II SA/Go 85/23

II SA/Go 85/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 12
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. spółki z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie składowiska odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ lub WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...]– na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej jako uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 27 kwietnia - 26 września 2022 r. na terenie prowadzonej przez I sp. z o.o. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) rekultywacji składowiska odpadów na działce nr [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] – zarządził by:
1) prowadzić przy użyciu urządzeń technicznych całodobowy wizyjny system kontroli terenu rekultywowanego składowiska, a utrwalony zapis przechowywać przez miesiąc od daty jego dokonania; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
2) prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO jakościową i ilościową ewidencję wytwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10); jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
3) zapewnić WIOŚ dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli rekultywowanego składowiska w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w sposób ciągły, a w przypadku ewentualnych zmian dokonywać niezwłocznie aktualizacji przekazanych danych;jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie – zadanie stałe;
4) stosować osady ściekowe zgodnie z dawkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. poz. 257, dalej jako rozporządzenie z 6 lutego 2015 r.) oraz zgodnie z punktem V decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r., nr [...] - Dodatkowe warunki przetwarzania odpadów ze względu na potrzebę zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
5) zaprzestać czasowego magazynowania odpadów na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w [...] - tj. na terenie działki nr [...]; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
6) prowadząc rekultywację nie przekraczać granic działki nr [...] i usunąć odpady zdeponowane na działce przyległej tj. nr [...]; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
7) nie przekraczać dopuszczalnej (ustanowionej w zatwierdzonym projekcie technicznym)rzędnej wierzchowiny składowiska; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
8) zaprzestać magazynowania odpadów w wykopanych dołach poza obrębem terenu objętego projektem zamknięcia i rekultywacji składowiska;jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
9) nie przekraczać na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w [...] - (tj. na terenie działki nr [...]) dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej tj. grubości powyżej 1 m; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stale;
10) przesyłać do WIOŚ w wymaganym terminie wyniki monitoringu oraz kompletne wyniki badań dotyczące prowadzonego monitoringu składowiska; jako termin realizacji wskazał: do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą - zadanie stałe;
11) zapewnić możliwość badań wód podziemnych z piezometru nr 5; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
12) prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, mając na uwadze, że gospodarka odpadami nie może m.in. powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe.
Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wykonaniu zarządzenia do dnia 16 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i w związku z tym zarządził ich usunięcie.
W odniesieniu do punktu 1 zarządzenia organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli WIOŚ (na podstawie art. 25 ust. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2022r., poz. 699, dalej jako u.o.) wezwał kontrolowanego doprzekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów, zlokalizowanego na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów od dnia 26 kwietnia 2022 r. do dnia otrzymania przez Spółkę wezwania (tj. do dnia 23 maja 2022 r.). Do dnia 1 czerwca 2022 r. nie został udostępniony żądany zapis obrazu wizyjnego. Dlatego ponownie organ zwrócił się z żądaniem przekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów za ten sam okres. W dniu 20 czerwca 2022 r. prezes spółki dostarczył do siedziby WIOŚ urządzenie z zapisanym monitoringiem. Analiza zapisu wykazała, że nie jest on ciągły, a nawet w większości nie jest dostępny. Ponadto w dniach 19-23 maja 2022 r. zapis nie był dostępny w ogóle. Praca kamer była realizowana w czasie gdy pracował agregat prądotwórczy.
W odniesieniu do punktu 2 zarządzenia organ wskazał, iż analiza ewidencji odpadów w rejestrze BDO wykazała rozbieżności w ilościach przyjętych przez Spółkę niektórych odpadów pomiędzy kartami przekazania odpadów a kartami ewidencji odpadów. Analizując zestawienia, a także zestawiając ze sobą ewidencję na podstawie KPO i ewidencję na podstawie KEO, dostrzeżono znaczne różnice pomiędzy ilością przyjętych odpadów w 2022 r. Wyjaśnienie rozbieżności tkwi w prowadzeniu przez spółkę nieterminowej ewidencji odpadów. Część przyjętych odpadów w roku 2021 została zewidencjonowana i ujęta dopiero w kartach ewidencji w roku 2022. Tymczasem zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji na bieżąco.
Co do punktu 3 zarządzenia organ – powołując się na treść art. 25 ust. 6f u.o. – podał, że Spółka przed wznowieniem działalności w zakresie rekultywacji składowiska odpadów przekazała WIOŚ informacje mające umożliwić logowanie się do wizyjnego systemu kontroli. W toku kontroli przeprowadzono próby łączenia się ze strony WIOŚ z kamerami na składowisku, jednak nie były one udane. Prezes kontrolowanej Spółki udostępnił organowi kontakt do firmy zewnętrznej zajmującej się montażem kamer, dzięki czemu uzyskano prawidłowe dane do logowania, tj. login i hasło umożliwiające połączenie. Jednak połączenie z monitoringiem zostało utracone w dniu 9 maja 2022 r. ok. godz. 12.00, a ponowne próby łączenia w kolejnych dniach okazały się bezskuteczne. Przyczyną braku łączności mógł być brak zasilania, które opiera się na generatorze prądu.
Uzasadniając punkt 4 zarządzenia organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli dopatrzył się naruszenia ze strony Spółki przepisów rozporządzenia z dnia 6 lutego 2015 r., gdyż przekroczone zostały dawki osadów ściekowych jako jednokrotne stosowanie komunalnych osadów ściekowych na 3 lata, tj. skumulowanej dawki osadów ściekowych (45 Mg s.m. / ha / 3 lata). Zastosowano osady ściekowe niezgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] października 2019 r., znak [...] (punkt V. Dodatkowe warunki przetwarzania odpadów ze względu na potrzebę zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska). Tym samym naruszono art. 3 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Następnie organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono czasowe magazynowanie odpadów, co stanowi naruszenie zapisów ww. decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. (punkt III. Miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów), według których przewidywany sposób przetwarzania i wykorzystania odpadów sprawia, że nie przewiduje się magazynowania odpadów (nawet tymczasowego) lecz bezpośrednie wykorzystanie ich do budowy skarp, w tym obwałowań, kształtowania korony składowiska, a także porządkowania i zabezpieczenia przed erozją wodną i wietrzną skarp i powierzchni korony oraz do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) na terenie przedmiotowego składowiska. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika, że na składowisku zasypywane były doły ze zdeponowanymi w nich odpadami ściekowymi i kompostem nieodpowiadającym wymaganiom (dot. punktu 5 zarządzenia).
