II SA/GO 836/19

II SA/Go 836/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2944/21 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 24 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 11, art. 51
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.K., J.K. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Burmistrz [...], działając na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm. - określanej dalej jako u.p.o.ś.),
I. określił dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu małej elektrowni wodnej na rzece [...] przy jazie w km 8 + 550 w [...], Gmina [...], realizowanego przez wnioskodawców D. i M.G., następujące środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia:
1. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie gminy [...]. Inwestycja polegająca na wykonaniu małej elektrowni wodnej na rzece [...] przy jazie w km 8 + 550 w [...] wraz z obiektami i urządzeniami uzupełniającymi będzie realizowana zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 28 lutego 2005 r. nr 9, poz. 172) na obszarze chronionego krajobrazu "[...]". Na podstawie art. 24 ust. 1 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 – określanej dalej jako u.o.p.) na wyżej wymienionym obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże na podstawie art. 24 ust. 2 u.o.p. zakaz nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 – określanej dalej jako u.g.n.) celem publicznym jest budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników, innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
2. Inwestycja prowadzona będzie na działkach nr [...]. Na działce inwestora zostanie wykonany układ technologiczny małej elektrowni wodnej. Inwestycja będzie polegała na: modernizacji istniejącego koryta [...] o długości około 500 m łącznie z jazem na wlocie: wykonanie remontu jazu w km 8 + 550, wykonanie kanału derywacyjnego o długości około 50 m od przelewu bocznego z wylotem do [...], wykonanie bloku hydroenergetycznego wyposażonego w silniki wodne w postaci 3 szt. turbin, przepławki i przelewu awaryjnego, wykonanie modernizacji koryta rzeki [...] o długości około 500 m.
3. Charakterystykę przedsięwzięcia przedstawia załącznik do decyzji stanowiący integralną część decyzji.
4. W toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie stwierdzono transgranicznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
5. Oddziaływanie inwestycji na środowisko:
- realizacja inwestycji spowoduje okresowe pogorszenie standardu akustycznego w rejonie budowy,
- nastąpi utrudnienie dla migracji ryb w górę rzeki poprzez wybudowaną przepławkę,
- podwyższenie poziomu wody wpłynie korzystnie na sąsiadujące zbiorowiska na użytkach rolnych, ułatwi dostęp do składników pokarmowych, rzeka będzie miała charakter nawadniający, a wody będą natlenione,
- w procesie przetwarzania wody na energię elektryczną nie powstają produkty uboczne,
- na odcinku tuż powyżej i poniżej jazu zmniejszy się zagrożenie powodziowe,
- zwiększy się poziom retencji wód w okolicznych glebach, wody powierzchniowe będą lepiej natlenione, a tym samym lepiej będą się oczyszczały,
- w zbiorniku wody powstałym w korycie rzeki powyżej jazu stworzą się spokojne nisze ekologiczne umożliwiające rozród ryb,
- liście i gałęzie z oczyszczania kraty wlotowej będą przepuszczane poprzez upust boczny płuczący dalej w dół rzeki,
- pozostałe odpady płynące rzeką (zatrzymujące się na kracie wlotowej) będą gromadzone w pojemniku i wywożone na wysypisko.
II. nałożył na wnioskodawcę następujące obowiązki:
1. Przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy wykonać operat wodnoprawny w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej wraz z obiektami i urządzeniami uzupełniającymi.
2. Powstające odpady stanowiące odpady związane bezpośrednio z materiałami budowlanymi stosowanymi w trakcie realizacji inwestycji należy wywieźć na najbliższe składowisko odpadów. 3. Przed usunięciem drzew i krzewów rosnących na brzegach rzeki należy uzyskać zezwolenie Burmistrza [...].
4. Inwestycja winna być realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W projekcie budowlanym należy uwzględnić rozwiązania chroniące środowisko i zdrowie ludzi.
5. Należy umożliwić dostęp do rzeki w przypadku konieczności wykonywania robót związanych z utrzymaniem rzeki.
Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2015 r., M.K., J.K. oraz J.P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami zalanych lub grząskich działek przylegających do koryta rzeki [...] w zasięgu cofki , a mianowicie M. i J.K. są właścicielami działki nr [...], natomiast J.P. jest właścicielem działki nr [...] oraz ma upoważnienie od matki na uprawę działek nr [...], które leżą także w zasięgu cofki.
