II SA/GO 84/25

II SA/Go 84/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49f-49i
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 207
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżących A. S. i K. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2024r. znak: [...], powołując się na art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024, poz. 725, dalej u.p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB), zalegalizował ganek wejściowy od strony podwórza do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]), stanowiący własność P. N. i M. Z. W sentencji decyzji określono, że stanowi ona "podstawę użytkowania obiektu budowlanego".
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w trybie skargowym w dniu [...] czerwca 2024 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2024r., organ powiatowy ustalił, że do północno-zachodniej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w zabudowie bliźniaczej (od wewnętrznej strony posesji) dobudowany został ganek wejściowy o wymiarach zewnętrznych 3,58 x 2,50 m o konstrukcji murowanej. Ganek wybudowany został w roku 2002 w warunkach samowoli budowlanej, przy czym przed tą budową został rozebrany ganek drewniany z dachem szklanym. W związku z tym PINB ocenił, że w świetle obowiązujących przepisów był zobligowany podjąć z urzędu uproszczone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do powyższego ganku. Dodatkowo aktualni współwłaściciele obiektu złożyli wniosek o legalizację ganku w trybie uproszczonym na druku urzędowym PB-15.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nałożono na współwłaścicieli obiektu obowiązek dostarczenia dokumentów legalizacyjnych. Wymagane dokumenty wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] października 2024 r. Na podstawie dostarczonej ekspertyzy technicznej sformułowano wnioski, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a jego stan techniczny pozwala na dalsze bezpieczne użytkowanie zgodnie
z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania. Ponadto organowi dostarczono geodezyjną inwentaryzację powykonawczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę, a także oświadczenia współwłaścicieli obiektu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym PINB, na podstawie powołanego na wstępie przepisu, wydał decyzję o legalizacji przedmiotowego ganku.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB wnieśli A. i. K. S., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]).
W odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości może być ograniczony w swoim prawie własności przez konieczność znoszenia obiektu budowlanego tuż przy granicy swojej nieruchomości oraz dołączonego do budynku mieszkalnego jedną ze ścian tego obiektu, co sprawia, że nie jest możliwe korzystanie ze swojej własności w pełnym zakresie. Ponadto zarzucili PINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa, a także brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W związku z tym skarżący wnieśli, aby organ II instancji zmienił zaskarżoną decyzję i nie uwzględnił wniosku o legalizację samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu WINB podzielił kwalifikację zabudowy jako budowę bez wymaganego pozwolenia. Wyjaśnił, że jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 pkt 1 u.p.b), w ramach którego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Do dokumentów legalizacyjnych w procedurze uproszczonej należą (art. 49g ust. 2u.p.b.): oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego, ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Z akt sprawy wynika, że do przedłożenia powyższych dokumentów PINB zobowiązał współwłaścicieli obiektu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 49g u.p.b. W postanowieniu tym określono termin przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na 90 dni od daty jego otrzymania. Postanowienie to doręczono P. N. w dniu [...] sierpnia 2024 r. Dokumenty legalizacyjne wpłynęły do organu powiatowego w dniu [...] października 2024 r., a więc z zachowaniem terminu wyznaczonego przez PINB. Na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. strony nie wniosły zażalenia do wyższej instancji, co zdaniem WINB należy rozumieć jako akceptację orzeczenia, w którym organ powiatowy odniósł się w sposób wyczerpujący do przedmiotu sprawy i jest nim związany od chwili jego doręczenia stronom. Skoro kwalifikacja prawna rozpatrywanych robót budowlanych była już przedmiotem analizy organu I instancji w postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2024 r. to brak jest podstaw prawnych do podejmowania ponownej oceny kwalifikacji wykonywanych robót budowlanych przez WINB.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 49g ust. 2 u.p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych, jest pierwszym władczym rozstrzygnięciem administracyjnym, jakie wydaje organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym. Rodzi ono określone skutki prawne, a co więcej jego wydanie poprzedzone było ustaleniami organu powiatowego odnośnie stanu faktycznego rozpatrywanych robót budowlanych. Natomiast decyzja na podstawie art. 49i ust. 1 u.p.b. w przedmiocie legalizacji obiektu jest konsekwencją wykonania uprzednio nałożonego obowiązku i w żadnym razie nie wynika
z odrębnych ustaleń organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne.