W odniesieniu do punktów 6 i 7 zarządzenia organ podał, że przeprowadzone podczas kontroli pomiary geodezyjne wykazały naruszenie granicy pomiędzy dz. ewid. nr [...], a dz. ewid. nr [...], będącą w zarządzie Nadleśnictwa. Ponadto na rekultywowanym obszarze zlokalizowanym we wschodniej części składowiska, na powierzchni niemalże 3622 m2, zdeponowane zostały odpady powyżej określonej dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m. Ich objętość obliczona została na 3389 m3. Przekroczenie dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m stanowi istotne naruszenie warunków składowania odpadów określonych w załączniku do projektu technicznego zamknięcia składowiska, co stanowi naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] oraz decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r.
Co do punktu 8 zarządzenia organ wyjaśnił, że podczas kontroli stwierdzono zdeponowane w dołach znajdujących się także poza terenem składowiska odpady w postaci osadu ściekowego. Wykonana w trakcie kontroli odkrywka odsłoniła zasypane osady ściekowe. Interwencja inspektorów prowadzących kontrolę spowodowała, że odpady te zostały wybrane, a doły w pełni zasypane piachem i gliną.
Dodatkowo organ zauważył, iż w trakcie prowadzonych prac rekultywacyjnych na składowisku przekroczona została dopuszczalna grubość warstwy biologicznej, tj. grubości powyżej 1 m(a miejscami nawet grubość 2 m), co stanowi naruszenie warunków decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. (punkt IV. Dopuszczona metoda lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy o odpadach) - (dot. punktu 9 zarządzenia).
Uzasadniając punkt 10 zarządzenia, mając na uwadze treść art. 124 ust. 5 u.o., organ wskazał, że kontrolowany podmiot zgodnie z zapisem z punktu II. 6 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. w ramach sprawowania nadzoru nad składowiskiem, został zobowiązany do prowadzenia monitoringu. Zgodnie z tą decyzją zakres parametrów wskaźnikowych obejmuje wykonanie następujących pomiarów: wielkość przepływu wód powierzchniowych, skład wód powierzchniowych, poziom wód podziemnych, skład wód podziemnych, objętość wód odciekowych/skład wód odciekowych, osiadanie składowiska wraz ze statecznością zboczy. Tymczasem przedłożone przez Spółkę badania (pomiary) były niekompletne, brakowało w nich badań poziomu wód podziemnych, objętości wód odciekowych i składu wód odciekowych, oraz wód podziemnych z 1 piezometru (składowisko posiada zorganizowany system monitoringu wód podziemnych składający się z 5 piezometrów P2 - P6).
Odnosząc się do punktu 11 zarządzenia organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonej kontroli WIOŚ zlecił odpowiedniemu organowi wykonanie poborów prób wody powierzchniowej i podziemnej, celem przeprowadzenia analizy laboratoryjnej, która następnie wykazała, że wszystkie wartości wskaźników były niższe od wartości granicznych dla III klasy jakości wód podziemnych, które stanowią jednocześnie wartości progowe dla dobrego stanu chemicznego wód podziemnych. Dodatkowo zarządzający składowiskiem nie zapewnił możliwości pobrania próby z piezometra 5, gdzie stwierdzono brak wody, co stanowi niezgodność z instrukcją (punkt 1.1) prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzoną decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz stanowi naruszenie art. 135 ust. 2 u.o.
Ponadto w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy niejednokrotnie odczuwali uciążliwość zapachową w postaci przeszywającego fetoru pochodzącego z urządzeń wykorzystywanych przez Spółkę do rekultywacji odpadów, w tym głównie z osadów ściekowych. Fakt uciążliwości odorowych w postaci wyczuwalnego, drażniącego zapachu, charakterystycznego dla odpadów pochodzenia komunalnego, odnotowany został na składowisku i w jego sąsiedztwie. Stanowi to naruszenie art. 171 u.o. (dot. punktu 12 zarządzenia).
Powyższe zarządzenie pokontrolne doręczono prezesowi zarządu Spółki – J.G. w dniu 30 listopada 2022 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. I sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, umocowanego przez J.G. prezesa zarządu spółki, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na to zarządzenie pokontrolne. Zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie:
- art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, polegające na wydaniuzarządzenia pokontrolnego, nakładającego na stronę skarżącą obowiązek stosowania osadówściekowych zgodnie z dawkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6lutego 2015 r. w sprawie stosowania komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. poz. 257 ze zm.), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie ma takiego obowiązku;
- art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 uIOŚ, polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktów: 1, 3, 5, 7 i 8, w sytuacji gdy naruszenia zostały usunięte przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, a w większości nawet w trakcie trwania kontroli, a zatem brak było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie;
- art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakładającego na stronę skarżącą obowiązek prowadzenia rekultywacji nie przekraczając granic działki nr [...] i usunięcia odpadów zdeponowanych na działce przyległej, tj. na dz. [...] (pkt 6 zarządzenia), w sytuacji gdy naruszenie w tym zakresie nie wynika z ustaleń kontroli - protokołu kontroli, a zatem brak było podstawy do wydania zarządzenia w tym zakresie.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzeniu pokontrolnego oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu koszów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działania strony skarżącej polegające na wykorzystywaniu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w ramach rekultywacji składowiska odpadów są całkowicie zgodne z prawem i posiadaną decyzją. W jej ocenie organ w błędnie interpretuje obowiązujące przepisy prawa i przypisuje stronie skarżącej w związku z prowadzoną przez nią rekultywacją składowiska obowiązki, które w rzeczywistości na niej nie ciążą.
