strona postępowania, gdy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danej organizacji społecznej (w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw i obowiązków), zaś w sytuacji, gdy organizacja społeczna nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., może występować, w tym postępowaniu jako tzw. podmiot na prawach strony. Kolegium zauważyło, iż sytuacja prawna takiego podmiotu różni się znacznie od sytuacji strony, gdyż podmiot na prawach strony nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie on adresatem ewentualnej decyzji załatwiającej sprawę i przysługują mu jedynie procesowe uprawnienia strony. Podkreśliło, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych przesłanek, to musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej i każdorazowo organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Należy więc ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej (zarówno materialnej, jak i procesowej) istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej z punktu widzenia zgodności z interesem społecznym należy do uznania organu administracji prowadzącego postępowanie, a więc nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny, Kolegium zaznaczyło, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć jej partykularnym interesom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych.
Kolegium stwierdziło, że zawarte w artykule 8 ust. 2 statutu Polskiego Klubu [...] cele (m.in. "poprawa stanu środowiska przyrodniczego Polski oraz ochrona krajobrazu naturalnego i dziedzictwa kulturowego", a ponadto "kształtowanie w społeczeństwie świadomości, że jakość życia zależy od racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi i zachowaniem równowagi między środowiskiem a rozwojem cywilizacji"), zostały określone dość ogólnie, co niejako automatycznie sprawia, iż in abstracto sprawa z zakresu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w P. mieści się w zakresie celów statutowych Polskiego Klubu [...] z siedzibą w P., jednak in concreto przedmiotem wniosku tego Klubu jest wszczęcie postępowania w celu unieważnienia ostatecznego rozstrzygnięcia, które ukształtowało sferę prawną określonych podmiotów - S. K. i A. C. W tym przypadku Kolegium zaważyło, iż fundamentem, na którym zbudowane zostało polskie postępowanie administracyjne, jest, sformułowana w art. 16 k.p.a., zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych - decyzja administracyjna powinna być trwała ze względu na rolę, jaką spełnia w kształtowaniu stosunków społecznych, a także jako punkt oparcia dla różnorodnej działalności jednostek oraz organów administracji publicznej. Kolegium podkreśliło, iż z decyzji tej strony nabyły prawa i o ile można przyjąć, że w interesie organizacji społecznej leży wszczęcie i udział w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji indywidualnego rozstrzygnięcia, którego realizacja przez strony związana jest z oddziaływaniem na środowisko, o tyle nie jest to do pogodzenia z interesem stron oraz interesem społecznym. Dodało, iż udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza w przypadku nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, gdy z okoliczności faktycznych wynika, że podmioty tej reprezentują przeciwstawne interesy. Kolegium stwierdziło, że w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, a interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony. Zaznaczyło, iż jakkolwiek doniosły byłby interes (cel) organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły i często zrealizowały już uprawnienia. Sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego we współczesnym państwie prawa nie ma miejsca dla sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, w tym kontekście nie można przyjąć że w interesie społecznym leży uruchamianie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną.
Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowany zażaleniem) złożył Polski Klub [...] Okręg D. - Koło "[...]" w P. wskazując, iż z treści przepisu art. 157 § 3 k.p.a. wynika wprost, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, za bezzasadne należy zatem uznać wydanie w sprawie postanowienia w trybie przepisu art. 31 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy istnieją podstawy prawne do tego, aby zawisła sprawa mogła być rozstrzygana w trybie nadzwyczajnym. Zwrócono uwagę, iż skoro Kolegium wydało w sprawie postanowienie to powinno ono zawierać pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, a nie - jak wskazano - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Klub podkreślił, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które jednak w konkretnym przypadku powinno być przez organ administracji publicznej skonkretyzowane, a zatem jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwościach organu administrującego, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla Klubu. Podniesiono, iż w interesie ogólnym, jak i w słusznie pojętych interesie obywateli leży dbałość o stan środowiska, a ochrona środowiska jest konstytucyjnym obowiązkiem każdego i ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej wobec społeczeństwa. Polski Klub [...] podkreślił, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, ponieważ przepis art. 31 § 4 k.p.a. nakłada na organy obowiązek zawiadamiania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający chronionym dobrom obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Zdaniem wnioskodawcy bezzasadne jest stwierdzenie, że interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony, bowiem orzecznictwo wyraźnie wskazuje na dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. w wyroku NSA z 18 stycznia 1985 r. wskazano, iż granicą uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym). Zdaniem Klubu mylne jest również twierdzenie, iż nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny, bowiem uznanie administracyjne może być zakwestionowane, jeżeli nosi cech dowolności, naruszając przepisy prawa administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, ale w powiązaniu z interesem społecznym. Strona zarzuciła również, iż wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a., gdyż Kolegium wydało go dopiero po 7 miesiącach od złożenia wniosku.