W ocenie WINB nie budzi wątpliwości, że przedłożone w dniu [...] października 2024 r. przez P. N. i M. Z. dokumenty, to jest dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką, na której wybudowany został przedmiotowy obiekt - na cele budowlane oraz geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w skali 1:250 są prawidłowe biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy. Zdaniem WINB również treść przedłożonej ekspertyzy wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W przedłożonej ekspertyzie autor tego opracowania stwierdził, że: "Uwzględniając stan techniczny poszczególnych elementów stwierdzam, że pod względem technicznym obiekt wykonany jest prawidłowo i stan jego pozwala na bezpieczne użytkowanie w celu, w jakim został wykonany" (pkt 6 "Ocena Stanu technicznego ganku" - strona 3). Jednocześnie w ekspertyzie stwierdzono, że: "Zbliżenie ścianą boczną do działki nr [...] na odległość 2,50 m czyli mniejszą od 3,0 m jest niezgodne z warunkami technicznymi. Jednak zbliżenie to nie powoduje zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej i nie wpływa na użytkowanie ganku." (pkt 2 "Dane ogólne" - strona 2). W ocenie organu odwoławczego wynik przedłożonej ekspertyzy technicznej można ocenić za miarodajny i wiarygodny, bowiem opracowanie to sporządzone zostało przez osobę posiadającą zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 u.p.b. stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 u.p.b. jest odpowiedzialna za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz z należytą starannością. Organ wojewódzki stwierdził, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego merytoryczno-techniczna weryfikacja szczegółowych rozwiązań zastosowanych w przedłożonych projektach lub innych opracowaniach technicznych sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia w tym zakresie. Organ nie może również kwestionować uprawnień posiadanych przez autorów przedłożonych opracowań. Ponadto ustawodawca uzależnił legalizację uproszczoną jedynie od stanu technicznego obiektu, co wynika wprost z treści art. 49g ust. 2 u.p.b. Nawet ewentualne naruszenia przepisów przeciwpożarowych oraz przepisów technicznobudowlanych w zakresie usytuowania obiektu nie muszą automatycznie powodować stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz wykluczać bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podkreślił, iż PINB w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie wydał postanowienia w trybie art. 49f ust. 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Przesłanek do wydania takiego postanowienia nie można wywieść z treści protokołów kontroli i oględzin przedmiotowego ganku. Natomiast w treści dostarczonej w omawianej sprawie ekspertyzy technicznej jednoznacznie stwierdzono, że usytuowanie ganku nie powoduje zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej (należącej do skarżących) i nie wpływa na użytkowanie ganku. Z kolei obecnie obowiązujący przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej jako r.w.t.) dopuszcza usytuowanie bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią ściany bez otworów uzależniając to od określenia takiej możliwości w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
WINB wyjaśnił skarżącym, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu uproszczonej legalizacji, było uregulowanie stanu prawnego obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie wiele lat temu oraz zwiększenie ich bezpieczeństwa (zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym
z rozdziału 6 Prawa budowlanego). Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej uproszczoną legalizację, w polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu (dotyczy to np. prawa podatkowego, a także karnego). Natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego nie przedawnia się nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt nie może być zalegalizowany mimo najlepszych chęci i starań jego właścicieli lub użytkowników, w sytuacji, gdy istnieje już od bardzo długiego czasu i wkomponował się w środowisko architektoniczne na danym obszarze (przez ten czas organ nadzoru budowlanego nie ingerował, nie było także skarg ze strony zainteresowanych osób czy instytucji). Dlatego też w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym w szczególności nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś sama legalizacja obiektu nie wiąże się z poniesieniem przez inwestora lub właściciela obiektu opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 ust. 2a u.p.b. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu w stopniu niewymagającym jej uchylenia.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do WSA w Gorzowie Wlkp. A. S. i K. S., zarzucając jej naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.
a. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 u.p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. przez wydanie decyzji legalizacyjnej obiektu budowlanego - ganku wejściowego od strony podwórza budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) pomimo, iż usytuowanie przedmiotowego ganku wynosi 2,50 metra od granicy z sąsiednią działką nr [...], co winno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu;
b. art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że właściciel nieruchomości może być ograniczony w swoim prawie własności przez konieczność znoszenia legalizowanego obiektu budowlanego tuż przy granicy swojej nieruchomości oraz dołączonego do budynku mieszkalnego właściciela jedną ze ścian tej budowli, co sprawia, iż nie jest możliwe w takiej sytuacji korzystanie ze swojej własności w pełnym zakresie, zgodnie z przepisem art.140 k.c.;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
b. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny
w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa,
c. art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania strony
o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
d. art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie umożliwienia skarżącym zapoznania się przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
e. art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ obydwu instancji przy załatwieniu sprawy,
f. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
g. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. przez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę, iż organy administracyjne obydwu instancji zupełnie pominęły kwestię zgodności legalizowanego obiektu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, nie tylko u.p.b. i przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy, ale również przepisami Konstytucji RP oraz prawa cywilnego, które chronią interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Podkreślili, że wskazane przepisy mają za zadanie nie tylko formalną kontrolę wniosku o legalizację samowoli budowlanej, ale również ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których samowola budowlana bezpośrednio dotyczy. Nie może być bowiem tak, że organ administracyjny bada wyłącznie, czy wnioskodawca (czyli ubiegający się o legalizacje samowoli budowlanej) zgromadził dokumenty określone w art. 49f ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nic go ponadto nie interesuje. Skarżący podkreślają, iż tzw. uproszczona procedura legalizacyjna nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy obiekt wzniesiony jako samowola budowlana nie narusza innych przepisów, zwłaszcza wykonawczych dotyczących każdego obiektu budowlanego oraz czy nie narusza interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. W sprawie organy administracyjne obydwu instancji podeszły do sprawy zupełnie bezrefleksyjnie, nie analizując wpływu legalizowanego obiektu na interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem skarżących argumenty prawne zostały w całości zignorowane przez WINB. Skarżący zwrócili uwagę, na art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 u.p.b. oraz § 12 ust.1 pkt 2 r.w.t. dotyczących nie tylko obiektów budowlanych, które mają dopiero powstać, ale również i do obiektów już istniejących i to wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących przepisy r.w.t. wyraźnie precyzują w jakiej odległości mogą być stawiane budynki lub obiekty budowlane i w tym zakresie nie istnieją żadne wyjątki (np. inne szczególne przepisy budowlane lub przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Skarżący zwrócili uwagę, iż konsekwencją zalegalizowania samowoli budowlanej jest naruszenie ich zagwarantowanego w Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i ust. 3) prawa własności. Podkreślili, że przedmiotowy ganek jest posadowiony za blisko granicy z ich posesją, bowiem część ściany tego obiektu styka się z powierzchnią ich budynku (ganek nie ma dodatkowej "swojej" ściany odgradzającej od budynku). Sprawia to, iż są ograniczeni w możliwości wykonania otworu okiennego w swoim budynku celem poprawy jego oświetlenia (bo akurat tam znajduje się ściana przedmiotowego ganku). Przedmiotowy ganek styka się z ich budynkiem mieszkalnym na długości 1,5 m.
Wskazali także, że choć organ administracyjny pierwszej instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt [...], to nie zostały wzięte pod uwagę wnioski tegoż biegłego, który stwierdził, iż rozbiórka ganku i jego przesunięcie w inne miejsce jest czynnością budowlaną jak najbardziej możliwą i wykonalną (strona 17 opinii). Gdyby cytując biegłego "organ administracyjny stwierdził, iż ganek został wykonany jako samowola budowlana, to należałoby ścianę zewnętrzną (tę od strony tarasu powodów) przesunąć o 0,5 m, tak aby odległość od granicy wynosiła 3,0 m. Dach mógłby pozostać w niezmienionym kształcie. Koszt przesunięcia ściany zewnętrznej wraz nowym oknem biegły szacuje na ok. 3 500 zł".
Zdaniem skarżących nie istniały żadne przeszkody, aby organ administracyjny - legalizując samowolę budowlaną, nakazał właścicielom posesji nr [...] częściową rozbiórkę ganku i przesunięcie go o 0,5 m. Wtedy przepisy budowlane w sprawie warunków technicznych byłyby zachowane, ganek nie naruszałby ich prawa własności i proces legalizacyjny byłby zakończony.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko organu w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, którego nie zmienia treść skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) była w niniejszej sprawie decyzja WINB utrzymująca w mocy opisaną na wstępie decyzję PINB legalizującą ganek wejściowy od strony podwórza do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], usytuowany na działce nr [...], stanowiący własność P. N. i M. Z.
Powyższe decyzje zapadły w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym uregulowanym w art. 49f-49i u.p.b. Postępowanie to prowadzi się w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1 u.p.b.).
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki do prowadzenia tego postępowania w świetle powołanego art. 49f ust. 1 pkt 1 u.p.b. Sporny ganek powstał bowiem w 2002 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b., przy jednoczesnym braku w przepisach art. 29-31 u.p.b. zwolnienia budowy tego rodzaju obiektu od obowiązku uzyskanie wspomnianego pozwolenia. Podkreślić należy, że kwestia zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego w tym trybie została przesądzona w prawomocnym orzeczeniu PINB z dnia [...] sierpnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 49g ust. 1 u.p.b., stanowiącym, że organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron zażaleniem (art.49g ust. 3 u.p.b.) i w związku z tym pozostaje w obrocie prawnym. Stąd po uprawomocnieniu się tego postanowienia nie mogły być przedmiotem ponownego badania okoliczności, które objęte są hipotezą art. 49f i art. 49g u.p.b. Uproszczone postępowanie legalizacyjne ma bowiem charakter etapowy. W pierwszej kolejności organ, ustalając dopuszczalność uproszczonego trybu legalizacji, nakłada postanowieniem wydanym na podstawie art. 49f i 49g u.p.b. na inwestora określone obowiązki. Na kolejnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego związany jest wydanym ostatecznym postanowieniem (por. wyrok WSA w Rzeszowie w Rzeszowie z 5 grudnia 2023 r., II SA/Rz 466/23).