Ponadto w ocenie wyżej wymienionych opisana na wstępie decyzją została z rażącym naruszeniem prawa z następujących przyczyn:
- nie określono prawidłowo stron postępowania, tzn. nie uwzględniono jako strony właścicieli działek we wsi [...] przyległych do koryta rzeki [...], które są w zasięgu cofki,
- naruszono art. 6 u.g.n. który zawiera zamknięty katalog inwestycji celu publicznego, a inwestycja MEW nie mieści się w tym katalogu;
- naruszono przepisy o właściwości w zakresie wydania decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu małej elektrowni wodnej na rzece [...] przy jazie w km 8+550 w [...], ponieważ właściwym organem w tym zakresie był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a nie Burmistrz Miasta, ponieważ lokalizacja przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze chronionym.
- naruszono art. 51 u.p.o.ś. przez odstąpienie od sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, tj. grunty przyległe do koryta rzeki,
- odstąpiono od sporządzenia raportu oddziaływania spiętrzonej wody na przyległe działki we wsi [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], wskazując, iż osoby, które złożyły wniosek nie miały przymiotu strony.
Po rozpatrzeniu wniosku M.K., J.K. i J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję z [...] kwietnia 2016 r
W wyniku rozpoznania skargi M.K. i J.K. na opisaną powyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 832/16 uchylił obie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że istotna wadliwość kontrolowanych decyzji sprowadza się nie tylko do wadliwych ustaleń co do położenia nieruchomości skarżących (a także uczestników postępowania), ale również do niezbadania przez Kolegium rzeczywistego zasięgu oddziaływania takiego przedsięwzięcia jakim jest MEW. Konieczna jest bowiem ocena czy piętrzenie wody jazem nie powoduje zagrożenia dla terenów sąsiadujących z korytem rzeki, wystąpienia rozlewisk nie mieszczących się w jej korycie, oraz czy i w jaki sposób wpłynie na poziom wód gruntowych. Ocena taka wymaga również uwzględnienia wielu innych czynników związanych choćby z naturalnym ukształtowaniem terenu, budową geologiczną, warunkami hydrologicznymi itp. Dla dokonania takiej pełnej oceny niewątpliwie przydatne pozostawać będą materiały i dokumenty uzyskane w toku innych postępowań administracyjnych. W szczególności istotne znaczenie mieć może analiza dokumentu w postaci operatu wodnoprawnego (wraz z jego ewentualnymi aneksami i aktualizacjami), który stał się podstawą wydania inwestorom pozwolenia wodnoprawnego. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 815/17 .
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156, art. 157, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrza z [...] listopada 2006 r.
W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż nieruchomości osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] listopada 2006r., znajdują się na terenie oddziaływania inwestycji objętej tą decyzją, a tym samym mają interes prawny uzasadniający uznanie ich za strony postępowania. Następnie organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym organ bada, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy u.p.o.ś. regulujące sprawy związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Ponadto organ przytoczył treść art. 46 ust. 1, art. 46 ust. 4, art. 46a ust. 7, art. 48 ust. 1, a także art. 56 u.p.o.ś. i wskazał, że planowana inwestycja jest z nimi zgodna. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było przeprowadzeniem przez Burmistrza postępowania mającego na celu dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 57 ust. 1 u.p.o.ś.. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Starosta [...] wniósł o odstąpienie od obowiązku sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia. W opinii sanitarnej z [...] października 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) nie wniósł o ustalenie sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 51 ust. 2, ust. 3 pkt 1 u.p.o.ś., odstąpił od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Ponadto Burmistrz, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.o.ś. zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Starosta dokonał stosownego uzgodnienia, stwierdzając, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy wykonać operat wodnoprawny w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej wraz z obiektami i urządzeniami uzupełniającymi. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. PPIS uzgodnił planowane przedsięwzięcie, pod następującymi warunkami, w projekcie budowlanym zostaną uwzględnione rozwiązania chroniące środowisko i zdrowie ludzi, inwestycja będzie realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Oznacza to, iż Burmistrz przed określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dokonał wymaganych uzgodnień i stosownie do nich odstąpił od obowiązku sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wystąpił także do organów współdziałających o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, a planowane przedsięwzięcie nie wymagało sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Kolegium wskazało również, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji przepisem § 1 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Nr 3 Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r., obszar "[...]" o powierzchni 5.570 ha położony w gminach: [...] - 5.070 ha, [...] - 500 ha zaliczony został do obszaru chronionego krajobrazu. Z § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wynikało, że na obszarach chronionego krajobrazu wyszczególnionych m.in. w § 1 ust. 1 pkt 35 wprowadzono zakaz: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 u.p.o.ś; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast obowiązujący w chwili wydania zakwestionowanej decyzji Burmistrza art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. stanowił, że na obszarze chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 u.p.o.ś. Jednakże zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.p., zakaz nie dotyczył realizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 4 u.g.n., celem publicznym jest budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Planowana inwestycja polegała na wykonaniu małej elektrowni wodnej, co związane było nie tylko z wykonaniem obiektu elektrowni, ale także z modernizacją istniejącego koryta rzeki [...] o długości około 500 m oraz modernizacją koryta rzeki [...]. Inwestycja dotyczyła więc budowy i utrzymania urządzeń wodnych służących regulacji przepływów i ochronie przed powodzią. Dlatego, że była to inwestycja celu publicznego, nie dotyczył jej zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 u.p.o.ś. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja nie była inwestycją celu publicznego, a decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej Kolegium podało, że w dacie wydania decyzji, tj. [...] listopada 2006 r. nie było organu w postaci regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ten nowy organ administracji wprowadzono ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 – określanej dalej jako u.u.i.ś.).