W szczególności w ramach rekultywacji składowiska, nie stosuje się przepisów rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych co do dawkowania osadów ściekowych, bowiem w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, tj. przepisy rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Rozporządzenie z dnia 6 lutego 2015 r. w przypadku rekultywacji składowiska stosuje się wyłącznie w odniesieniu do jakości osadów (a nie ich dawkowania). W przypadku rekultywacji składowiska nie mamy do czynienia ani ze stosowaniem osadów przy dostosowywaniu gruntów do określonych potrzeb, ani ze stosowaniem osadów do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne. Z art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. wynika, że stosowanie komunalnych osadów ściekowych to rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. Tymczasem tworzenie z komunalnych osadów ściekowych warstwy biologicznej składowiska nie jest tak rozumianym stosowaniem osadów, nawet w sytuacji, gdy do budowy warstwy uszczelniającej składowiska (na której układana jest warstwa biologiczna) wykorzystuje się glinę, glebę, iły, piasek etc. Poszczególne warstwy materiałów wykorzystywanych do prac rekultywacyjnych, stanowią elementy konstrukcyjne instalacji - rekultywowanego składowiska (poprzez analogię można odwołać się tu do przykładu warstw konstrukcyjnych drogi) i nie są ani powierzchnią ziemi, ani glebą (tu zob. art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska). W konsekwencji należy uznać, że strona skarżąca prowadzi inny proces przetwarzania odpadów niż wskazany w art. 96 ust. 1 u.o., a mianowicie przetwarza odpady inne niż niebezpieczne na składowisku odpadów w ramach jego rekultywacji. W tym zakresie do działalności strony skarżącej zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, zgodnie z którym (załącznik nr 2) odpady o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, mogą być wykorzystane do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) składowiska, co traktowane jest przez ustawodawcę jako odzysk odpadów na składowisku.
Ponadto strona skarżąca uważa, iż zapisy punktu 4 zarządzenia pokontrolnego, dotyczące kwestii stosowania osadów ściekowych, nakazujące stronie skarżącej stosowanie osadów ściekowych zgodnie z dawkami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych, nie mają podstaw. Zarządzenie w tym zakresie w ogóle nie powinno być wydane, jako że organ w jego treści nakazuje stronie podjęcie działań, które nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w odniesieniu do punktów 1, 3, 5, 7 i 8 zaskarżonego zarządzenia na dzień jego wydania po stronie skarżącej nie istniało już żadne aktualne, nieusunięte uchybienie, ze względu na fakt, że skarżąca spełniła wskazane zalecenia, w tym większość z nich jeszcze podczas trwania kontroli. Dlatego brak było podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego we wskazanym zakresie.
Odnosząc się do punktu 6 zarządzenia pokontrolnego strona skarżąca zauważyła, iż stwierdzone w nim uchybienie nie zostało wskazane w protokole kontroli jako naruszenie, brak też o nim wzmianki w treści protokołu. Przywoływane w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego okoliczności, jakoby kwestia przekroczenia granic, miała wynikać z badań geodezyjnych, nie jest w tym zakresie wystarczające, brak bowiem wiarygodnych danych wskazujących na obecność odpadów na działce przyległej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 uIOŚ zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej wydawane jest na podstawie ustaleń kontroli. Jeżeli dane naruszenie nie zostało opisane w protokole kontroli, nie ma podstaw do wydawania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego. Brak ujęcia wskazanego naruszenia w protokole kontroli prowadzi do wniosku, że zarządzenie we wskazanym zakresie jest niedopuszczalne.
W ocenie strony skarżącej również w odniesieniu do większości pozostałych naruszeń wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, można mieć istotne wątpliwości co do ich zasadności. Odnośnie punktów 2, 10 i 11 zarządzenia, należy wskazać, że obowiązki, o których w nich mowa mają charakter stały i strona skarżąca w tym zakresie podejmuje wszelkie działania w celu ich realizacji. W szczególności prowadzi na bieżąco ewidencję odpadów, jak również przeprowadza wszelkie wymagane badania w zakresie monitoringu składowiska i badania wód podziemnych. Kwestię braku wody w piezometrze 5 w przypadku niskiego stanu wód gruntowych strona skarżąca wyjaśniała organowi niejednokrotnie. Natomiast opóźnienia w przekazaniu niektórych wyników monitoringu strona stara się jak najszybciej uzupełnić.
Odnoście punktu 9 zarządzenia pokontrolnego strona skarżąca zauważyła, że sama okoliczność przekroczenie rzędnej nie oznacza jeszcze, że wynikało to ze zdeponowania zbyt dużej ilości kompostu bądź innych odpadów przeznaczonych do budowy warstwy biologicznej. Na teren rekultywacji przywożone są bowiem również inne odpady wykorzystywane następnie do budowy warstw rekultywacyjnych zgodnie z projektem. Należy zwrócić uwagę, że pomiary, które w toku kontroli zlecił WIOŚ, dotyczyły wyłącznie kwestii określenia wysokości rzędnej składowiska, a nie składu odpadów, które spowodowały przewyższenie rzędnych. Kwestii rodzaju i układu odpadów organ w tym zakresie nie weryfikował i nie ma o tym w protokole kontroli żadnej wzmianki. Na podstawie takich danych nie można więc wyprowadzać wniosku, że doszło w tym przypadku do przekroczenia dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej (powyżej 1 m). Zebrany w toku kontroli materiał dowodowy bowiem tego nie wykazuje. W tym zakresie zarządzenie pokontrolne również nie miało podstaw.
Podobne zastrzeżenia strona skarżąca ma do treści punktu 12 zarządzenia, gdyż z okoliczności opisanych w protokole kontroli nie wynika wcale, że w tym zakresie w kontrolowanym okresie doszło do naruszeń po stronie skarżącej. Uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego nie znajduje przy tym odzwierciedlenia w treści samego protokołu kontroli. WIOS jedynie raz w protokole wskazał na uciążliwość zapachową, przy czym nie odnosiła się ona do oddziaływania poza terenem rekultywacji (brak w tym zakresie danych wprotokole). Ponadto, protokół nie zawiera żadnych informacji odnośnie hałasu (brak jakichkolwiek pomiarów hałasu). Powyższy zapis zarządzenia pokontrolnego wskazuje jedynie na ogólne obowiązki każdego podmiotu prowadzącego gospodarkę odpadami, bez istotnego odniesienia do protokołu czy też do wiarygodnych pomiarów, które przeprowadziłby WIOŚ. W tym zakresie należy uznać, że zapis taki nie powinien znaleźć się w protokole, sugeruje bowiem, że w tym zakresie po stronie strony skarżącej doszło do uchybień, co nie jest zgodne z prawdą. Z przeprowadzonych badań WIOŚ nie stwierdził negatywnego wpływu na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, kolejno odnosząc się do każdego z zarzutów, uznając je za bezzasadne. Organ dodatkowo zwrócił uwagę, iż przeprowadzona kontrola u skarżącej była już piątą z kolei począwszy od 2019 r. i nadal katalog naruszeń jest podobny do poprzedniego, mimo, że spółce znane są wymogi prowadzenia przez nią działalności. Zatem zdaniem organu spółka uporczywie powiela naruszenia, lekceważąc stanowisko organu.
