II SA/Go 830/19

II SA/Go 830/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1654/20 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 ust. 5, art. 28, art. 48, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), nakazał P.K. rozebrać obiekt letniskowy o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. ustalono, iż na działce nr [...], znajduje się 50 obiektów: budynków letniskowych, przyczep kempingowych, obiektów gospodarczych i wiat wraz z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi i zbiornikami na nieczystości. Na podstawie dokumentacji posiadanej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym, a mianowicie ortofotomapy nr 1 i nr 2 stwierdzono, iż przedmiotowa działka nr [...] nie była zabudowana w dniu 20 lipca 2005 r., zaś została częściowo zabudowana niektórymi z powyższych obiektów w roku 2010 r. Natomiast w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym organ uzyskał informację, że ani Starosta ani inny organ w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 20 kwietnia 2016 r. nie wydał N.H. (właścicielowi działki nr [...]) ani też innej osobie lub podmiotowi pozwolenia na budowę żadnego z 50 obiektów znajdujących się na działce nr [...], ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów. Ponadto PINB wskazał, że dla terenu działki nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r., przy czym działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk, bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy.
PINB podkreślił również, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu
[...] września 2016 r. ustalił, iż na działce nr [...] znajduje się przyczepa kempingowa o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m, zaś po wschodniej stronie przyczepy jest taras
o szerokości 2,9 m, natomiast nad tarasem i przyczepą jest wiata o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m. Obiekt spoczywa na bloczkach betonowych i wyposażony jest
w instalację elektryczną i wodociągową, natomiast ścieki odprowadzane są do zbiornika z odpowietrzeniem, usytuowanego po północnej stronie przyczepy.
Z protokołu oględzin wynika również, że uczestniczący w oględzinach P.K. oświadczył, iż przyczepę postawił w 2010 r., zaś wiatę w 2011 r., oraz że woda do obiektu dostarczana jest z sieci wiejskiej.
Mając na względzie powyższe ustalenia PINB ocenił, że skoro przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów (spoczywa na bloczkach betonowych), nie jest zatem budynkiem. Oznacza to, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b. zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Zdaniem organu I instancji w sprawie, ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 u.p.b., przy czym ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości jej zalegalizowania, co oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Wskutek złożonego przez P.K. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wątpliwości budzi zakres rozbiórki orzeczonej w drodze zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody oraz odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy.
Decyzja kasacyjna WINB stanowiła przedmiot sprzeciwu skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który został oddalony wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 180/18. Natomiast wyrokiem
z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2869/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] stycznia 2019 r. oględziny, podczas których stwierdził, że obiekt letniskowy zaopatrywany jest w energię elektryczną przewodem, który biegnie od szafki elektrycznej usytuowanej przy drodze gruntowej - działce nr ewid. [...], a w wodę przewodem od studzienki z kręgów usytuowanej przy drodze gruntowej - działce nr ewid. [...]. Zbiornik na ścieki usytuowany jest po północnej stronie obiektu. Uczestniczący w oględzinach I. i P.K. oświadczyli, że wyłącznym inwestorem jest P.K., a także, że nie są właścicielami przyłączy wodociągowego i energetycznego oraz ich nie wykonywali, natomiast zbiornik na ścieki osadził N.H.. Państwo K. oświadczyli również, że zbiornik na ścieki obsługuje wyłącznie przedmiotowy obiekt.
Mając na uwadze powyższe ustalenia dnia [...] czerwca 2019 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 48 ust. 1 u.p.b., nakazał P.K. rozebrać obiekt letniskowy o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podjęte ustalenia, podając powody nakazu rozbiórki jak w poprzedniej decyzji rozbiórkowej.
Odwołanie od tej decyzji złożył P.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono, że w prowadzonym postępowaniu organ powiatowy nie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – określanej dalej jako k.p.a.) i nie zawiesił tego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące działkę nr ewid. [...] pomimo, iż postępowanie to stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wpływa bezpośrednio na zakończenie postępowania PINB i możliwość legalizacji obiektu, albowiem projekt zmiany studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla przedmiotowej działki możliwość zabudowy. W związku z tym w odwołaniu wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania przez organ II instancji do czasu zakończenia postępowania w sprawie uchwalenia zmiany studium oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu podniesiono również, że PINB nie był uprawniony do badania we własnym zakresie zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Nadto zarzucono, że rozstrzygając sprawę PINB nie wziął pod uwagę "faktu bagnistego i podmokłego terenu na działce nr ewid. [...], który w zasadzie uniemożliwia dokonanie rozbiórki", co z kolei powoduje, że zaskarżona decyzja rozbiórkowa jest niewykonalna. W decyzji nie określono również terminu na wykonanie orzeczonego obowiązku.
Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał dnia [...] września 2019r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie klasyfikacji prawnej zrealizowanej przez skarżącego inwestycji. W związku z tym organ przytoczył treść art. 3 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 5 u.p.b. i stwierdził, że skoro rozpatrywany obiekt nie posiada fundamentów, to nie można kwalifikować go jako budynku. Jest on obiektem letniskowym, do którego podłączono przyłącza, a zatem, biorąc pod uwagę sposób użytkowania obiektu i przystosowanie go do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jego funkcjonowania na działce, jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. W rezultacie - zdaniem organu odwoławczego - PINB zasadnie przyjął, iż budowa rozpatrywanego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Ustawienie na działce obiektu letniskowego (nie będącego budynkiem) jest czynnością, w wyniku której dochodzi do posadowienia
w określonym, stałym miejscu obiektu budowlanego - stanowi to istotę pojęcia robót budowlanych, które w świetle art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, nawet tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w powyższym przepisie, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego
w dotychczasowym postępowaniu wynika, że rozpatrywany obiekt znajduje się
w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia, a nawet zakończenia jego budowy. W sytuacji, gdy obiekt wybudowany został bez pozwolenia właściwego organu po dniu po 1 stycznia 1995 r. zastosowanie w sprawie znajdzie art. 48 u.p.b. Mając na względzie ten przepis organ obowiązany jest ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ do nakazania rozbiórki, przy czym nakaz ten nie jest bowiem orzekany bezwzględnie w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Następnie organ omówił zasady legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części i wskazał, że w wypadku ustalenia, iż dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem WINB, w świetle przeprowadzonych czynności i poczynionych ustaleń, w rozpatrywanej sprawie brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu letniskowego, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. Rozpatrywany obiekt znajduje się bowiem na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Zatem wzniesienie w latach 2010 -2011 przez P.K. przedmiotowego obiektu było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś stan niezgodności z planem miejscowym jest ciągły i występuje również w dacie wydania decyzji. W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 u.p.b. do legalizacji obiektu. W zaistniałej sytuacji, zdaniem WINB, organ I instancji prawidłowo orzekł stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podkreślił, że badanie zgodności inwestycji budowlanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 litera "a" u.p.b. należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dotyczyć może planu obowiązującego aktualnie (w dacie orzekania przez organ). Zatem w razie stwierdzenia niezgodności inwestycji między innymi z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Wskazał też, że ewentualne działania w celu zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W związku z tym przymiot zagadnienia wstępnego w danej sprawie administracyjnej mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowi on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie mogą odnieść skutek jedynie ex nunc,
a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego - ex tunc.
W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie posiadał podstaw prawnych do ewentualnego zawieszenia postępowania prowadzonego
w odniesieniu do samowolnego wzniesienia rozpatrywanego obiektu budowlanego; podstaw takich nie posiada również organ II instancji. W związku z czym żądanie
w tym zakresie zawarte w odwołaniu nie może odnieść skutku w postaci rozstrzygnięcia o zawieszeniu niniejszego postępowania odwoławczego.
W ocenie WINB prawidłowe są również ustalenia organu powiatowego odnośnie określenia inwestora, wskazanego w sentencji zaskarżonej decyzji rozbiórkowej jako jej adresata. Stwierdził bowiem, że u.p.b. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", jednakże określa w art. 18 ust. 1 u.p.b. obowiązki inwestora. Należy do nich zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych: opracowania projektu budowlanego i - stosownie do potrzeb - innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, oraz w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych. Jednak kryteria te nie występują w pełni co do zasady w przypadku samowolnych robót budowlanych, natomiast na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Skoro zaś skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie do niego decyzji rozbiórkowej.
