II SA/Go 850/09

II SA/Go 850/09 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2009-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3, art. 41 ust 1, art. 34 ust 3, art. 54, art. 55, art. 57, art. 59 ust 3 i 4a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16 ust 1, art. 61 § 1, art. 161 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło siedem odrębnych wniosków Spółki z o.o. "D" o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budowy zespołu kamieniczek mieszkalno-usługowych przy ul. [...], w zakresie wykonania klatek schodowych nr [...] oraz lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...]. We wnioskach wskazano, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].04.2002 r. udzielonego decyzją Starosty.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2009 r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, PINB wezwał inwestora do uzupełnienia, w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, dokumentacji odbiorowej przedmiotowej inwestycji o:
– kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynków (kamienic) przy ul. [...] - zgodnie z art. 57 ust 1 pkt 7 ustawy,
– oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania - art. 57 ust 1 pkt 3 ustawy,
– oryginały protokołów badań i sprawdzeń przyłączy oraz instalacji wewnętrznych, przewodów kominowych - art. 57 ust 1 pkt 4 ustawy,
– oryginał dziennika budowy - art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy,
– oryginał inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - art. 57 ust 1 pkt 5 ustawy.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w sprawie pozwolenia na użytkowanie trzech klatek schodowych oraz czterech lokali mieszkalnych. Złożone wnioski dotyczyły częściowej realizacji tej samej inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę nr [...]. Wobec powyższego organ, zgodnie z art. 62 kpa, podjął jedno postępowanie administracyjne, obejmujące wszystkie ww. wnioski. W wyniku sprawdzenia dokumentacji odbiorowej stwierdzono jej niekompletność.
Zobowiązana Spółka dostarczyła w dniu [...] maja 2009r. część wymaganych dokumentów. Organ stwierdził, iż przedłożone dokumenty nie w pełni odpowiadają treścią pisma przewodniego z dnia [...].05.2009 r. W dniu [...] czerwca 2009r. inwestor dołączył do akt sprawy kolejne świadectwa wraz z kopią uprawnień budowlanych i zaświadczenia właściwej izby samorządu zawodowego oraz oryginał dziennika budowy tom I-IV. Organ stwierdził, iż w jego aktach znajduje się kopia obmiaru geodezyjnego, potwierdzona za zgodność z oryginałem, jak również oryginał mapy do celów opiniodawczych z dnia [...] lutego 2007r. z naniesionymi kamienicami przy ul. [...].
Z uwagi na stwierdzone braki w wymaganej dokumentacji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił inwestorowi: D Sp. z o.o., wydania pozwolenia na użytkowanie częściowe inwestycji: budowy zespołu kamienic mieszkalno - usługowych w [...] w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009r.
Ponadto organ podał, iż inwestor po skompletowaniu dokumentacji odbiorowej może ponownie złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie.
Spółka z o.o. "D" złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że braki formalne wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały w pełni
i kompleksowo uzupełnione przez inwestora. Inwestor podniósł, iż organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poszczególnych lokali w budynku.
Decyzją z dnia [...] września 2009r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumenty wskazane w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z ustępem 2 ww. przepisu w razie dokonania podczas wykonywania robót zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest do dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego,
z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także z uzupełniającym opisem. Inwestor obowiązany jest również dołączyć do wniosku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. WINB wskazał na treść art. 57 ust.4 ww. ustawy zgodnie z którym inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
W konsekwencji w przypadku stwierdzenia braków lub nieścisłości w złożonym wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest żądać ich uzupełnienia. Niezastosowanie się do żądań organu w tym zakresie, stosownie do postanowień art. 59 ust. 5, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Na podstawie analizy akt sprawy organ odwoławczy podzielił argumentację PINB, iż w sytuacji gdy inwestor, pomimo wezwania zawartego w postanowieniu nr [...] z dnia [...].04.2009 r., nie przedłożył wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oryginałów badań i sprawdzeń lokali w zespole kamienic mieszkalno-usługowych przy ul. [...], wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. "D " Spółki z o.o. w sprawie udzielenia pozwolenia na tą część inwestycji należało załatwić odmownie, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że przedłożyła wszystkie wymagane prawem dokumenty w formie oryginalnej. Dalej organ odwoławczy podał, iż przedłożone przez wnioskodawcę kopie protokołów nie mogą posiadać waloru dokumentu oryginalnego. W związku z tym WINB podkreślił,
że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu w żadnym razie nie może być uznana za dowód w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2003 r. (sygn. akt III SA 110/03 – LEX nr 148853).