Postanowieniem z [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie przywołując poprzednią argumentację. Nadto wskazało, iż organ administracyjny w formie postanowienia rozstrzyga o wszczęciu z urzędu postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby i także w formie postanowienia odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub dopuszczenia do niego organizacji społecznej, zaś stosownie do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze - nie służy odwołanie (zażalenie), ale strona niezadowolona z decyzji (postanowienia) może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium zaznaczyło, iż pojęcie "interesu społecznego" może być różnie interpretowane i tak w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie to jest "ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie" (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1989), a zatem pojęcie to w zależności od sytuacji może mieć różnorodny zakres przedmiotowy. Uwzględnienie interesu społecznego stanowi pewne wyważenie słusznego interesu strony z interesem społecznym i dopiero po rozważeniu tych okoliczności można ocenić co jest słusznym interesem w danej sprawie.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Polski Klub [...] Okręg D. Koło "[...]" w P. podtrzymując wcześniejszą argumentację zarzuciło ww. postanowieniu:
1. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. "poprzez uznanie (na zasadzie dowolności), że Koło [...] w P. nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z uwagi na brak interesu społecznego";
2. naruszenie art. 12 w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. "poprzez przewlekłe załatwianie sprawy";
3. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., "poprzez niezawiadamianie o przyczynach zwłoki i niewskazywanie nowego terminu załatwienia sprawy";
4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia tego postępowania z urzędu"1.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, iż na tle całokształtu okoliczności faktycznych rozpatrywanych przez Kolegium spraw związanych z szeroko rozumianą działalnością prowadzoną w P. przez S. K. i A. C. zachodziły przesłanki do uznania, że udział organizacji społecznej w sprawie tych osób służy partykularnym interesom jej członków. Kolegium poinformowało, iż pierwsze interwencje w sprawie podejmowane były bowiem przez J. O. (autorkę skargi) i S. G. w lutym 2003 r. i wówczas osoby te działały jednak jako osoby fizyczne. Zaznaczyło, iż z kolei w 2004 r. obie te osoby występowały już jako przedstawiciele Koła P. Okręgu D. Polskiego Klubu [...] (razem z L. O.). Dodało, iż działając również we własnym imieniu ww. osoby wniosły także odwołanie do Kolegium od decyzji Starosty T. z [...] marca 2003 r. (sprawa objęta odpowiedzią na skargę SKO [...], [...]- decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołujących się; por. także sprawy przed Sądem Administracyjnym - sygn. akt II SA/Wr 1478/03, SA/Wr 1453/03). Kolegium poinformowało nadto, iż obok postępowania z wniosku Koła P. Okręgu D. Polskiego Klubu [...] (w skład którego, jak wspomniano, wchodziła J. O.), zakończonego wskazanymi wyżej postanowieniami, Kolegium prowadziło jednocześnie postępowanie z wniosku J. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. związanych z działalnością wskazywanych wyżej przedsiębiorców na terenie P. (również i tej będącej obecnie przedmiotem skargi) i w toku tego postępowania - wezwana do udokumentowania legitymacji procesowej - J. O. wyjaśniła, że choć nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z należącą do A. C. i S. K., aby doświadczyć negatywnych skutków działalności nie trzeba znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Podniosła, iż A. C. wskazała, że dom, w którym mieszka, a do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice, położony jest w odległości około 100 m od przedsiębiorstwa "A" i około 300 m od składowiska odpadów, a "immisje pozytywne (tj. pylenie, wstrząsy, hałasy) oddziałują wprost na wszystkie znajdujące się w miejscowości nieruchomości i przekraczają granice przeciętnej miary". W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za niedopuszczalne przyjęcie, że Koło P. Okręgu D. Polskiego Klubu [...] - w imieniu którego działają trzy osoby: L. O., S. G. i J. O., z których dwie zamieszkują w P. (S. G. i J. O.), a przed zaangażowaniem się w sprawę jako członkowie Koła występowały w sprawie jako osoby fizyczne - mogło skutecznie działać w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a., z powołaniem się na interes społeczny oraz cele statutowe organizacji społecznej. Założenie przeciwne - w opinii Kolegium - stałoby w sprzeczności z istotą działania organizacji społecznych, których celem nie jest popieranie indywidualnych inicjatyw swoich członków.
Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do wszczęcia tego postępowania z urzędu" - w opinii Kolegium - należy uznać za chybiony, gdyż zarówno w postanowieniu z [...] stycznia 2005 r., jak i z [...] lipca 2005 r. wskazywano jednoznacznie na podstawę prawną obu rozstrzygnięć - art. 31 § 2 k.p.a., a powoływany przez stronę skarżącą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowił podstawy orzekania Kolegium. Na marginesie Kolegium zauważyło, że kwestia zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. pozostawiona jest wyłącznie organowi administracyjnemu.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko SKO we W. wyczerpująco uzasadnione w kwestionowanym postanowieniu. W sprawie nie był sporne, że Polski Klub [...] Okręg D. - Koło "[...]" w P. jest organizacją społeczną. Nie budziło też wątpliwości, iż w świetle określonych w artykule 8 ust. 2 Statutu Polskiego Klubu [...] celów Klubu sprawa z zakresu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w P. mieściła się w zakresie celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia. Spór pomiędzy organizacją społeczną a organem dotyczył natomiast istnienia w sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za uprawnieniem Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2G03 r. (Nr [...]). Zgodnie bowiem z regulacją art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, muszą być spełnione jednocześnie trzy przesłanki: 1/ organizacja społeczna nie jest stroną danego postępowania administracyjnego w ujęciu art. 28 k.p.a., 2/ żądanie takie musi mieć uzasadnienie w celach statutowych organizacji społecznej, 3/ za tym żądaniem musi przemawiać interes społeczny.
Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W podsumowaniu obszernych rozważań M. Wyrzykowski stwierdził, "że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniającą, się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie..." (Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne" s. 81-82). Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron" (W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa, 1989 r.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał stanowisko SKO we W. za w pełni uzasadnione. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika bowiem, iż aktualnie inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków Zarządu Stowarzyszenia, a partykularnych interesów członków stowarzyszenia nie można utożsamiać z interesem społecznym. Z lektury akt administracyjnych wynika, iż pierwsze interwencje w sprawie podejmowane były w lutym 2003 r. przez J. O. (autorkę skargi) i S. G., jako osoby fizyczne. Osoby te następnie w imieniu własnym złożyły do SKO we W. odwołania od decyzji Starosty T. (z [...] marca 2003 r. nr [...] oraz nr [...] i będącej obecnie przedmiotem skargi decyzji nr [...] z [...] marca 2003 r.). Kolegium decyzjami z [...] kwietnia 2003 r. (m.in. nr [...]) umorzyło postępowania odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołujących się. Postanowieniem z 5 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 1478/03) Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu odrzucił skargę S. G. na ww. decyzję. Z kolei [...] listopada 2003 r., po rozpoznaniu wniosku J. O. i S. G. o wznowienie postępowania w sprawie, Kolegium odmówiło jego wznowienia z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku i nielegitymowanie się przez wnioskodawców przymiotem strony. Nadto przed SKO we W. toczyło się równolegle postępowanie z wniosku J. O. z [...] grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty T. W toku tego postępowania wezwana do udokumentowania legitymacji procesowej - J. O. wyjaśniła, że choć nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z należącymi do A. C. i S. K. działkami gruntu, to aby doświadczyć negatywnych skutków działalności nie trzeba znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Wskazała, że dom, w którym mieszka, a do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice, położony jest w odległości około 100 m od przedsiębiorstwa "A" i około 300 m od składowiska odpadów, a "immisje pozytywne (tj. pylenie, wstrząsy, hałasy) oddziałują wprost na wszystkie znajdujące się w miejscowości nieruchomości i przekraczają granice przeciętnej miary". Decyzjami z dnia [...] lipca 2005 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Obok ww. postępowań J. O. wraz ze S. G. zainicjowali również postępowanie karne zawiadamiając w marcu 2003 r. o popełnieniu przez A. C. i S. K. przestępstw z art. 182 § 1 i art. 183 § 1 kodeksu karnego (postępowanie umorzone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]), a w dniu [...] grudniu 2003 r. J. O. złożyła zawiadomienie o przestępstwie, tym razem popełnionym - zdaniem zawiadamiającej - także przez pełnomocnika przedsiębiorców i przewodniczącego Rady Miejskiej w O. Ś. Sprawą z inicjatywy J. O. (wniosek z [...] grudnia 2003 r.) zajmował się również Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i Główny Inspektor Ochrony Środowiska.
Od tego wyroku Polski Klub [...] Okręg D. - Koło "[...]" w P. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, iż skarżący jako organizacja społeczna nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z [...] marca 2003 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów, ponieważ nie przemawia za tym interes społeczny.