Na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. pełnomocnicy obydwu stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] określające, na podstawie stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli w dniach 27 kwietnia - 26 września 2022 r., określone obowiązki ujęte w 12 punktach. Należy wyjaśnić, iż mimo podniesienia w skardze zarzutów generalnie odnośnie pkt 1,3,4,5,6,7 i 8 skarżonego aktu, ostatecznie skarżąca wniosła jednak o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, kwestionując go w całości.
Zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uIOŚ Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 uIOŚ kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Z punktu widzenia procedury sądowoadministracyjnej nie ulega wątpliwości, iż zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa powyżej, stanowi akt zaskarżalny, który zakwalifikować należy do innych aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zarządzenie pokontrolne jest aktem stanowiącym przejaw działania administracji publicznej podejmowanych w zakresie realizacji jej zadań wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 uIOŚ ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Władczy charakter zarządzenia przejawia się zaś w nałożonym na jego adresata obowiązku informacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 uIOŚ, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a uIOŚ. Zauważyć należy, iż zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akto charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej(por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 września 2020r., sygn. akt II SA/Go 383/20 i z dnia 19 stycznia 2023 r., II SA/Go 569/22,dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyżej opisane zarządzenie pokontrolne, wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy inspektorów inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.
Zatem wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie podmiotu do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18).
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Postępowanie w tym zakresie toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., które są przepisami szczególnymi do k.p.a. Zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na podstawie cyt. art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, tj. czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19).
Podkreślić trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności objętych zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uIOŚ, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kontrola u skarżącej została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d uIOŚ).Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń.
Stosownie do art. 11 ust. 1 uIOŚ z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół z dnia [...] września 2022 r., w którym opisano przebieg i wyniki kontroli oraz wyprowadzono z poczynionych ustaleń stosowne wnioski, które stały się następnie podstawą do wydania zaskarżonego aktu. Do protokołu jako załączniki dołączone zostały pozyskane w trakcie kontroli dokumenty(załączniki do protokołu nr 1-22). Kontrolowany odmówił podpisania protokołu kontroli i przyjęcia sankcji w postaci mandatów, a następnie w piśmie z dnia [...] września 2022 r. zgłosił do protokołu kontroli uwagi.
Należy wyjaśnić, iż skarżąca spółka na objętym kontrolą terenie prowadzi proces zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w oparciu o decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r., [...]. Przeprowadzona przez WIOŚ kontrola, poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu, była kontrolą problemową, pozaplanową, interwencyjną. Jak wynika z treści protokołu kontroli, to właśnie powzięcie przez WIOŚ informacji o nieprawidłowościach dotyczących zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów (szczególnie w zakresie stosowania komunalnych osadów ściekowych) stało się podstawą wszczęcia przez organ kontroli, w efekcie której wydane zostało zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, dotyczącego błędnego nałożenia w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego obowiązku stosowania osadów ściekowych zgodnie z rozporządzeniem z 6 lutego 2015r., Sąd uznał w/w zarzut za nieuzasadniony. Według skarżącej jej działania polegające na wykorzystywaniu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w ramach rekultywacji składowiska odpadów są zgodne z prawem. Skarżąca zarzuciła organowi w tym zakresie błędną interpretację i przypisywanie skarżącej obowiązków, które jej nie dotyczą. Według skarżącej w ramach rekultywacji składowiska, nie stosuje sic przepisów rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych co do dawkowania osadów ściekowych, bowiem w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, to jest przepisy rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych w przypadku rekultywacji składowiska stosuje się wyłącznie w odniesieniu do jakości osadów (a nie ich dawkowania). Skarżąca wskazała, iż zgodnie z definicją pojęcia ,,stosowania komunalnych osadów ściekowych", znajdującą się w art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. rozumie się przez to rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. W przepisach u.o. pojęcie stosowania komunalnych osadów ściekowych używane jest więc wyłącznie w tym znaczeniu. Tworzenie z komunalnych osadów ściekowych warstwy biologicznej składowiska nie jest według skarżącej tak rozumianym stosowaniem osadów, nawet w sytuacji, gdy do budowy warstwy uszczelniającej składowiska (na której układana jest warstwa biologiczna) wykorzystuje się glinę, glebę, iły, piasek etc. Według skarżącej co do dawkowania osadów kwestia ta została w sposób autonomiczny określona przepisami rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, iż skarżącej dotyczy obowiązek stosowania komunalnych osadów ściekowych w odpowiednich ograniczonych dawkach wynikających z treści § 3 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 6 lutego 2015 r. W myśl tego przepisu dopuszczalne dawki komunalnych osadów ściekowych nie mogą przekraczać do rekultywacji terenów na cele nierolnicze15 Mg s.m./ha/rok (przy rekultywacji na cele rolne jest to 3 Mg s.m./ha/rok - § 3 ust. 5 pkt 1), przy czym wg § 3 ust. 5 ust. 7 rozporządzenia skumulowana dawka wynosi zaś 45 Mg. Po pierwsze treść cytowanych przepisów wskazuje, iż dopuszczalne dawki komunalnych osadów ściekowych dotyczą osadów używanych przy rekultywacji terenów, a teren składowiska jest objęty procesem rekultywacji. Ponadto w decyzji Starosty z [...] października 2019 r.(która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym)w pkt V wskazano, że komunalne osady ściekowe wykorzystywane do wykonywania okrywy rekultywacyjnej nie mogą przekraczać warunków dla komunalnych osadów ściekowych określonych w przepisach wydawanych na podstawie art. 96 u.o. dla stosowania komunalnych osadów ściekowych przy dostosowaniu gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisami określającymi warunki dla komunalnych osadów ściekowych wydanymi na podstawie art. 96 u.o. jest rozporządzenie z 6 lutego 2015 r., które określa warunki dotyczące zarówno jakości, jak i ilości (dawkowania) tych osadów. Przepis stanowiący delegację ustawową do wydania w/w rozporządzenia stanowi, że minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych, w tym dawki tych osadów, które można stosować na gruntach, a także zakres, częstotliwość i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane, kierując się zasadami ochrony środowiska oraz ochrony gruntów rolnych. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu brak podstaw do wybiórczego przyjęcia, że na spornym składowisku nie mają zastosowania ograniczenia w zakresie dawkowania tych osadów, a tylko co do ich jakości. W decyzji z [...] października 2019 r. wskazano na konieczność zachowania warunków (nie zawężając tego tylko do warunków odnoszących się do jakości), określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 96 u.o., a te przepisy obejmują nie tylko warunki jakościowe, ale i dawki tych osadów. Tym bardziej, że w rozporządzeniu z 6 lutego 2015 r. wprost mowa o dawkowaniu w odniesieniu do terenów rekultywowanych, a w przedmiotowej sprawie teren podlega właśnie rekultywacji. Dodać należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. przez ,,stosowanie komunalnych osadów ściekowych" rozumie się rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy komunalne osady ściekowe wykorzystywane są do procesu rekultywacji, nie zaś podlegają składowaniu czy magazynowaniu i w tej sytuacji są one wykorzystywane do budowy podłoża glebowego, a zatem podlegają stosowaniu. Ponadto wg pkt V decyzji Starosty z [...] października 2019 r. okrywa rekultywacyjna tworzona z użyciem komunalnych osadów ściekowych, zgodnie z projektem technicznym zamknięcia składowiska (str. 10), to materiały do formowania podłoża glebowego, a zatem w istocie sporne osady wprowadzane są do gleby.