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB stanowił art. 49i ust. 1 pkt 1 u.p.b. zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Jako całkowicie nieuzasadniony uznać należy zasadniczy zarzut skargi wskazujący, że wydanie decyzji o legalizacji ganku nastąpił bez oceny zgodności spornego obiektu budowlanego z wymaganiami technicznymi r.w.t., w szczególności pod kątem spełniania wymagań wynikających z przepisów tego aktu regulujących odległość obiektów budowlanych od granicy działki.
W piśmiennictwie i judykaturze niesporne jest, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., II OSK 2857/21, A.Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany,LEX/el. 2024, t. 7 do art. 49h). Co do natomiast kwestii stosowania przepisów r.w.t., w orzecznictwie równie zgodnie przyjmuje się, że
w uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie bada się zgodności takiej inwestycji z wymogami technicznymi określonymi w tych przepisach (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 173/22, wyroku WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r., II SA/Bk 845/22). Przepisy art. 49g i 49i u.p.b. nie wymagają od ekspertyzy technicznej, by przewidywała ona stosowne rozwiązania w celu zapewnienia zgodności obiektu
z określonymi przepisami technicznymi/budowlanymi, tak jak w przypadku zwykłego postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższym w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego brak jest podstaw do żądania spełnienia innych wymogów, niż te wynikające z powołanych powyżej przepisów prawa budowlanego.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), w którym wskazano, iż w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną,
w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 r.w.t., ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat.
Skład orzekający podziela powyższy pogląd, gdyż - co należy podkreślić - na mocy § 1 r.w.t., ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane
z nimi urządzenia (a więc projektowane budynki). Z tego powodu należy uznać, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie mogą mieć zastosowania warunki dotyczące zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Zupełnie inną kwestia jest natomiast to, że przepisy analizowanego rozporządzenia nie zwalniają starych, istniejących od ponad 20 lat budynków, od zachowania warunków bezpieczeństwa, ale jedynie wówczas gdyby uznano, że ma miejsce zagrożenia życia ludzi. Zgodnie § 2 r.w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. To zaś oznacza, że przepisy r.w.t. generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem jednakże - co należy wyraźnie podkreślić, a co ma znaczenie w sprawie niniejszej - m.in. § 207 ust. 2 r.w.t., który wskazuje wprost, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określonego tym rozporządzeniem. W tym stanie rzeczy, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający m.in. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Tym samym, w postępowaniu legalizacyjnym rozważenia wymagało zbadanie bezpieczeństwa pożarowego i dokonanie oceny zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, z uwagi na położenie spornego obiektu budowlanego, który przylega do sąsiedniego obiektu.
Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA
w Bydgoszczy z 8 listopada 2022 r., II SA/Bd 914/22, wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2025 r., II SA/Łd 835/24, wyrok z 23 maja 2024 r.. II SA/Rz 49/24, wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2024 r., II SA/Po 748/23).
W kontekście powyższych uwag należy podkreślić, że autor ekspertyzy technicznej nie odniósł się do powyższych okoliczności nawet marginalnie pomimo, że kwestie związane z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie - jak wykazano powyżej - mają wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że analiza przedłożonej przez aktualnych właścicieli spornej ganku ekspertyzy technicznej prowadzi do wniosku, iż w istocie – wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego - nie zawarto w nim jednoznacznego stwierdzenia w żadnym jej miejscu, że "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a jedynie pozwala "na bezpieczne użytkowanie w celu w jakim został wzniesiony", a zbliżenie do granicy na odległość 2,5 m "nie powoduje zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej i nie wpływa na użytkowanie ganku". W ocenie Sądu, ekspertyza techniczna mimo, że sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane budzi zatem istotne zastrzeżenia. Przy czym wbrew stanowisku WINB organy nadzoru budowlanego są uprawnione do weryfikacji przedstawionej ekspertyzy technicznej i nie mogą się ograniczać do bezkrytycznej akceptacji wniosków w niej zawartych.