WINB podzielił również zakres orzeczonej rozbiórki uwzględniający, oprócz obiektu letniskowego (składającego się z przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m, tarasu o szerokości 2,9 m oraz wiaty nad tarasem i przyczepą
o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m), również urządzenie budowlane w postaci zbiornika na ścieki związanego z tym obiektem. Co do zasady bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę (budowlą jest między innymi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b.) stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 9 u.p.b. pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Natomiast dotychczasowe ustalenia PINB nie budzą wątpliwości, że wymieniony w sentencji zaskarżonej decyzji zbiornik bezodpływowy na ścieki stanowił element rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego zrealizowanego staraniem i na koszt P.K..
Za niezasadny organ odwoławczy uznał natomiast zarzut pełnomocnika skarżącego o ewentualnej niewykonalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej ze względu na wskazane trudności o naturze technicznej. Organ zauważył bowiem, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przedmiotowy obiekt był szczególnie skomplikowany technicznie, zaś twierdzenia o wpływie warunków gruntowych na ewentualną rozbiórkę nie brzmią przekonywująco, skoro obiekt został fizycznie wzniesiony i jest użytkowany w ustalonej przez PINB lokalizacji.
Jako niezasadny WINB ocenił zarzut braku określenia przez PINB terminu orzeczonej rozbiórki. Mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nie przewiduje możliwości ustalenia terminu, w jakim decyzja ma zostać wykonana. Decyzja taka jest wykonalna z chwilą jej ostateczności, zatem organ nie jest uprawniony do określenia terminu jej wykonania.
Identycznie organ odwoławczy ocenił zawarty w odwołaniu profesjonalnego pełnomocnika zarzut naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na sposób załatwienia przez PINB wniosku
o sporządzenie i przesłanie "kopii wszystkich protokołów z oględzin obiektu", który jest przedmiotem postępowania oraz kopii protokołów "z innych czynności dowodowych". Naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 10 k.p.a. następuje wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś gdy strona stawiająca taki zarzut wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem WINB skarżący takiego naruszenia nie wykazał, w szczególności nie wykazał jakich konkretnie wniosków
o dokonanie czynności procesowych nie dokonał. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynika, że pełnomocnik strony skarżącej pozostawił bez odpowiedzi pismo PINB z dnia [...] marca 2019 r. informujące o stosowanych przez ten organ zasadach związanych z wydaniem kopii dokumentów i ich uwierzytelnienia, co można ocenić jako rezygnację ze zgłoszonego wcześniej zamiaru strony. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby strona kierowała do organu wyższej instancji wystąpienia o charakterze skargowym na działanie PINB w tym zakresie.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja rozbiórkowa organu I instancji nie narusza obowiązującego prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, w związku z czym odwołania wniesione od tej decyzji oraz podniesione w nich zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
P.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję organu II instancji, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:
1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak jego zastosowania i zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania
w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę o nr ewid. [...] przez Radę Miejską, pomimo że powyższe postępowanie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wpływa bezpośrednio na zakończenie niniejszego postępowania i możliwość legalizacji obiektów, albowiem projekt zmiany studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla przedmiotowej działki możliwość zabudowy oraz uchwalenia miejscowego planu przestrzennego,
2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zaufania do państwa i tworzonego prawa
(w tym prawa miejscowego), polegające na przyjęciu, że strona postępowania nie ma możliwości legalizacji obiektów pomimo świadomości, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie projektowanym tj. dopuszczającym możliwość zabudowy) spowoduje konieczność uchylenia orzeczonego nakazu rozbiórki;
3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez brak udostępnienia stronie kopii protokołów z czynności dowodowych (m.in. oględzin), co skutkowało ograniczeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz brakiem możliwości odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego wynikających z tych protokołów;
4. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak wskazania
w uzasadnieniu decyzji wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ rozpoznając sprawę;
5. art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nakazanie stronie skarżącej wykonania rozbiórki, która jest techniczne na przedmiotowym terenie niemożliwa (niewykonalna) z uwagi na podmokły i bagnisty teren (wada rażącego naruszenia prawa);
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania terminu na wykonanie orzeczonych obowiązków, co dodatkowo uniemożliwia weryfikację wykonania orzeczonych nakazów;
2. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 48 ust. 2 u.p.b. przez błędne zastosowanie i brak zobowiązania strony do przedłożenia zaświadczenia o zgodności zabudowy
z planem miejscowym, pomimo że właściwym organem do określania zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wójt/burmistrz/prezydent miasta, a nie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości:
2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji przez organ lub Sąd:
3. przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była decyzją WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozebrać obiekt letniskowy o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, na działce nr ewid. [...].