W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że wskazywana
w odwołaniu okoliczność, że dokumenty zostały wymienione w pismach kierowanych do PINB, nie może w żadnym razie świadczyć, że były kompletne. O kompletności dokumentacji nie może również świadczyć adnotacja pracownika organu (pieczątka i własnoręczny podpis) potwierdzająca jej wpływ do siedziby organu w określonej dacie. Przyjęcie podania ma bowiem charakter wyłącznie techniczny i nie stanowi o dokonaniu merytorycznej weryfikacji przyjętego podania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "D" Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem lub przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 4 Prawa Budowlanego - poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolne przyjęcie, że spółka nie przedłożyła wymaganych dokumentów;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 81 i art. 10 § 1 kpa - poprzez nie zapoznanie strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu obu instancji i uniemożliwieniu wypowiedzenia się.
W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego tj. zarówno przed organem I instancji, jak i II instancji nie wyznaczono stronie terminu do wypowiedzenia się. Sprawę przeprowadzono szybko, pobieżnie nie zwracając uwagi na faktycznie posiadane dokumenty. Zdaniem skarżącej dowodem na potwierdzenie słuszności stawianego zarzutu jest fakt, iż
w toku postępowania pismem z dnia [...].09.2009r. strona wymieniła i załączyła posiadane przez organ dowody, które to pismo to zostało całkowicie pominięte.
W ocenie strony skarżącej organ posiadał wszystkie dokumenty wymagane do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w tych samych kamienicach, w których były już odebrane lokale mieszkalne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].06.2007r.
Zdaniem skarżącej spółki problem w tym, iż organ uznał, że fakt złożenia tych dokumentów, do wcześniejszych kompletnych wniosków o pozwolenie na użytkowanie, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od odstąpienia żądania nowej dokumentacji odbiorowej przy kolejnych wnioskach.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje także badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny ocenia czy organy administracji publicznej, orzekające w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem właściwych przepisów zachowały reguły procedury administracyjnej i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało oddalić, albowiem rozstrzygnięcie organów administracji publicznej odpowiada prawu.
Przedmiot skargi Spółki z o.o. "D" stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie częściowe inwestycji: budowy zespołu kamienic mieszkalno- usługowych z [...], zakres objęty wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r.: wykonanie klatek schodowych przy ul. [...] oraz lokali mieszkalnych przy ul. [...].
Bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność, iż Skarżąca Spółka jest inwestorem wobec zamierzenia budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Starosty Powiatu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę "inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianą do realizacji w [...] na działce nr [...]". Zgodnie z pkt 4 decyzji, inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja nr [...] była wielokrotnie zmieniana, w trybie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie kolejnych aneksów do projektu budowlanego.
Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (vide akta administracyjne do sprawy o sygn. akt II SA/Go 732/09), iż zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym powyższą decyzją inwestycja obejmuje budowę zespołu obiektów budowlanych -13 kamienic mieszkalno-usługowych przy ul. [...] (budynków o trzech kondygnacjach nadziemnych z użytkowym poddaszem, z wyjątkiem kamienicy nr I dwukondygnacyjnej z użytkowym poddaszem, w podziemiach kamienic nr II-XIII projektowano parking jednopoziomowy dla samochodów osobowych). W pkt 10 "dane ogólne" (str. 8) opisu technicznego projektu architektonicznego wskazano między innymi liczbę kamienic -13, liczbę lokali usługowych- 14, liczbę mieszkań - 53. Nadto w aktach administracyjnych tej sprawy znajdują się decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nr [...] z [...].01.2005 r., nr [...] z [...].09.2005 r., nr [...] z [...].06.2006 r., nr [...] z [...].10.2006 r. i nr [...] z [...].06.2007 r.), o udzieleniu na wniosek inwestora pozwolenia na użytkowanie w części przedmiotowej inwestycji tj. określonych w tych decyzjach lokali i klatek schodowych w poszczególnych kamienicach. Przykładowo załączoną do niniejszej skargi decyzją nr [...] PINB, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie częściowe dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalno-usługowych w [...] w części dotyczącej: pięciu lokali usługowych (ul. [...]) oraz sześciu lokali mieszkalnych (ul. [...]).