Ekspertyza tego rodzaju stanowi bowiem jeden z kluczowych dowodów w sprawie, rozstrzygając w istocie o spełnieniu lub nie zasadniczej przesłanki legalizacyjnej, tj. braku zagrożenia ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że "ekspertyza techniczna" w odróżnieniu od "oceny technicznej" jest opracowaniem szerszym, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Wymaga od eksperta większego nakładu pracy i wyższych kwalifikacji. Można powiedzieć, że ekspertyza jest rozwinięciem oceny technicznej albo jej następstwem. Określa również wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu lub uzależnia możliwość eksploatacji obiektu od spełniania określonych warunków (por. P. Grzesiuk, Ekspertyza czy ocena techniczna?, (w:) Materiały Budowlane nr 11/2013, s. 126).
Bez względu na to, czy przedłożoną przez stronę ekspertyzę techniczną obiektu budowlanego traktować jako dowód z dokumentu prywatnego, czy też jako dowód bliższy opinii biegłego (por. wyroki NSA: z 11 października 2017 r., II OSK 206/16 i z 31 marca 2015 r., II OSK 2076/13) ocena tego rodzaju dowodu przez organ w postępowaniu administracyjnym nie może ograniczać się do samej tylko akceptacji wniosków płynących
z ekspertyzy, ale powinna zawierać rzetelną analizuję jej treści pod kątem wymagań wiarygodności dowodowej określonej w art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. W ramach tak definiowanej oceny organ powinien opierać swe ustalenia na dowodach weryfikowanych pod kątem obowiązujących przepisów prawa, elementarnej wiedzy, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądki (logiki). Te kryteria właśnie powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii (ekspertyzy) specjalistycznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2023 r. , II SA/Wr 166/23).
Organy orzekające w niniejszej sprawy - mając na uwadze przeprowadzoną powyżej analizę ekspertyzy technicznej - niewątpliwie nie przeprowadziły wnikliwej i pogłębionej oceny ekspertyzy technicznej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu niekompletność dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g ust. 2 u.p.b oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów określonych w art. 49g ust. 2 pkt 1-3 u.p.b., ale również przedłożenie dokumentu niespełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów (por. J. Siegień, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2021, art. 49h NB1).
W konsekwencji niedostrzeżenia przez ograny nadzoru niekompletności dokumentów legalizacyjnych dotyczących spornego ganku, przejawiającej się w braku w ekspertyzie technicznej jednoznacznego stwierdzenia, że stan obiektu nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, w szczególności w kontekście przepisów przeciwpożarowych, zaniechano - z naruszeniem art. 49h ust. 2 u.p.b. - wydania postanowienia wzywającego do ich usunięcia, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji legalizującej na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Nie mogły odnieść natomiast zamierzonego skutku zarzuty sformułowane przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego w kontekście powyższych rozważań wskazujących na ograniczony zakres badania legalności obiektu budowalnego przez pryzmat przesłanek określonych w 49h ust. 1 u.p.b. W trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza bowiem kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Jeszcze raz należy podkreślić, iż kwestie zachowania odległości od granicy działki wynikające z § 12 r.w.t. nie przesądzają o niedopuszczalności legalizacji spornego ganku, w konsekwencji czego organy nie były uprawnione do czynienia oczekiwanych przez skarżących ustaleń i rozstrzygnięć prowadzących do zmniejszenia ganku tak aby doprowadzić do zachowania odległości 3 m od granicy. Również podnoszone przez skarżących ograniczenie ich prawa własności nie mogły skutkować odmową legalizacji. Zresztą skarżący błędnie upatrują niedopuszczalnego ograniczenia ich prawa własności w niemożności wybicia okien od strony działki nr [...] oraz braku dostępu do ściany ich budynku. Zważyć bowiem należy, iż nie jest dopuszczalne w świetle § 12 r.w.t. umiejscowienie okien w ścianie budynku bezpośrednio przylegającej do granicy działki sąsiedniej. Z drugiej strony możliwe jest sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce (§ 12 ust. 3 r.w.t.). Ponadto istnieją przepisy, które pozwalają na wymuszenie na właścicielu działki sąsiedniej wejście na tę działkę w celu przeprowadzenia prac przygotowawczych lub robót budowlanych (art. 47 ust. 2 u.p.b.).
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik spraw (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., II OSK 329/22). Skarżący nie wykazali takiej konkretnej czynności ani też wpływ na wynik postępowania.
Reasumując Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia powołanych powyżej zarówno przepisów postępowania, jak prawa materialnego, które odpowiednio mogły albo miały wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu ocen prawnych i podejmą czynności mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd braków ekspertyzy technicznej przy zastosowaniu art. 49h ust. 2 u.p.b.
Jako że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.
w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.).