II SA/Go 847/20

II SA/Go 847/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 2 lit a, art 153, art 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust 1 a i ust 5 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz skarżącej M.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Burmistrz odmówił przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na syna T.S. Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie złożyła M.S. zaskarżając ją w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
1.1. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg sprawy i wskazało, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 M.S. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem T.S. Do wniosku została dołączona decyzja o waloryzacji świadczenia emerytalnego, zaświadczenie Sądu Rejonowego o posiadaniu statusu opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że syn strony T.S. ma ustalony znaczny stopnień niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od urodzenia czyli 1998 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe. M.S. pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 1.109,25 zł. Ustalona emerytura jest niższa od świadczenia w najniższej wysokości i podlega podwyższeniu do kwoty emerytury najniższej, tj. do kwoty 1.200,00 zł.
1.2. W rozważaniach Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie sporu wiąże się z koniecznością rozważenia, czy M.S. może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, pomimo tego że ma ustalone prawo do emerytury. Istota sporu sprowadza się zatem do zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwanej dalej u.ś.r.). Z przepisu tego wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury.
1.3. Odnosząc się do argumentów wskazywanych przez skarżącą i część orzecznictwa nie podzielającego stanowiska dotyczącego bezwzględnego stosowania zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało, że przepisy art. 17 u.ś.r. stanowią zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a bądź lit. b u.ś.r., a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.
1.4. Powołując się na podane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że zasada sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim grupom podmiotów jednakowych praw. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skonstruowany jest w sposób jasny i nie wymagający wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną (relewantną) osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada.
1.5. Wskazano też, również powołując orzecznictwo, że bez wcześniejszego wyeliminowania decyzji przyznającej prawo do renty (emerytury) nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu skarżąca M.S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu tego przepisu, z pominięciem dyrektyw funkcjonalnych ustawy, a tym samym przez uznanie, iż skarżąca nie jest uprawniona w żadnym zakresie do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, ponieważ ma przyznane prawo do emerytury, mimo że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale wyłącznie do wysokości tej emerytury;
2) naruszenie przepisów art. 32, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, wprowadzających zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, a także zasadę szczególnej pomocy osobom niepełnosprawnym oraz rodzinie ze strony państwa;
3) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że dotknięta jest ona poważnymi błędami związanymi z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze zawarto też wniosek o przyjęcie skargi przez sąd i uznanie, że została złożona z zachowaniem terminu przewidzianego w przepisie art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) bowiem skarżąca o treści decyzji powzięła wiadomość dopiero w dniu 5 listopada 2020 r. bezpośrednio od pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzja organu II instancji nie została doręczona skarżącej za pomocą tradycyjnej korespondencji wskutek błędów operatora pocztowego. Stąd skarżącej nie zostało zapewnione prawo do zapoznania się z decyzją organu oraz wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczął się z dniem 5 listopada 2020 r., kiedy skarżąca dowiedziała się o treści zaskarżonej decyzji.
3. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji wnosząc o oddalenie skargi w kwestii merytorycznej.
W odniesieniu do terminowości wniesienia skargi Kolegium wskazało, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i powinna podlegać odrzuceniu. Podkreślono, że koperta z decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] była prawidłowo adresowana, a ze zwrotnego poświadczenia odbioru zamieszczonego na kopercie wynika, że przesyłka nadana została w tym samym dniu i powodu niemożności doręczenia przesyłki w sposób wskazany w punkcie 1, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym w dniu 28 sierpnia 2020 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 7 września 2020 r., a wobec nie podjęcia awizowanej przesyłki przez adresata w dniu 12 września 2020 przesyłkę zwrócono do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Zwrócona przez pocztę przesyłka wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 września 2020 r. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z postanowieniami art. 44 § 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło zwróconą kopertę wraz z decyzją w aktach sprawy, uznając przesyłkę za prawidłowo doręczoną z upływem dnia 11 września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
5. W kwestii terminowości wniesienia skargi, co trzeba rozstrzygnąć na wstępie, w świetle uprawdopodobnionych w skardze okoliczności, potwierdzonych reklamacją i skargą składanymi przez skarżącą do operatora pocztowego (dołączonymi do skargi) stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego, mimo formalnej realizacji (wypełnienia) dokumentu doręczenia zastępczego i prawidłowej oceny wymagań formalnych tego dokumentu dokonanych przez Kolegium.
Doręczanie realizowane w trybie art. 44 k.p.a. ma jednak charakter posiłkowy, oparty na niewątpliwym ustaleniu, że zostało ono faktycznie zrealizowane przez doręczyciela w taki sposób, że adresat, który w momencie doręczenia nie był obecny mógł na nie zareagować. Z oświadczenia strony i załączonych doń dokumentów wynika, że w dacie doręczenia skarżąca nie opuszczała miejsca zamieszkania, a z uwagi na stałą opiekę nad niepełnosprawnym synem przebywa w domu również w godzinach tzw. pracy. W takiej szczególnej, co należy podkreślić, sytuacji wiarygodne jest twierdzenie strony, że za datę faktycznego wejścia w życie decyzji Kolegium należy uznać dzień [...] listopada 2020 r. czyli dzień, w którym strona powzięła wiadomość o treści tej decyzji.
