II SA/GO 899/05

II SA/Go 899/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji Oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r., którą odmówiona uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004r. nakazującej właścicielowi – Gminie - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zaadoptowanej na punk gastronomiczny (bar) części byłego sklepu GS.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nakazał Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie zaadaptowanej przez R.K. na punk gastronomiczny część byłego sklepu dzierżawionego od Gminy.
W dniu [...] marca 2005r. R.K. wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. - do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004r. Jako nowe, istotne dla sprawy, okoliczności nie znane organowi wydającemu decyzję wnioskodawca wskazał:
- wydane w dniu [...] grudnia 2004r. przez Sąd Rejonowy Wydział Grodzki postanowienie sygn. akt VI W 406-04 o umorzeniu postępowania w sprawie wykroczenia art. 93 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz.216 ze zm.) – dalej Prawo budowlane;
- stanowisko wyrażone w opinii inż. W.G. w odniesieniu do ściany rozebranej przez R.K. w toku prac adaptacyjnych przeprowadzonych w związku z urządzeniem baru;
- stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przed wznowieniem postępowania organ I instancji nie poddał ocenie wniosku R.K. z dnia [...] marca 2005r. pod względem zachowania terminów do złożenia podania o wznowienie postępowania, określonych w art. 148 k.p.a. Organ wskazał, że w odniesieniu tylko do stanowiska wyrażonego przez inż. W.G. uznać można że zostało uprawdopodobnione zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również na inne uchybienia organu I instancji. Z uwagi jednak, że organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia stwierdził, że wskazana przez R.K. opinia inż. W.G. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004r. wydanej w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W ocenie organu opinia w kwestii, czy rozebrana ściana w toku prac adaptacyjnych była ścianą działową czy też nośną, pozostaje bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie ostateczne. Stanowisko wynika z faktu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uprzedniego zezwolenia właściwego organu, nawet wtedy, gdy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu nie zostaną dokonane jakiekolwiek roboty budowlane.
Z decyzją tą nie zgodził się R.K.. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego skupił się na przeanalizowaniu przesłanek ujętych we wniosku o wznowienie postępowania jak również na badaniu zgodności z prawem działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie odniósł się natomiast do słuszności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. w świetle nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał. Wskazano, że w kompetencji Inspektora Nadzoru Budowlanego nie leży badanie zasadności wznowienia postępowania, gdyż nie tego dotyczyło odwołanie. Wskazano ponadto, że w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. zastosowanie miał art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego co oznacza, że nie było wymagane pozwolenie na budowę w odniesieniu do dokonywanych przez skarżącego robót budowlanych. Jednocześnie wskazano, że nie nastąpiła zmiana użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 oraz art. 71 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przywołano również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. w którym powołano się na Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.06.2003r. co nie znajduje uzasadnienia, gdyż skarżący działalność gospodarczą rozpoczął jesienią 2001r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołał argumenty z zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – Gmina – w piśmie procesowym stwierdziła, iż istniały przesłanki do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. W niniejszej sprawie Sąd również nie stwierdził by zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca obarczona była wadą powodującą ich nieważność.
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z tego też względu organ odwoławczy ma nie tylko prawo ale wręcz obowiązek oceny merytorycznej sprawy. Dokonuje to na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu przez organ pierwszoinstancyjny jak również jest władny do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ przyjmując sprawę do rozstrzygnięcia w wyniku złożonego odwołania z uwagi na ustawowy obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie może ograniczyć się tylko do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niniejsze postępowanie dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie – wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe koniecznym była ocena postępowania administracyjnego pod kątem przepisu art. 148 § 1 i art. 149 § 2 k.p.a. Organ zobowiązany był do oceny postępowania wstępnego – tzn. postępowania które ma na celu określenie czy podanie pochodzi od strony oraz czy zachowano ustawowy jednomiesięczny termin do jego wniesienia. Z tego też względu prawidłowo organ odwoławczy ocenił wniosek R.K. mając na uwadze treść art. 148§ 1 k.p.a. Z tego też względu badanie wymogów formalnych wniosku skarżącego o wznowienie postępowania przez organ odwoławczy nie może stanowić skutecznego zarzutu wobec zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów NSA z 02.12.2002r. OPS 11/02 lex 79651).