W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca spółka – inwestor złożyła w PINB siedem odrębnych wniosków o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie budowy Zespół kamieniczek mieszkalno-usługowych w [...]:
- lokal mieszkalny nr [...] (poddasze), nr ewid. działki [...],
- lokal mieszkalny nr [...] (I piętro) nr ewid. działki [...],
- lokal mieszkalny nr [...] (I piętro), nr ewid. działki [...],
- lokal mieszkalny nr [...] (I piętro), nr ewid. działki [...],
- klatka schodowa nr [...], nr ewid. działki [...],
- klatka schodowa nr [...], nr ewid. działki [...],
- klatka schodowa nr [...], nr ewid. działki [...].
Organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, iż wszystkie powyższe wnioski dotyczą realizacji tej samej inwestycji i rozpoznawał je we wspólnym postępowaniu.
Na wstępie należy wskazać, iż przebieg procesu budowlanego, prawa
i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), dalej jako "Prawo budowlane". W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na zawarte w art. 3 Prawa budowlanego definicje legalne pojęć: obiekt budowlany (pkt 1), budynek (pkt 2), budowa (pkt 6), roboty budowlane (pkt 7), pozwolenie na budowę (pkt 12). Istotne znaczenie ma też treść art. 5 ww. ustawy, który określa jakie wymogi powinien spełniać obiekt budowlany i jego budowa (ust. 1) oraz użytkowanie (ust. 2).
W rozdziale 5 ustawy zawarto normy dotyczące budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pb). Jej rozpoczęcie następuje w myśl art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których w ust. 2 zaliczono czynności wstępne, takie jak: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ustawa nie definiuje pojęcia zakończenia budowy. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95; "Prokuratura i Prawo" z. 6/1997, s. 49). Przy braku ustawowej definicji pojęcia oddawania do użytku obiektów budowlanych, analiza znajdujących się w tym rozdziale przepisów wskazuje, że oznacza ono sformalizowaną procedurę, której zachowanie warunkuje zgodne z prawem korzystanie z obiektu w celu innym niż budowa. Brak legalnej definicji pojęcia użytkowania upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym - gdzie użytkowanie oznacza - używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację, przy czym ustawa wyraźnie rozróżnia to pojęcie, od pojęcia budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Analiza przepisów prowadzi przy tym do wniosku, że pojęcia budowy lub robót budowlanych nie obejmują innej aktywności, niż wyznaczone w definicjach ustawowych, gdzie przy obiektach wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę prace te mieszczą się w granicach wyznaczonych zatwierdzonym projektem budowlanym, którego formę i zakres uregulowano w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz.). Nie obejmują one zatem innych robót jakie mogą być wykonywane w obiekcie budowlanym w celu jego przygotowania do eksploatacji, do których w przypadku budynków należy zaliczyć wyposażanie pomieszczeń w meble, czy inne urządzenia techniczne nie będące urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pb (tj. urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza
i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków,
a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), czy też elementami wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 pkt e). Inwestor odpowiada za cały proces inwestycyjny od jego rozpoczęcia do zakończenia.
Zgodnie z definicją ustawową - art. 3 pkt 1 i 12 Prawa budowlanego, pod pojęciem "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, przy czym pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 3) obiekt małej architektury.
W myśl przepisu art. 33 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Artykuł 54 Prawa budowlanego formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołany jako wyjątek art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Wyżej powołane przepisy również naprowadzają, że jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę nie stanowiąca już etapu budowy wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54 i art. 55 ww. ustawy, nawet przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Odnośnie tej procedury, art. 57 ust. 1 - ust. 6 i ust. 8 Pb dotyczy kwestii związanych ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wśród nich ust. 1-2,4 i 8 art. 57 to przepisy dla obu wypadków wspólne. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 3 i 6, a także w art. 56, 59 i 59 a - g Pb odnosi się do postępowania w przypadku, gdy na inwestora nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym zarówno z art. 55 pkt 3 Pb, jak i art. 59 ust. 3 Pb wynika możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo niezakończenia wszystkich robót budowlanych. Treść tych przepisów oraz brzmienie art. 59 ust. 3 Pb, który przewiduje nie tylko możliwość określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania tego obiektu, ale też uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych potwierdza dodatkowo wyżej prezentowany pogląd, że procedura oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzedza fazę jego wyposażania, czy eksploatacji. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią funkcjonalną, bowiem uwzględniając zakres obowiązków organu nadzoru budowlanego podany w art. 59a Pb, czy wynikający z zasad ogólnych (art. 5 ust. 1 Pb) w przypadku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu niewymagającego uzyskania pozwolenia w drodze decyzji, lub niewymagających przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (określonej w art. 59 a) konieczna jest kontrola spełnienia wymagań podstawowych dla obiektu budowlanego określonych w ww. przepisach. Postępowanie wszczynane na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie są różnymi, odrębnymi przedmiotowo sprawami administracyjnymi. Dodatkowo, zgodnie z art. 56 Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę jest zobowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy te zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym.