W wyniku czynności kontrolnych organ ustalił, że komunalne osady ściekowe - zgodnie z bilansem wykonanym na podstawie kart przekazania odpadów w 2022 r. (do dnia 22 września 2022 r.) zostały dowiezione na teren działki nr [...] w ilości 2903,52 Mg (załączone do protokołu kontroli wydruki Kart Ewidencji Odpadów z BDO). Organ podał, że według ustaleń kontroli znak: Nr [...] zakończonej [...] września 2021 r. ustalono, że ogółem dowiezionych zostało 4860,206 Mg komunalnych osadów ściekowych - odpad o kodzie 19 08 05 - co już wówczas było naruszeniem przepisów środowiskowych. Zatem dowóz kolejnych dawek osadów ściekowych w krótkim okresie czasu (mniejszym niż 3 lata) powoduje tym bardziej przekroczenie dawek osadów ściekowych jako jednokrotne stosowanych komunalnych osadów ściekowych na 3 lata - tj. skumulowanej dawki osadów ściekowych tj. 45 Mg s.m. / ha / 3 lata (pow. składowiska wynosi 4,14 ha). Mając zatem na uwadze ustalenia kontroli wskazujące na przekroczenie w/w norm (a wynika to z wyliczenia organu, które nie budzi zastrzeżeń) oraz biorąc pod uwagę podstawę tego obowiązku, Sąd uznał, iż organ prawidłowo określił obowiązek w zakresie pkt 4 zarządzenia pokontrolnego.
Na marginesie dodać należy, że w istocie – co zauważył organ w odpowiedzi na skargę – tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Go 372/22 zainicjowanej skargą tej samej spółki na zarządzenie pokontrolne, oddalił skargę wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022r.Rzeczywiście w treści oddalonej w/w wyrokiem skargi, skarżąca podniosła taki sam zarzut dotyczący tak samobrzmiąco obowiązku w zarządzeniu pokontrolnym, jak w przypadku pkt 4zarządzenia pokontrolnego, i tak samo argumentując swoje stanowisko. Wyrok z 6 kwietnia 2022r. stał się prawomocny, jednak nie zawiera on uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, iż w/w wyrok, pomimo podobieństw, nawet jeżeli kontrola z 2022 r. wykazała powtórzenie co do niektórych naruszeń, nie jest jednak wiążący dla składu orzekającego na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczył on innej sprawy objętej odrębna kontrolą organu, za inny okres, zatem dotyczył zarządzenia pokontrolnego wydanego w odrębnym stanie faktycznym.
W ocenie Sądu nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący pkt 6 zarządzenia pokontrolnego nakładającego obowiązek prowadzenia rekultywacji nie przekraczając granic działki nr [...] i usunięcia odpadów zdeponowanych na działce przyległej tj. na dz. [...], mimo że zdaniem skarżącej powyższe naruszenie nie wynika z ustaleń kontroli – protokołu kontroli. Należy podkreślić, iż kluczowe znaczenie przy określaniu obowiązków w zarządzeniu pokontrolnym mają ustalenia w trakcie kontroli, w wyniku której wydawane jest zarządzenie pokontrolne. W myśl bowiem art. 12 ust. 1 uIOŚ zarządzenie pokontrolne może zostać wydane na podstawie ustaleń kontroli WIOŚ. Dodać należy, iż zarządzenie pokontrolne wydawane jest nie tylko na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i opisanych w protokole kontroli, ale może uwzględniać inne dokumenty i informacje pozyskane przez Inspektorat, a mające związek z kontrolowaną działalnością danego podmiotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 698/19).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zwraca uwagę, iż kontrola wykazała naruszenie, o którym mowa w pkt 6 zarządzenia pokontrolnego. Na powyższe wskazuje treść załącznika numer 21 do protokołu kontroli (który stanowi integralną część protokołu kontroli) tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej składowiska odpadów w [...], sporządzonej na podstawie terenowego pomiaru w dniach [...] lipca 2022 r., czyli sporządzonej w trakcie kontroli. Z mapy tej jednoznacznie wynika jakie obszary składowiska odpadów znajdują się poza granicą działki nr [...] (północna część mapy). W decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Marszałek Województwa wyraził zgodę na zamknięcie składowiska odpadów zlokalizowanego na działce nr [...], co oznacza, że wykraczanie poza obszar tejże działki przez spółkę ze swoimi działaniami jest nieuprawnione. Takie zaś przekroczenie granic działki nr [...] potwierdziła opisana powyżej mapa sytuacyjno-wysokościowa, załączona do protokołu kontroli. Dodać należy przy tym, iż także z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2022 r. (czyli sporządzonej w trakcie trwania kontroli i załączonej do akt sprawy) sporządzonej przez Nadleśnictwo z wizji lokalnej z [...] lipca 2022 r., wynika, że doszło do naruszenia przez spółkę granic działki sąsiadującej z działką nr [...], a prezes spółki zobowiązał się do naprawienia powstałej szkody. Do notatki załączono zdjęcia potwierdzające naruszenie granic działki pracami ziemnymi. Z kolei z notatki służbowej Nadleśnictwa z [...] sierpnia 2022 r. sporządzonej z wizji pracowników Służby Leśnej z udziałem policji, wynika, iż stwierdzono składowanie odpadów w miejscach osunięcia ziemi i próbę maskowania odpadów na działce sąsiadującej z działką nr [...] (do notatki także załączono fotografie potwierdzające opis notatki). Kolejna notatka pochodzi z [...] października 2022 r., czyli już po zakończeniu kontroli, stąd brak podstaw do uwzględnienia jej treści.
Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi według którego, naruszenia objęte punktami nr 1,3,5,7i8 zarządzenia pokontrolnego, zostały usunięte przed wydaniem tego zarządzenia pokontrolnego, a nawet w trakcie kontroli, wobec czego nie było potrzeby nakładania obowiązków w/w punktach zarządzenia.
Pkt 1 zarządzenia pokontrolnego dotyczył nałożenia obowiązku prowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych całodobowego wizyjnego systemu kontroli terenu rekultywowanego składowiska i przechowywania utrwalonego zapisu przez miesiąc od daty jego dokonania. Pkt 3 zaś obowiązku dotyczył zapewnienia WIOŚ dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli rekultywowanego składowiska w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w sposób ciągły, a w przypadku ewentualnych zmian dokonywania niezwłocznie aktualizacji przekazanych danych. Zgodnie z art. 25 ust. 6c u.o. (...) prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów udostępnia utrwalony obraz lub jego kopię na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami (...). Wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów prowadzi się przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i indentyfikację osób przebywających w tym miejscu (ust. 6d). WIOŚ wykorzystuje dostęp do rejestrowanego obrazu w czasie rzeczywistym w przypadku prowadzonej kontroli na podstawie art. 9 uIOŚ (ust. 6g). (...) zarządzający składowiskiem odpadów zapewnia dostępność obrazu w czasie rzeczywistym WIOŚ przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów lub magazynowania sposób zapewniający zachowanie (ust. 6h).
W toku kontroli WIOŚ wezwał skarżącą do przekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów zlokalizowanego na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów na dz. nr [...] od dnia 26 kwietnia 2022 r. do dnia otrzymania przez spółkę pisma, a następnie z uwagi na brak udostępnienia, organ ponowił wezwanie. Urządzenie z zapisanym monitoringiem zostało dostarczone organowi 20 czerwca 2022 r., jednak jego analiza wykazała, że w znacznej mierze zapis nie jest dostępny, a za okres 19-23 maja w ogóle brak zapisu, co jak okazało się w toku wyjaśnień skarżącej, spowodowane było brakiem zasilania prądem przez agregat. Wezwania organu i brak możliwości dokonania odczytu zapisów monitoringu potwierdzają załączniki nr 6, 7 i 8 do protokołu kontroli. Podobnie organ w toku kontroli bezskutecznie usiłował połączyć się z monitoringiem w czasie rzeczywistym. W tym zakresie przeszkodę stanowił brak aktualizacji przez spółkę danych niezbędnych do zalogowania, dopiero możliwe było to w dniu 30 czerwca 2022 r.
W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem, że naruszenie polegające na braku zapewnienia monitoringu wizyjnego miało miejsce i zostało usunięte po 30 czerwca 2022 r., ale ponieważ miało ono miejsce, a obowiązek ma charakter stały, uprawnione było określenie przez organ w/w obowiązku w pkt 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego. Jak już wcześniej wskazał Sąd w niniejszym uzasadnieniu, zarządzenie pokontrolne ma także rolę sygnalizacyjną, i taką też miało spełnić w tym zakresie pkt 1 i 3. Ponadto fakt wykonania powyższych obowiązków może zostać odnotowany w informacji o zakresie podjętych działań służących wykonaniu zarządzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2 uIOŚ.
Z kolei pkt 5 zarządzenia pokontrolnego odnosi się do zaprzestania czasowego magazynowania odpadów na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w [...], a pkt 8 odnosi się do obowiązku zaprzestania magazynowania odpadów w wykopanych dołach poza obrębem terenu objętego projektem zamknięcia i rekultywacji składowiska. Skarżąca nie kwestionuje, że powyższe naruszenia miały miejsce jednak jej zdaniem najdalej w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego naruszenia te już nie istniały. Z pkt III decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. udzielającej spółce zezwolenie na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów, jednoznacznie wynika, że nie przewiduje się magazynowania odpadów (nawet tymczasowo), lecz bezpośrednie wykorzystanie ich do budowy skarp (...). Tymczasem naruszenie w tym zakresie (opisane w pkt 5 i 8 zarządzenia pokontrolnego) potwierdzone zostały w toku kontroli WIOŚ, w szczególności w protokole z oględzin w dniu [...] lipca 2022 r.wraz z dokumentacją fotograficzną (stanowiący załącznik nr 20 do protokołu kontroli), a także w czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2022 r. Z ustaleń organu poczynionych w toku kontroli wynika, iż w południowej części działki nr [...] po lewej stronie od wagi najazdowej zlokalizowano usypany z kamienia podjazd prowadzący do dziury wykopanej na wjeździe na składowisko. Po prawej stronie wykopu, na odległość ok 25 m widoczny był odpad przypominający kompost z widoczną zawartością tworzyw sztucznych (np. butelki, folie), szkła, drewna. Po lewej stronie od wykopu na odległość ok. 30 m również stwierdzono obecność wskazanego odpadu. W tym miejscu stwierdzono również wbudowany już odpad struktury ziemistej zawierający mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, szkła i drewna. Z przedmiotowych odpadów na terenie działki nr [...] został utworzony nasyp o wymiarach 25m x 30m X 4m. Z kolei na całej zachodniej części działki nr [...] usytuowana była skarpa zbudowana z odpadów kompostu i innych odpadów z zawartością tworzyw