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2,
w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego
w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Niesporne było w sprawie, iż powyższy obiekt letniskowy - w kształcie wyżej opisanym - został wzniesiony w latach 2010 – 2011, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorem tego obiektu wraz ze zbiornikiem bezodpływowym był skarżący P.K., co wynika jednoznacznie z jego oświadczeń złożonych w trakcie oględzin.
W ocenie Sądu należy w pełni podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego kwalifikujących przyczepę kempingową jako tymczasowy obiekt budowlany. Tego rodzaju kwalifikacja jest utrwalona w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że przyczepa kempingowa stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego, objętego definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 u.p.b. (por. wyrok NSA
z 20 października 2015 r., II OSK 633/15). Fakt, że przyczepa taka może być przemieszczana po drogach lub gruncie nie wyklucza możliwości zakwalifikowania jej jako tymczasowego obiektu budowlanego po ustawieniu go na gruncie (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1256/17 oraz 10 września 2019 r., II OSK 1941/17). Przyczepa skarżącego posadowiona została na gruncie na bloczkach betonowych, wyposażona została w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną oraz funkcjonalnie z nią związany zbiornik na ścieki i ujęcie wody. Spełnia ona zatem wszystkie cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Trafnie też organy zakwalifikowały zbiornik na ścieki jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 u.p.b.).
Na podstawie powyższej kwalifikacji organy prawidłowo przyjęły, że dla posadowienia takiego obiektu na przedmiotowej działce wymagane było, w dacie dokonania tej czynności, pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 u.p.b. określono wyjątki od powyższej zasady, w tym ten, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce
w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 12). Budowa (posadowienie) tego rodzaju obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Jednak obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., SA/Sz 2010/98). W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że obiekt budowlany (przyczepa) skarżącego został posadowiony na nieruchomości w okresie przekraczającym 180 dni, a skarżący nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem albo wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Powyższe oznacza, że tymczasowy obiekt budowlany został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje wskazany art. 48 u.p.b. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, organ bowiem jest zobowiązany do badania, czy budowa jest zgodna
z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero
w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania w trybie tego przepisu organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów,
w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
W sprawie organy prawidłowo zastosowały przedstawioną wyżej procedurę
i wobec ustalenia braku zgodności tymczasowego obiektu budowlanego
z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekły nakaz rozbiórki (usunięcia) obiektu. Sporna przyczepa kempingowa znajduje się bowiem na terenie oznaczonym w obwiązującym - zarówno aktualnie, jak i w dacie jej posadowienia - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.Urz.Woj. nr 75, poz. 1005), symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy (§ 5 pkt 4 uchwały). Z tych względów prawidłowa jest ocena organów, że z uwagi na istniejącą sprzeczność samowoli budowalnej z przepisami obowiązującego w dacie posadowienia obiektu i wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego, co determinuje nakaz rozbiórki (usunięcia) obiektu. Na temat kwalifikacji tego typu jak należący do skarżących obiektów posadowionych na gruntach w miejscowości [...] i skutków prawnych samowoli budowlanej tutejszy sąd wypowiadał się już w innych sprawach i konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko (por. choćby wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 sierpnia 2012 r., II SA/Go 316/12 i oddalający skargę kasacyjną w tej sprawie wyrok NSA z 21 maja 2014 r., II OSK 3021/12).
Podkreślić należy, iż w przypadku braku zgodności samowoli budowlanej
z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy legalizacja obiektu nie jest możliwa. Gdy ustalenia tych aktów w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2010 r., II SA/Gl 457/10). Również w piśmiennictwie wskazuje się, iż to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 u.p.b. jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Dlatego też, jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (por. M .Rypina /w/ Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, t. 57). W kontrolowanej sprawie wspomniany brak zgodności obiektu letniskowego z planem zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, tym samym brak było podstaw do uruchamiania postępowania legalizacyjnego i nakładania na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności powyższego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji niezasadne były zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 u.p.b.
Za prawidłowe należało też uznać skierowanie decyzji rozbiórkowej do skarżącego, będącego zarazem inwestorem i właścicielem obiektu. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy.
Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. Kwestia ewentualnej lub projektowanej zmiany planu
w przyszłości nie ma bowiem żadnego wpływu na prawidłowość procedowania organów oraz legalność decyzji. W tym zakresie wypowiedziały się już sądy administracyjne w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, a mianowicie WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 180/18 i NSA w wyroku
z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2869/18, którymi Sąd i organy były związane na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. Wskazały w nich, iż w orzecznictwie został wypowiedziany pogląd, zgodnie z którym przepisy u.p.b. (art. 48-49) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza sporządzenie studium jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości wpływu na fakt jej podjęcia, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę podjęcia prac w zakresie zmiany studium bądź planu.
Bez wypływu na wynik postępowania miały zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w związku z niedoręczeniem kopii
protokołów sporządzonych z czynności dowodowych, gdyż skarżący nie wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, co jest warunkiem, aby tego rodzaju zarzut mógł odnieść zamierzony skutek (por.
W. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, t. 5 do art. 10
i powołane tamże orzecznictwo). Trafnie ponadto organ odwoławczy zauważył, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, które zostały doręczone uczestnikom postępowania, zawierały wyczerpujący opis dotychczasowego postępowania, obejmujący również opis przeprowadzonych czynności dowodowych, w których strona brała osobisty udział. W rezultacie za uprawnione należy przyjąć stanowisko, że skarżący dysponował wiedzą o przeprowadzonych dowodach i ustaleniach dotychczasowego postępowania w stopniu wystarczającym dla obrony swoich praw, czego dowodzi między innymi treść wniesionego odwołania zawierającego konkretne zarzuty merytoryczne. Z akt sprawy wynika ponadto, że pełnomocnik strony skarżącej pozostawił bez odpowiedzi pismo PINB z dnia [...] marca 2019 r. informujące o stosowanych przez ten organ zasadach związanych
z wydaniem kopii dokumentów i ich uwierzytelnienia, co można ocenić jako rezygnację ze zgłoszonego wcześniej zamiaru strony. Przy czym – wbrew twierdzeniom skargi - w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia
8 października 2018 r. , I OPS 1/18, wyraźnie wskazano, iż przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.
W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzi podnoszona w odwołaniu przez stronę niewykonalność zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Twierdzenia skarżącego, co do trudnych warunków gruntowych, które jakoby uniemożliwiały wykonanie decyzji, są całkowicie gołosłowne. Nie potwierdzają tego zwłaszcza protokoły z oględzin i dołączone do nich zdjęcia. Ponadto trafnie WINB zauważył, iż sporny obiekt nie jest szczególnie skomplikowany technicznie, co więcej został fizycznie wzniesiony i jest użytkowany w ustalonej przez PINB lokalizacji.
Ponadto należy wskazać, iż przepis art. 48 u.p.b. nie daje podstawy prawnej do określenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeżeli natomiast po tym dniu nie zostanie wykonana dobrowolnie przez inwestora, właściwy organ ma prawo podjąć czynności egzekucyjne. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie terminu wykonania rozbiórki
w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części skutkuje stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności decyzji w tej części, w której został określony termin rozbiórki, co nie ma wpływu na decyzję w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). Kwestia określenia terminu wykonania rozbiórki była ponadto przedmiotem refleksji Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który
w uchwale 7 sędziów z 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 2/98 (ONSA 1998, Nr 4, poz. 108), wyjaśnił, że w wydanej na podstawie art. 48 u.p.b. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania
z powołaniem się na art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uchwała ta pomimo zmiany brzmienia art. 48 u.p.b. nadal jest aktualna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2019 r., II SA/Gd 137/19). Tożsame stanowisko wyrażane jest w również w piśmiennictwie (por. R. Godlewski /w/, H. Kisilowska /red/, Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 18 do art. 48).
Niezasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie przez WINB art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w tym ostatnim przepisie, w sposób bowiem wyczerpujący odnosi się do wszystkich okoliczności istotnych ze względu na treść art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wyjaśniając przesłanki, którymi kierował się organ stosując powyższy przepis. Odnosi się również do wszystkich zarzutów odwołania, również tych, które w ocenie skarżącego zostały pominięte, na co wskazuje uważna lektura stron 5-8 zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.