Bezspornym jest, że wynajmowany lokal przez R.K. przeznaczony był do działalności handlowej. Organ w toku postępowania zwykłego ustalił, że w lokalu tym prowadzona była przez R.K. działalność handlowa i gastronomiczna (bar). Przed rozpoczęciem działalności przez skarżącego – w 2001r. - wykonano roboty budowlane, które pozwoliły przystosować lokal do potrzeb skarżącego. W tym miejscu nie ma znaczenia czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane miały taki charakter, że wymagały pozwolenia na budowę czy były tylko związane z remontem pomieszczeń. Organ w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. ustalił, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu.
Kwestią sporną w postępowaniu jest ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącego prowadzenie baru nie spowodowało zmiany sposobu korzystania, gdyż nadal prowadzona jest w nim działalność handlowa. Prowadzenie baru natomiast jest związane z działalnością handlową. W obiekcie tym w dalszym ciągu prowadzona jest działalność handlowa, a oprócz tego działalność gastronomiczna.
Zgodnie z treścią art. 72 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu do 30 maja 2004r.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;
2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zdaniem Sądu, artykuł 71 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności". Z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie mogą zaistnieć inne, które też można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej związanej nie tylko ze sprzedażą, ale równie z możliwością spożywania alkoholu na miejscu – w barze – w sposób radykalny zwiększyła się uciążliwość związana z użytkowaniem obiektu budowlanego, szczególnie dla innych użytkowników obiektu. Należy zaznaczyć iż w obiekcie którego dotyczy to postępowanie znajduje się również część mieszkalna. Zdaniem Sądu prowadzenie w obiekcie działalności (rozszerzenie jej zakresu), z którą związane jest zwiększenie uciążliwość z dotychczas prowadzoną działalnością, stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.
Zdaniem Sądu, aby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest koniecznym wykonanie w obiekcie takich robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Z tego też względu bez znaczenia w sprawie jest opinia inżyniera W.G., z której wynika, iż wyburzona ściana w lokalu nie była ścianą nośną. Skarżący z powyższego wyprowadza wniosek, że w takiej sytuacji nie miał obowiązku uzyskiwać pozwolenia na budowę, a wykonane prace miały charakter remontu.
Do [...] maja 2004r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Po tej dacie zmiana sposobu użytkowania obiektu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem jest traktowane przez prawo budowlane jako obowiązek właściciela lub zarządcy. Powyższe wynika z art.61 Prawa budowlanego. Naruszenie tego przepisu jest naruszeniem porządku prawnego w budownictwie, wymagającym obligatoryjnego zastosowania przez właściwy organ środków mających na celu likwidację tego stanu. Przepisy Prawa budowlanego w treści art. 71 przewidują możliwość zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części, a zatem również sposobu jego użytkowania. Może to być dokonane jedynie pod nadzorem właściwego organu.
W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004r. ustalono, że skarżący nie uzyskał na zmianę użytkowania obiektu pozwolenia (wymaganego w 2001r.), nie zgłaszał również zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.
Art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:
- nowe okoliczności faktyczne muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej;
- okoliczności musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane.
Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W podaniu o wznowienie postępowania skarżący wskazał na nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. Z podanych przez skarżącego dokumentów za spełniający wymagania przepisu art. 145 pkt 5 k.p.a. przyjąć należało tylko opinię inżyniera W.G.. Nową okolicznością (na którą dowodem była opinia) miało być stwierdzenie, że w lokalu dokonano tylko remontu, na który nie było wymagane pozwolenie na budowę.
Na mocy przepisu art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Jak już wcześniej wskazano okoliczność, że w obiekcie wykonywano remont na który nie
było wymagane pozwolenie na budowę nie ma znaczenia do oceny czy nastąpiła zmiana
sposobu użytkowania obiektu. Z tego też względu organ prawidłowo zastosował przepis art.
149 § 2 pkt 1 k.p.a. i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004r.
Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uprzedniego zezwolenia właściwego organu, nawet wtedy, gdy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu nie zostaną dokonane jakiekolwiek roboty budowlane.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).