sztucznych, gumy, drewna i szkła. Skarpa posiadała szerokość ok. 30 m, długość 150 m, i maksymalną wysokość ok. 4 m. Ponadto stwierdzono, że na terenie rekultywowanego składowiska jest prowadzone czasowe magazynowanie odpadów. W tym zakresie czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2022 r wykazały, że przy wjeździe na składowisko po lewej stronie zlokalizowano dwa wykopy na głębokość ok. 5-6 metrów poniżej poziomu terenu. Na podstawie przesłuchań (protokoły załączone do protokołu kontroli) organ uzyskał informację, że wykopy zostały wykonane w celu rozładunku "odpadów bardziej płynnych" tj. osadów ściekowych. Przyjęte osady ściekowe miały być tymczasowo deponowane w wykonanych wykopach celem łatwiejszego dostępu do nich wykorzystywaną na składowisku koparką, a następnie miały być ładowane na pojazd transportujący i wbudowywane na składowisku (opis i dokumentacja zdjęciowa - załącznik nr 12 do protokołu kontroli). Natomiast przeprowadzone [...] lipca 2022 r. czynności sprawdzające na terenie działki nr [...] polegające na dokonaniu odkrywki wykazały, że wbrew informacjom otrzymanym od kierownika składowiska z dołów nie został wybrany zdeponowany w nich odpad, a jedynie został on przysypany. Stwierdzono mianowicie obecność w dole zarówno odpadów w postaci osadów ściekowych jak i wykorzystywanego na składowisku kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (notatka służbowa z dokumentacją zdjęciową - załącznik nr 15 do protokołu). Z powyższych względów brak jest przesłanek wskazujących na usunięcie przez skarżącą stwierdzonych naruszeń przed wydaniem zaskarżonego aktu, a z kolei ani w toku postępowania kontrolnego, ani po jego wydaniu skarżąca w żaden sposób nie wykazała usunięcia powyższych naruszeń przed wydaniem zaskarżonego aktu. Także w skardze skarżąca jedynie poprzestała na złożeniu samego oświadczenia o usunięciu naruszeń. Wobec powyższego Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej w w/w zakresie.
Pkt 7 zarządzenia dotyczy nałożenia obowiązku nie przekraczania dopuszczalnej (ustanowionej w zatwierdzonym projekcie technicznym)rzędnej wierzchowiny składowiska. Z decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. (str. 2) wynika, że faza przygotowania składowiska do zamknięcia obejmuje w pierwszej kolejności ukształtowanie powierzchni skarp składowiska poprzez wypełnienie niecki przedmiotowego składowiska odpadami w ilości nie przekraczającej rzędnej jego obwałowania. Podobnie zostało to powtórzone w pkt II decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. Dodać przy tym należy, iż dopuszczalna rzędna składowania odpadów według treści projektu technicznego zamknięcia składowiska odpadów w [...] wynosi 95 m (k. 135 i 146-148 akt sądowych). Tymczasem wykonane w toku kontroli WIOŚ pomiary geodezyjne, mające na celu określenie osiągniętych w trakcie prowadzonej rekultywacji rzędnych składowiska, a także objętości i powierzchni zdeponowanych odpadów, wykazały na rekultywowanym obszarze zlokalizowanym we wschodniej części składowiska, na powierzchni niemalże 3622 m2 zdeponowanie odpadów powyżej określonej dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m (dokumentacja w postaci "Sprawozdania techniczne z wykonanych w dniach [...].07.2022 r. pomiarów geodezyjnych" stanowiąca załącznik do protokołu kontroli). Skarżąca co prawda nie kwestionowała w/w naruszenia, ale wskazała, że były wykonywane prace stopniowo z osiągnięciem prawidłowego poziomu rzędnych niedługo po zakończeniu kontroli, jednakże jeszcze przed wydaniem w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego oraz informuje, że posiada w tej kwestii badania geodezyjne potwierdzającymi prawidłową wysokość rzędnych. Jednocześnie jednak skarżąca w żaden sposób nie wykazała powyższej okoliczności, poprzestając jak poprzednio, tylko na złożeniu w tym zakresie oświadczenia, co czyni zarzut skargi nieuzasadnionym.
Ponieważ skarżąca wniosła w skardze ostatecznie o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, dodając w uzasadnieniu skargi, że także pozostałe zalecenia ujęte w zarządzeniu pokontrolnym budzą jej zastrzeżenia, Sąd zobligowany był także poddać ocenie, z punktu widzenia zgodności z prawem, zarządzenie pokontrolnego w zakresie
pkt 2,9-12.
W pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek prowadzenia na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO jakościową i ilościową ewidencję wytwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Zdaniem skarżącej ewidencja odpadów prowadzona jest na bieżąco. W świetle art. 66 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach na podstawie art. 4 ust. 3 tj. rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020. 10). Z protokołu kontroli oraz załączonych do niego dokumentów w postaci wydruków z ewidencji odpadów w rejestrze BDO(zał. Nr 9 i 10)wynika rozbieżność w ilościach przyjętych przez spółkę niektórych odpadów pomiędzy kartami przekazania odpadów, a kartami ewidencji odpadów. Organ szczegółowo opisał w/w różnice na str. 5-8 protokołu kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych podczas kontroli i załączonych do protokołu kontroli. Powyższe wskazuje, iż WIOŚ prawidłowo ustalił znaczące różnice pomiędzy ilością przyjętych odpadów w 2022 r. i określił obowiązek w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem organu część przyjętych odpadów w roku 2021 została zewidencjonowana i ujęta dopiero w kartach ewidencji w roku 2022.