Kolegium, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 §1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie dopatrzyło się także innych wad decyzji mogących stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Nawet przy założeniu, jak to zarzucili decyzji skarżący, iż decyzję wydał organ niewłaściwy, to zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z tej przyczyny (§1 pkt 1 art. 156 k.p.a.), ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania. W razie wykonania decyzja nie wywoływała czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.K., J.K. i J.P.
Zaskarżanej decyzji zarzucono obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie niewłaściwych przepisów oraz rażące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przez pominięcie milczeniem dokumentacji fotograficznej, która była załączona do prywatnych protokołów z oględzin terenu oraz niezaznajomienie się wnikliwe z dokumentami takimi jak mapy ewidencyjne, decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] lipca 2015 r.,
- niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i stwierdzenie, że strona nie ma interesu prawnego w danej sprawie, uznając, że działki skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji i nie graniczą bezpośrednio z rzeką,
- niewłaściwe uznanie, że funkcjonowanie przedmiotowej Małej Elektrowni Wodnej na rzece [...] nie ma negatywnego wpływu na nieruchomość wnioskodawców.
Ponadto skarżący podnieśli, że organ dopuścił się:
1. naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa przez Burmistrza przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], - art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie poprzez uznanie, iż MEW w [...] ma pozytywny wpływ na środowisko.
2. naruszenie prawa materialnego:
- art. 2 punkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 6 u.g.n. poprzez błędne uznanie iż inwestycja Małej Elektrowni Wodnej w [...] stanowi inwestycję celu publicznego,
- "art. 24 ust. 1 u.o.p., gdyż na w/w obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska, jednakże na podstawie art. 24 ust. 2 w/w ustawy zakaz nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego poprzez błędne uznanie, iż zakaz realizacji przedsięwzięcia mogący znacząco oddziaływać na środowisku nie dotyczy MEW w [...]",
- art. 46-57 u.p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego wniosku, że Burmistrz jest związany uzgodnieniami innych organów stwierdzających brak obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, tym samym, iż nieprawidłowe uzgodnienia zwalniają Burmistrza z właściwej wykładni przepisów prawa i samodzielnego ustalenia czy zachodzi konieczność sporządzenia raportu oddziaływania w świetle obowiązujących przepisów prawa,
- art. 51 u.p.o.ś. przez odstąpienie przy wydaniu decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. od sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji (MEW) na środowisko, tj. grunty przyległe do koryta rzeki oraz odstąpienie od ustalenia oddziaływania spiętrzonej wody na przyległe działki we wsi [...].
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na wykonaniu małej elektrowni wodnej na rzece [...].
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 oraz art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Zgodnie z paragrafem pierwszym tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Cechą charakterystyczną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją; w ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13). Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący powołali się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zarzucając decyzji Burmistrza z [...] listopada 2006 r. rażące naruszenie prawa, a mianowicie wydanie tej decyzji pomimo braku raportu oddziaływania na środowisko i błędne ustalenie, że mała elektrownia wodna jest inwestycją celu publicznego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18).
Podzielić należy stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Natomiast nietrafna wykładnia nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., I OSK 878/07).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uniemożliwia funkcjonowanie jej w obrocie prawnym, a tym samym nie zachodzi uzasadniona przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia Burmistrza. Organ I instancji, określając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece [...], który to obszar zaliczony został do obszaru chronionego krajobrazu, uznał, że inwestycja powyższa jest inwestycją celu publicznego, a tym samym, że na mocy art. 24 ust. 2 ówcześnie obowiązującej u.o.p., inwestycji tej nie dotyczy przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. zakaz realizacji na obszarze chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 u.p.o.ś., którym niewątpliwie jest przedmiotowa elektrownia wodna stosownie do § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 – określanego dalej jak r.o.r.p.), jako inna budowla piętrząca wodę na wysokość większą niż 1 m. W świetle przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera zamknięty katalog celów publicznych, który nie może być rozszerzony w drodze wykładni. Znajdują się w nim co prawda pewne "furtki" interpretacyjne, takie jak klauzula obronności państwa czy bezpieczeństwa publicznego, jednak i one muszą one być tłumaczone w sposób zwężający, opierając się na przepisach innych ustaw, zgodnie z ratio legis art. 6 u.g.n., którym jest stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07).