Dopiero po ustaleniu przez właściwy organ, iż obiekt budowlany (zwłaszcza budynek o charakterze mieszkalno-usługowym, zatem przeznaczony do stałego przebywania ludzi), wybudowany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego i normami wynikającymi z przepisów wykonawczych (pozwolenie na użytkowanie budynku) i wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, może nastąpić jego udostępnienie osobom trzecim, z ewentualnymi ograniczeniami wynikającymi z tej decyzji.
Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowanie procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS1991, Nr1, poz. 27).
Mając powyższe na uwadze podkreślić przyjdzie, iż w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd w niniejszej sprawie wskazane wyżej przepisy w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie przewidują pojęcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie "częściowe" czy też "w części". Możliwość taką wywodzono uprzednio pośrednio z przepisu art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (art. 55 zmieniony przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane Dz.U. Nr 93, poz. 888). Przed przystąpieniem zatem do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji gdy wymaga to uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konieczne jest wykonanie robót budowlanych co najmniej w takim zakresie, aby możliwe było sprawdzenie tego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym jako całości, jego elementów konstrukcyjnych i innych niezbędnych z uwagi na charakter i funkcje obiektu cech, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu wykładnia systemowa i celowościowa powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż jedynie taka regulacja obliguje inwestora do doprowadzenia inwestycji budowlanej przed jej oddaniem do użytkowania nawet tylko w części do takiego stanu, który umożliwi bezpieczne korzystanie z tego obiektu budowlanego jako całości, w tym tak jak w niniejszej sprawie udostępnienie obiektu osobom trzecim w celu wykonywania dalszych robót wykończeniowych.
Z przepisu art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego wynika możliwość uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Rozwinięcie tego przepisu i wynikające z takiego stanu faktycznego dalsze konsekwencje i tryb postępowania uregulowany został w art. 59 Prawa budowlanego. Co do zasady zatem właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Powyższa zasada oraz instytucja obowiązkowej kontroli budowlanej została wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U Nr 80, poz. 718 art. 1 pkt 50 w zw. z art. 9). Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy do obiektów budowlanych, w stosunku do których wydano przed 11 lipca 2003 r. pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie właściwego organu w kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest, co do zasady bezwarunkowe (por. S. Serafin, Zagadnienia techniczne w procesie budowlanym, Warszawa 2005, s. 199). Organ może jednak, stosownie do regulacji ust. 2 art. 59 określić w pozwoleniu na użytkowanie warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Warunki użytkowania obiektu określone w pozwoleniu na użytkowanie wiążą stronę. W sytuacji gdy strona ich nie spełni, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał pozwolenie na użytkowanie, stwierdza jego wygaśniecie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie, niewykonanie robót budowlanych oznaczonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie w niej określonym, od czego uzależniona jest możliwość korzystania z obiektu, zobowiązuje organ, który wydał tę decyzję, do stwierdza jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
W art. 59 ust. 3 został określony przypadek wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z konkretnym obiektem budowlanym. W takiej sytuacji organ ten może wydać pozwolenie na użytkowanie, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki uzasadniające jego wydanie pomimo niewykonania robót. Wydając to pozwolenie, organ może określić termin ich wykonania. W takiej sytuacji, jeżeli strona nie zrealizuje tych robót w wyznaczonym terminie, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję w pierwszej instancji, powinien ją uchylić na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przyjąć, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub stwierdzenie jej wygaśnięcia umożliwia odpowiednie zastosowanie art. 51 pr.bud. (por. Prawo budowlane. Komentarz., red. Z. Niewiadomski, C.H.Beck. 2 wydanie, Warszawa 2007 ..., s. 578).