W pkt 9 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek nie przekraczania na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w [...] - (tj. na terenie działki nr [...]) dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej tj. grubości powyżej 1 m; jako termin realizacji wskazał. W tym zakresie skarżąca zauważyła, iż w protokole kontroli brak wzmianki na temat rodzaju i składu odpadów, a materiał dowodowy nie wskazuje, aby doszło do przekroczenia dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej. Według pkt IV decyzji Starosty znak [...] z dnia [...] października 2019 r."IV. Dopuszczona metoda lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z złącznikami nr 1 i 2 do ustawy o odpadach" projektowana grubość warstwy okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) jest uzależniona od planowanych obsiewów i nasadzeń. Grubość tej warstwy nie może przekraczać 1 m w przypadku wprowadzania roślinności niskiej". Ponadto w punkcie V decyzji podkreślono także że "grubość warstwy odpadów wykorzystanych do wykonania okrywy rekultywacyjnej biologicznej) nie może przekraczać 1 m w przypadku nasadzeń niskich lub 2 m w przypadku nasadzeń drzewiastych". Ponadto na str. 4 decyzji Marszałka Województwa z [...] grudnia 2018 r. udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów wskazano, że na wykonanych wcześniej warstwach rekultywowanego terenu projektuje się uformowanie warstwy biologicznej stanowiącej podłoże glebowe (gr. 100 lub 200 cm)i okrywę rekultywacyjną z humusu gr. 30 cm. Stąd zdaniem Sądu uzasadnione było przyjęcie przez organ, że grubość warstwy odpadów wykorzystanych do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) nie może przekraczać 1 m. Tymczasem jak wykazała kontrola w trakcie prowadzonej rekultywacji przekroczona została grubość 1 m, a miejscami nawetgrubość 2 m. Na powyższe wskazuje przede wszystkim mapa sytuacyjno-wysokościowa dołączona do "Sprawozdania technicznego z wykonanych w dniach [...].07.2022 r. pomiarów geodezyjnych" (stanowiącego załącznik nr 21 do protokołu kontroli). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w protokole z oględzin z [...] lipca 2022r., załączonym do protokołu kontrolipodano, że "na całej zachodniej części działki nr [...] znajduje się skarpa zbudowana z odpadów kompostu i innych odpadów z zawartością tworzyw sztucznych, gumy, drewna i szkła. Skarpa posiada szerokość ok. 30 m, długość 150 m, i maksymalną wysokość ok. 4 m." Stąd w ocenie Sądu zarzut skargi uznać należało za nieuzasadniony.
W zakresie pkt 10 zarządzenia pokontrolnego organ odniósł się do obowiązku przesyłania do WIOŚ w wymaganym terminie wyniki monitoringu oraz kompletne wyniki badań dotyczące prowadzonego monitoringu składowiska. Skarżąca jedynie lakonicznie podała, iż takie czynności dokonywane są przez skarżącą na bieżąco. Zgodnie z art. 124 ust. 5 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą. Spółka dodatkowo w pkt II. 6 decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. została zobowiązana do prowadzenia monitoringu w ściśle określonym zakresie. Zgodnie z zapisami w/w decyzji zakres parametrów wskaźnikowych obejmuje wykonanie następujących pomiarów: wielkość przepływu wód powierzchniowych, skład wód powierzchniowych, poziom wód podziemnych, skład wód podziemnych, objętość wód odciekowych, skład wód odciekowych, osiadanie składowiska wraz ze statecznością zboczy. Tymczasem jak wskazał organ, przesłane przez spółkę informacje nie zawierały jednak wymaganych informacji dotyczących: poziomu wód podziemnych, objętości wód odciekowych, składu wód odciekowych. Ponadto po analizie przesłanych przez kontrolowany podmiot badań organ ustalił brak wyników badań wód podziemnych z 1 piezometru (składowisko posiada zorganizowany system monitoringu wód podziemnych obejmujący 4 istniejące piezometry w terenie). Mając na uwadze powyższe brak podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości odnośnie w/w pkt zarządzenia pokontrolnego.
W pkt 11 zarządzenia pokontrolnego WIOŚ wskazał na obowiązek zapewnienia możliwości badań wód podziemnych z piezometru nr 5. W tym zakresie skarżąca także podała, że na bieżąco wykonuje obowiązek. O obowiązku monitorowania wód powierzchniowych składających się w przypadku przedmiotowego składowiska odpadów z 5 piezometrów mowa na str. 13 i 14 projektu technicznego zamknięcia składowiska odpadów. Ponadto obowiązek zapewnienia przez zarządzającego składowiskiem odpadów zachowania wymagań zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów określony został w art. 135 ust. 2 u.o. W przedmiotowej sprawie taki obowiązek określony został w pkt 11 instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Tymczasem spółka jako zarządzający składowiskiem nie zapewniła możliwości pobrania próby z piezometru nr 5, gdzie stwierdzono brak wody, na co organ wskazał w protokole kontroli. Z powyższych względów brak podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie pkt 11 zarządzenia pokontrolnego. Organ dodatkowo zwrócił uwagę, iż powyższe naruszenie określone zostało w poprzednim zarządzeniu pokontrolnym i spółka pomimo wskazywania tego wcześniej jako naruszenie w dalszym ciągu nie zapewnia możliwości poboru próby z piezometru nr5.
Natomiast w pkt 12 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, mając na uwadze, że gospodarka odpadami nie może m.in. powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. W tym zakresie zdaniem skarżącej naruszenie nie znajduje odzwierciedlenia w treści protokołu kontroli, a jedynie raz w protokole z oględzin z [...] lipca 2022 r. wskazano na uciążliwość zapachową. Zgodnie z art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi i środowiska w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1)powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;2)powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;3)wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Prowadzenie gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe stanowi naruszenie art. 171 u.o. Załączniki nr 3 (notatka z [...] kwietnia 2022 r.) i 16 (protokół oględzin z [...] lipca 2022 r.) potwierdzają, że na składowisku i w jego okolicy, a zatem także poza jego obrębem, odczuwalny był drażniący, przeszywający fetor. Co do uciążliwości zapachowych, zwrócić należy uwagę, iż także prezes spółki wskazał w toku kontroli na podnoszone protesty społeczne z uwagi na w/w uciążliwość, z czym zresztą związane było zainicjowanie kontroli problemowej interwencyjnej w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego brak podstaw do zakwestionowania pkt 12 zarządzenia pokontrolnego. WIOŚ dodał w odpowiedzi na skargę, że prezes spółki za tożsame naruszenie został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt: [...]. Pomimo tego skarżąca prowadząc działalność w dalszym ciągu prowadziła gospodarkę odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe jawnie lekceważąc stanowisko organu i sądu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż sformułowane w zaskarżonym akcie prawnym nakazy znajdują oparcie w przepisach prawa i decyzjach administracyjnych, a ich wydanie wynika z ustaleń organu poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, utrwalonych w protokole kontroli i opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Ponadto należy zwrócić także uwagę, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie formułuje wobec skarżącego nowych obowiązków, a jedynie nakazuje skarżącemu obowiązek realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa lub decyzji administracyjnych.
Wobec powyższego Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.