Podzielić jednakże należy wyrażane w piśmiennictwie stanowisko, że ustalenie, czy konkretne zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego może niejednokrotnie nastręczać istotne trudności, których źródłem jest w szczególności niedostateczna precyzyjność wyżej wymienionych przepisów., a których przezwyciężenie wymaga przeprowadzenia dość żmudnych zabiegów interpretacyjnych (por. T. Grossmann, "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności", PiP 8/9/2005). Również w komentarzach do u.g.n. wskazuje się, że dla ustalenia poszczególnych celów publicznych wymienionych w art. 6 tej ustawy, konieczne jest odwołanie się do ustaw konkretyzujących te cele, czy też zawierających normatywne określenie poszczególnych pojęć składających się na cele publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk,U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 37; M. Wolanin,U.g.n. Komentarz. C.H.Beck 2008; M. Gdesz, Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2002 s. 24-34). Zgodnie z art. 6 pkt 4 u.g.n., na którego treść powołał się organ ustalając środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji, inwestycją celu publicznego jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie jest na tyle jednoznaczny i oczywisty, żeby nie wymagał dokonania złożonej wykładni. Na przykład, ustawodawca nie określił w sposób wyraźny, jakie obiekty i urządzenia należy uznać za służące ochronie środowiska, czy też jaki jest zakres pojęciowy "innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią". W świetle tego przepisu charakter małej elektrowni wodnej nie jest oczywisty; nie można w sposób bezsporny orzec, że jest bądź nie jest ona inwestycją celu publicznego, odwołując się wyłącznie do brzmienia powyższego przepisu. Tym bardziej, iż w kontrolowanej sprawie prawna ocena charakteru spornej inwestycji dodatkowo komplikuje fakt, iż budowa powyższej elektrowni powiązana była z remontem jazu, wykonaniem kanału derywacyjnego, przepławki i przelewu oraz modernizacją istniejącego koryta rzeki [...] o długości około 500 m oraz modernizacją koryta rzeki [...], czyli ma również służyć unormowaniu przepływów powyższych rzek, zmniejszeniu zagrożeń powodziowych, co niewątpliwe miało znaczenie dla wspólnoty gminnej.
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w okresie podejmowania przez Burmistrza rozstrzygnięcia, znaleźć można odmienne stanowiska co do sposobu zakwalifikowania elektrowni. Znaleźć bowiem można wyroki kwalifikujące elektrownie jako cel publiczny (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06; nieprawomocny wyrok z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 315/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 194/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06). Ponadto nie było jeszcze wówczas wypracowanego jednoznacznego stanowiska, do którego rodzaju inwestycji elektrownie mogą należeć: czy do przedsięwzięć określonych w cytowanym wcześniej art. 6 pkt 4, czy też może do przedsięwzięć określonych w art. 6 pkt 2, zgodnie z którym inwestycją celu publicznego jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., II SA/Wr 503/11).