Wskazać tu należy potraktowanie twierdzenia strony jako usprawiedliwionego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi lub nakierowanie jej na ten tryb nie stworzyłoby dla niej żadnej gwarancji na tle wykazywanych okoliczności. Koniecznym warunkiem realizacji trybu przywrócenia terminu jest bowiem skuteczność doręczenia w określonym terminie, któremu strona uchybiła nie ze swej winy. Jeśli do doręczenia faktycznie nie doszło, a dokument je wykazujący nie polega na prawdzie termin nie rozpoczyna biegu. Ponieważ skarżąca uprawdopodobniła to, że do realizacji doręczenia zastępczego w ogóle nie doszło sąd uznał, że w takiej sytuacji należało przyjąć, że skarga, liczona od momentu uzyskania przez skarżąca wiedzy o decyzji, została nadana w terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a.
6. Jeśli chodzi o meritum sporu stanu faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, a spór dotyczy zatem wyłącznie kwestii prawnych związanych z przesłanką uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ubiegający się o świadczenie pobiera emeryturę. Przepis ustawy to jest 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyklucza taką możliwość co sprawiać ma, że pod tym względem sprawa braku uprawnień przedstawia się jasno. Przeczy temu jednak orzecznictwo, w tym nawet poglądy prezentowane przez Kolegium, które, choć negatywne dla strony, potwierdzają to, że jednak coś musi być na rzeczy, skoro nie wystarcza tylko powoływać się na treść tego przepisu, ale trzeba ją "obudowywać" rozwiniętą argumentacją prawną.
Problem ten w ocenie sądu jest wynikiem istotnej zmiany kontekstu społeczno-ekonomicznego od momentu wejścia w życie rozważanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którego to niestety nie dostrzega prawodawca, skądinąd bardzo chętnie odwołujący się w realizowanej polityce społecznej do pojęć solidarności społecznej i społecznej równości prawa. Problem sprawy nie dotyczy jednak tylko samej wykładni tego przepisu, ale przede wszystkim tego, czy sądowi administracyjnemu przysługuje kompetencja do tak daleko idącego aktywizmu – aktywizmu prowadzącego do przełamania brzmienia językowego przepisu rangi ustawowej. W tej mierze niniejszy skład, mając na względzie ustrojową funkcję sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich, opowiada się za koncepcją umiarkowaną dopuszczającą taką możliwość w jednostkowych sprawach na podstawie szczególnych okoliczności, sprowadzających się generalnie do naruszenia jakichś podstawowych w systemie prawa zasad i chronionych przez nie wartości. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
7. Podstawą do takiej konstatacji jest, o czym wzmiankowano wyżej, konieczność uwzględniania zmiany stosunków prawnych, społecznych i gospodarczych, która nastąpiła od czasu uchwalenia rozważanej regulacji w perspektywie zasad systemowych prawa: zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP).
Świadczenie pielęgnacyjne, którego dotyczy sprawa zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń (por. A. Nowacka, A. Ścibło, Uwarunkowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PWSZ w Płocku. Tom 25/2017, s. 189–201).
Istotnym elementem tego systemu jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). Z wypowiedzi dotyczących kierunków i celów najnowszej reformy systemu emerytalnego wynika, że elementem, na który zwracano szczególną uwagę były otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz związki między świadczeniem emerytalnym a pracą w kontekście ograniczenia łączenia pracy zarobkowej i pobierania emerytury (por. Gertruda Uścińska, Przegląd emerytalny 2016 – bezpieczeństwo dzięki odpowiedzialności. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w: O racjonalną politykę rodzinną, red. M. Bednarski, Z. Czepulis-Rutkowska, D. Głogosz, Warszawa 2017, s. 208-209). W założeniach tej reformy nie ma jednak wzmianki o tym, że poziom indywidualnych rent i emerytur może być niższy, niż świadczenia o charakterze zabezpieczającym i pomocniczym, które stanowią ekwiwalent za "wymuszoną" obiektywną sytuacją rezygnację z pracy.
8. Jak podkreśla się bowiem w doktrynie i orzecznictwie szczególna ochrona tego prawa pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego, to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (por. wyrok TK z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214).
W sytuacji, gdy wymagany ustawą okres faktycznej pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym, powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP).
9. Artykułowana wyżej konieczność rewizji poglądu na temat związania brzmieniem tekstowym przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika również z tego, że w ciągu kilkunastu lat doszło do istotnej zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych i wyłączając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń (w tym emerytalnych) ustawodawca jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota sporo niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Można zatem uznać, że zrozumiałą intencją ustawodawcy wprowadzającego takie wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, CBOSA). Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W toku rozpatrywania sprawy administracyjnej świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, a obecnie od 1 stycznia 2021 r. wynosi 1.971,00 zł miesięcznie.
10. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Argument z solidarności społecznej i równości stosowany do usprawiedliwiania wielu bieżących uprawnień i świadczeń socjalnych, kierowanych nie tylko do osób o najniższych dochodach (w tym emertytalnych i rentowych), tym bardziej jest aktualny w niniejszym przypadku.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
11. Z tych też względów Sąd, kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd, w oparciu o wymienione wyżej zasady, dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś. r.
Mając na uwadze zawartą w decyzji Kolegium krytykę trybu realizacji przedmiotowego prawa w postaci tzw. wyrównania różnicy oraz rysujące się w orzecznictwie, jako dominujące, zapatrywanie sąd opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, nie zaś tak, jak tutejszy sąd uznawał w swoich pierwszych orzeczeniach wydanych w tym przedmiocie, za przyznaniem stronie różnicy między świadczeniami. Ten zreformowany pogląd znajduje wsparcie w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
12. Odnosząc tę konstrukcję do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ powinien stronę o niej poinformować czyli dać stronie możliwość złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty (art. 9 k.p.a. i 79a k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
13. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I wyroku).
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).
O zwrocie wpisu uiszczonego w sytuacji, gdy strona korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).