Zasadne również wydaje się przyjęcie, że inwestor już we wniosku o udzielenie pozwolenia powinien określić zakres robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, podając w miarę możliwości termin ich wykonania. W przeciwnym bowiem razie wniosek będzie w sprzeczności na przykład z oświadczeniami kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (por. art. 57 ust. 1; por. także R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane..., wyd. 2, s. 248-249).
Stosownie do art. 59 ust. 4 nie jest możliwe warunkowe wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy nie są ukończone, niezależnie od przyczyn, instalacje i urządzenia służące ochronie środowiska. Warto podkreślić, że wydanie pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do nieukończonych instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska będzie rażąco naruszać nie tylko przepisy Prawa budowlanego, ale także art. 76 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902).
Zgodnie z art. 59 ust. 4a Prawa budowlanego, jeżeli inwestor wykonał na podstawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określone roboty, ma on jeszcze, po ich zrealizowaniu, obowiązek zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót w określonym obiekcie budowlanym.
W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w przypadku gdy właściwy organ nadzoru budowlanego ostateczną decyzją administracyjną udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie konkretnego obiektu budowlanego, w tym również w części, to przepisy prawa budowlanego – w przypadku gdy inwestor po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wykona wszystkie roboty budowlane związane z budowa danego obiektu budowlanego – nie przewidują możliwości wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całości obiektu lub jego pozostałej części. W takiej sytuacji Prawo budowlane nakłada na inwestora wyłącznie obowiązek , który zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 4a polega na tym, że inwestor obowiązany jest zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Z tych powodów, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, obowiązujące przepisy uniemożliwiają (brak podstawy prawnej) wydanie w stosunku do tego samego obiektu budowlanego kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje już ważna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu czy jej zakres przedmiotowy dotyczył części obiektu, czy też jego całości. Gdyby bowiem dopuścić wobec tego samego obiektu budowlanego wydanie ponownej (lub wielu) decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie (po stwierdzeniu, iż jest on zgodny z właściwymi normami i przepisami), czyli w istocie w tym samym przedmiocie, doszłoby do naruszenia powagi rzeczy osadzonej (res iudicate), ponieważ już w pierwotnej decyzji ( ze względu na jej charakter i omawiane regulacje ustawowe) organ winien wypowiedzieć się w kwestii zdatności danego obiektu do użytkowania, przy czym nieistotne jest czy pozwolenie to dotyczyć miało całości budynku czy jego części (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1376/07).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy z uwagi na treść przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 i pkt 12 Prawa budowlanego i na złożony charakter inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu kamienic mieszkalno-użytkowych, zważyć przyjdzie w pierwszej kolejności, iż skoro na ów zespół składa się kilka odrębnych budynków, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to z pewnością z uwagi na rozłożenie w czasie procesu inwestycyjnego zasadne było uzyskiwanie odrębnego pozwolenia na użytkowanie każdego z samodzielnych obiektów budowlanych wchodzących w skład zespołu, po zakończeniu robót budowlanych przy jego budowie ( z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2 -4).
Podkreślenia wymaga, że o ile w myśl przepisów obowiązujących przepisów odrębnym obiektem budowlanym jest "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" (art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), a pod pojęciem budynku ustawodawca nakazuje rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), to nie budzi wątpliwości, że dla umożliwienia legalnego użytkowania tak rozumianego obiektu budowlanego, konieczne jest uprzednie sprawdzenie jego zgodności z właściwymi przepisami prawa i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jako całości. Nieuprawnione jest zatem postrzeganie budynku mieszkalno-usługowego, w którym wyodrębnione ma zostać lub już wyodrębniono kilka lokali mieszkalnych i usługowych, jedynie jako prostej "sumy" tychże lokali. Nie można wszakże pominąć oczywistej okoliczności, iż z punktu widzenia warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki nader istotne znaczenie ma ocena takich ich elementów konstrukcyjnych jak np. fundamenty, dach, ściany zewnętrzne, spełnianie norm przeciwpożarowych itd. Lokal, nawet wyodrębniony i po ustanowieniu odrębnego przedmiotu własności, nie stanowi obiektu budowlanego.
Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności art. 2 i art. 9 ust. 1 (dotyczący tzw. umów deweloperskich), zgodnie z którym odrębna własność lokalu może powstać także w wykonaniu umowy zobowiązującej właściciela gruntu do wybudowania na tym gruncie domu oraz do ustanowienia – po zakończeniu budowy – odrębnej własności lokali i przeniesienia tego prawa na druga stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę.
Przy zachowaniu takiego ciągu zdarzeń i czynności prawnych nie budzi zasadniczo wątpliwości, iż "rola" i odpowiedzialność inwestora za prawidłowy przebieg procesu inwestycyjnego tego rodzaju obiektu, zamyka się dopiero po zawiadomieniu o prawnie zakończonej budowie bądź wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie - uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (budynku). Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem.
Podkreślenia wymaga, iż ustanowienie odrębnej własności lokali (co nastąpić powinno po zakończeniu budowy) nie oznacza, że lokal taki (mieszkanie) przestaje być częścią składową budynku, a budynek współwłasnością właścicieli lokali. Zwrócić też należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ww. ustawy, właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza jedynie o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować.
Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (akta administracyjne sprawy II SA/Go 732/09), iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie przedmiotowego zamierzenia budowlanego wydał już co najmniej 5 decyzji o pozwoleniu na "użytkowanie częściowe" (decyzje: nr [...] z [...].01.2005 r., nr [...] z [...].09.2005 r., nr [...] z [...].06.2006 r., nr [...] z [...].10.2006 r. i nr [...] z [...].06.2007 r.), przy czym decyzją nr [...] dla "kamienica nr [...] (ul. [...], dz. [...]) w skład której wchodzi 10 lokali, udziela się pozwolenia na użytkowanie lokali nr [...] i klatki schodowej". Decyzją nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie częściowe inwestycji w części dotyczącej "trzech lokali mieszkalnych w [...] (...)", natomiast przywoływana przez stronę skarżącą decyzją nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie częściowe przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej pięciu lokali usługowych (ul. [...] oraz sześciu lokali mieszkalnych, w tym ul. [...]. Nadto podkreślenia wymaga, że z charakterystyki energetycznej budynku przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskami w niniejszej sprawie (aktach organu II instancji) wynika, że kamienice mieszkalno- usługowe ul. [...] stanowią jeden budynek.
Z tych powodów, z uwzględnieniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nawet w części, poszczególnych obiektów budowlanych wchodzących w skład "Zespołu kamienic mieszkalno-usługowych w [...]" niedopuszczalne było udzielenie kolejnego pozwolenia na użytkowanie dla tego samego obiektu budowlanego (budynku). W ocenie Sądu, w myśl przepisu art. 59 w związku z art. 55 Prawa budowlanego, z powyższych przyczyn orzeczenie przez organy nadzoru budowlanego o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie częściowe inwestycji: budowy zespołu kamienic mieszkalno-usługowych w [...] (...) zakres objęty wnioskami z dnia 2009.04. [...]: wykonanie klatek schodowych przy ul. [...] oraz lokali mieszkalnych przy ul. [...], nie narusza obowiązującego prawa w stopniu, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Oznacza to, iż niezależnie od zasadności argumentów podnoszonych w uzasadnieniu przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji orzeczenie odpowiada prawu. W sytuacji bowiem, gdy niedopuszczalne było ponowne orzekanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie tych samych obiektów budowlanych, bez wpływu na wynik sprawy (rozpoznanie żądania inwestora udzielenia pozwolenia na użytkowanie poszczególnych lokali mieszkalnych i klatek schodowych) pozostaje sporna kwestia oceny kompletności dokumentów przedłożonych wraz z wnioskami z [...] kwietnia 2009 r. i uzupełnionych na wezwanie organu.
Nadto należy wskazać, iż z uwagi na dalej idącą od zarzutów skargi sądową ocenę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie mogło mieć
w okolicznościach sprawy wpływu na treść rozstrzygnięcia naruszenie przez organy przepisu art. 10 Kpa. Poza oceną Sądu pozostaje również w niniejszej sprawie prawidłowość postępowań administracyjnych i legalność ostatecznych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie udzielenia częściowych pozwoleń na użytkowanie obiektów wchodzących w skład zamierzenia budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Starosty nr [...] o pozwoleniu na budowę.
Mając na uwadze powyższe argumenty, zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wobec czego skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.