Obecnie judykatura jednolicie już przyjmuje, że elektrownie nie należą do enumeratywnie wyliczonych w art. 6 u.g.n. inwestycji celu publicznego. Stanowisko to zostało zapoczątkowane wyrokiem NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07 i jest dalej konsekwentnie podtrzymywane (por. wyrok NSA: z dnia 4 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/09, z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK1412/09, wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 806/10). Skoro omawiane przepisy – uznawane za niejednoznaczne – w okresie wydania decyzji przez Burmistrza powodowały rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji, która później została uznana za wadliwą, organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu, nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Stąd też w orzecznictwie w odniesieniu do elektrowni, które zostały zakwalifikowane do inwestycji celu publicznego w okresie, kiedy występowały powyższe rozbieżności, odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 3061/17). Podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. nie mógł stanowić brak sporządzenia w kontrolowanej sprawie raportu dla planowanego przedsięwzięcia. Podkreślić bowiem należy, iż w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2006 r., [...] orzekające o odstąpieniu od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu małej elektrowni wodnej na rzece [...] przy jazie w km 8+500 w [...]. Na postanowienie to zgodnie z art. 51 ust. 5 u.p.o.ś. przysługiwało zażalenie, a w konsekwencji stosownie do art. 126 k.p.a. do tego rodzaju postanowień ma zastosowanie przepis art. 156 k.p.a. Podlegają one zatem odrębnemu badaniu pod kątem czy zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie sporządzenie raportu nie było obligatoryjne, a to w związku ze sklasyfikowaniem planowanego przedsięwzięcia jako wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 r.o.r.p., jako mogącego wymagać sporządzenia raportu na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.o.ś. W myśl tego ostatniego przepisu obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. W kontrolowanej sprawie zarówno organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej, jak i organy opiniujące oceniły, że charakter, rozmiar, zasięg i oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości i są to przesłanki skutkujące odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Organ właściwy w sprawie wziął pod uwagę opinie organów, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, w tym także wniosku inwestora. Dlatego też, biorąc pod uwagę, że jest to postępowanie nadzwyczajne oraz że odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub pominięcia § 5 r.o.r.p., czyli braku przeprowadzenia tzw. screeningu na pierwszym etapie procedury oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowienia i to nawet jeśli jego uzasadnienie jest "lakoniczne", jednakże odwołuje się do pozytywnego uzgodnienia właściwych organów o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 561/11). Niewątpliwie brak uprzedniego sporządzenia wspomnianego raportu stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli dotyczyłaby przedsięwzięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. w zw. z § 2 r.o.r.p.
W ocenie Sądu zasadnie Kolegium uznało również, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. na podstawie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wbrew podnoszonym na etapie postępowania administracyjnego zarzutom decyzję wydał uprawniony do tego organ, zgodnie z obowiązującym w dniu 22 listopada 2006 r. art. 46 a ust. 7 pkt 4 u.p.o.ś. Kwestionowana decyzja nie dotyczyła sprawy uprzednio już rozstrzygniętej, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywoływała również czynu zagrożonego karą. Ponadto nie sposób doszukać się wad powodujących nieważność wspominanej decyzji z mocy prawa – art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z at. 11 u.p.o.ś. W myśl tego ostatniego przepisu decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Wprawdzie przepis ten został uchylony wraz z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2008 r. u.u.i.ś., jednakże w związku z tym, iż ocena prawidłowości decyzji administracyjnej jest zaś dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nawet jeżeli w okresie późniejszym uległ on zmianie. W związku z tym w odniesieniu do decyzji wydanych w okresie obowiązywania art. 11 u.p.o.ś. również ten przepis będzie stanowił jedno z kryteriów oceny prawidłowości konkretnego orzeczenia (por. B. Majchrzak, Konsekwencje uchylenia art. 11 u.p.o.ś. wybrane uwagi , KPPubl. 2008/3–4, s. 187). W orzecznictwie na tle stosowania tego przepisu podkreśla się, że art. 11 u.p.o.ś nie może być interpretowany w oderwaniu od postanowień art. 156 k.p.a., określającego podstawy nieważności decyzji, tym samym naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska będzie powodowało nieważność postępowania tylko wówczas, gdy naruszenie to będzie miało charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1128/11, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1049/11, wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2335/16, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2043/16). Mając na względzie poczynione powyżej rozważania, a także analizę przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji, w szczególności poczynienie uzgodnień z właściwymi organami oraz treść samej decyzji, nie sposób doszukać się naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji miały zarzuty skarżących odnoszące się do zakwestionowania ich interesu prawnego jako stron postępowania. Zważyć bowiem należy, iż po wydaniu w niniejszej sprawie opisanych powyżej wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 832/16 i NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 815/17, Kolegium ostatecznie uznało skarżących za strony w postępowaniu nieważnościowym, wskazując na to, iż ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia. Natomiast pominięcie skarżących na etapie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jeśli bowiem strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu, stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które z tej przyczyny – stosownie do art. 147 z d. 2 k.p.a - może nastąpić tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., II OSK 780/19). Co do zasady, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2000 r., s. 643). Żadna przesłanek wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 11 u.p.o.ś., jak i oczywiście art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. wyroki NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15 i z dnia 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16). Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 2043/16). Zaznaczyć jednak należy, iż błąd co do ustaleń faktycznych odnoszących się do obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. Organ, prowadzący postępowanie nieważnościowe, nie kontroluje bowiem kwestionowanej decyzji pod względem zebrania w postępowaniu, które ona kończy, materiału dowodowego i dokonanej w nim jego oceny tak, jak ma to miejsce przy rozpoznawaniu odwołania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 2878/12). Jak już wskazano powyżej w ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją.
Z tych wszystkich względów, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.