Wskazując na powyższe uchybienia Klub wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjęły, jakoby fakt uprzedniego działania danej osoby jako osoby fizycznej, a następnie kontynuacja tego działania w ramach organizacji społecznej wykluczały działanie organizacji społecznej w interesie społecznym i przesądzały o podejmowaniu działalności wyłącznie w interesie partykularnym. Skarżący przyznaje, iż przed powstaniem Koła "[...]" w P., obecni jego członkowie działali indywidualnie, ale zarówno wówczas jak i obecnie działania te podejmowane były i są w interesie społecznym. Podkreślenia wymaga fakt, że na liście osób popierających podejmowane przez członków stowarzyszenia działania widnieją podpisy niemal 200-tu mieszkańców P. Okoliczność ta wskazuje zatem jednoznacznie, iż społeczność lokalna popiera działalność członków koła i uznaje, iż podejmowane są one w ich interesie. Gdy okazało się, że działające w słusznej sprawie osoby fizyczne - obecnie członkowie skarżącego Stowarzyszenia, nie mogą prawnie skutecznie osiągnąć celu zgodnego z interesem społecznym, albowiem nie przysługuje im legitymacja do wszczęcia stosownej procedury administracyjnej, skorzystały z możliwości jakie daje państwo prawa i wstąpiły do legalnej organizacji pozarządowej, której cele statutowe są absolutnie zbieżne z celami ich działania. Czynienie z tego faktu zarzutu, jest w państwie prawa niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zarówno stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwe, zaś podjęte rozstrzygnięcie cechuje się zupełną dowolnością. W niniejszej sprawie istnieje bowiem ewidentny interes społeczny we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów, zaś istnienia tego interesu nie przekreśla fakt, iż jest on zbieżny z interesem członków stowarzyszenia. Skarżący dąży do unieważnienia decyzji Starosty T., zezwalającej na odzysk odpadów w procesie rekultywacji, albowiem unieważnienie tej decyzji leży w interesie społecznym.
Zgodnie z art. 13 ustawy o odpadach, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Jednocześnie zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Miejsce, którego dotyczy decyzja Starosty T., to liczące kilkadziesiąt lat glinianki, które już dawno stały się sprawnie funkcjonującym ekosystemem, a plan zagospodarowania przestrzennego określa to miejsce jako tereny wodno-rekreacyjne. W żadnej mierze nie może to być zatem miejsce przeznaczone do składowania odpadów. Poza miejscami przeznaczonymi na składowiska i instalacjami, możliwy jest jedynie odzysk odpadów, za pomocą działań określonych w zał. nr [...] do ustawy o odpadach, jako proces [...], czyli "rozprowadzanie na powierzchni ziemi, w celu nawożenia lub ulepszania gleby lub rekultywacji gleby i ziemi ". Powyższe oznacza zatem, że aby uznać działania za zgodne z procesem [...] należy jednocześnie spełnić dwa warunki: odpad musi być rozprowadzany na powierzchni ziemi i musi to powodować rekultywację. W świetle powyższego należy uznać, iż Starosta T. wydał decyzję dotyczącą odzysku odpadów z naruszeniem przepisów Ustawy o odpadach. Organ ten bowiem na zasadzie dowolności uznał, że tworzenie hałd, opisane w załączonym do wniosku projekcie rekultywacji, to rozprowadzanie na powierzchni ziemi. Brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wymienione w decyzji odpady, z których powstaną hałdy spowodują rekultywację. Bezkrytyczna akceptacja wielu nieprawdziwych informacji zawartych w projekcie rekultywacji i raporcie oddziaływania na środowisko, jak choćby taka, że na terenie przeznaczonym do rekultywacji nie ma zbiorników wód powierzchniowych, świadczy ewidentnie o wadliwości wydawanej decyzji. Polski Klub [...] Okręg D. Koło "[...]" w P., stoi na stanowisku, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zezwala na działania, na które nie zezwalają przepisy prawa, a czynności wykonywane na jej podstawie powodują degradację środowiska. Wobec powyższego działania skarżącego zmierzające do unieważnienia decyzji leżą w interesie społecznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej jako podmiotu na prawach strony do udziału w już toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Zdaniem NSA, z unormowania tego płynie wniosek, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia Polski Klub [...] Okręg D. - Koło "[...]" w P. - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków Zarządu Stowarzyszenia, a więc w gruncie rzeczy została ona podjęta w celu ochrony ich interesów faktycznych. Zatem uznanie, że działanie skarżącego Stowarzyszenia zostało podjęte w interesie społecznym, byłoby równoznaczne z postawieniem interesu tego Stowarzyszenia ponad interesami stron postępowania. Takie zaś rozumowanie jest niedopuszczalne, chociażby ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od tej zasady ogólnej (m. in. określone w art. 31 § 1 prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym), jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Oznacza to, że niedopuszczalna jest interpretacja zakładająca, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną przemawia interes społeczny. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.