II SA/Go 821/21

II SA/Go 821/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 279/22 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 33 ust. 3 i  ust. 3a, art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 153, art.200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego D.P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Komendant Miejski Policji (dalej jako KMP), po rozpatrzeniu wniosku D.P. o ponowne ustalenie i wypłacenie wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie różnicy pomiędzy wypłaconą kwotą ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby należny na mocy art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że D.P. zakończył służbę w Policji w dniu [...] czerwca 2017 r., posiadając 124 godziny (16 dni) niewykorzystanego czasu wolnego od służby udzielanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Po zwolnieniu ze służby w Policji stronie wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w kwocie 2.987,20 zł brutto, według wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanych stanowisku służbowym, na podstawie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 czerwca 2017 r., tj. w dniu zwolnienia ze służby).
Wnioskiem z dnia z dnia [...] marca 2021 r. D.P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych mu odsetek. Strona wskazała, że powyższy wniosek zawarty został również w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., w którym powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, strona wniosła o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Strona wyjaśniła, że KMP decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, którą to decyzję Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy. Skarżący zauważył przy tym, że żadna z powyższych decyzji nie odnosiła się do wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
Odmawiając uwzględnienia wniosku KMP wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalenia wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Powołany powyżej wyrok Trybunału spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, natomiast nie odniósł się do tej części przepisu, która ustalała wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby należny na mocy art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten następnie został zmieniony na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1610; dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach), która weszła w życie dnia 1 października 2020 r., i otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Ponadto KMP wskazał, że przepis art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi, że przepis art. 115a ustawy o Policji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Według KMP z treści zacytowanego wyroku Trybunału wynika, że wyeliminowanie przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu odnosi się jedynie do urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, powyższy wyrok nie wyeliminował natomiast tego wskaźnika w odniesieniu do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie organu I instancji roszczenie strony w zakresie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby według wskaźnika 1/21 jest bezzasadne.
KMP wyjaśnił także, że ustawą z dnia 19 lipca o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635, dalej jako: ustawa nowelizująca), obowiązującą od 1 lipca 2019 r., nadano nowe brzmienie art. 33 ustawy o Policji. Na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Stosownie do art. 33 ust. 3a ustawy o Policji rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, przyznaje się w wysokości 1/172 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego za każdą godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2. Organ podkreślił, że ustawodawca znowelizował także art. 114 ust. 1 i art. 115a ustawy o Policji. W art. 115a ustawy o Policji skreślono zapis dotyczący ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego należnego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, nadto organ zauważył, że ustawodawca w art. 11 ustawy nowelizującej określił sposób wypłaty nadgodzin, mianowicie policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, wypracowany w okresie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wypłaca się na podstawie przepisów dotychczasowych.
Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako KWP) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 115a ustawy o Policji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem KWP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził niezgodność art. 115a ustawy o Policji wyłącznie w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zatem ekwiwalent za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji należy się odwołującemu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Taki ekwiwalent odwołujący już otrzymał, co sprawia, że jego żądanie o wyrównanie ekwiwalentu jest bezzasadne. W związku z powyższym organ I instancji słusznie odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby. Jednocześnie wskazał, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.
Organ dodał także, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w jego wniosku z [...] listopada 2018 r. zawarto jedynie roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W przedmiotowym piśmie skarżący nie zawarł wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby zawarte we wniosku strony z [...] marca 2021 r. stanowi zatem odrębne postępowanie, niepowiązane z decyzjami wydanymi na podstawie wniosku z [...] listopada 2018 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. D.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że skarżącemu jako byłemu funkcjonariuszowi policji, nie przysługuje uprawnienie do ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w związku z zakresem związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. K 7/15 oraz nowelizacją ustawy o Policji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W treści wywiedzionej skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby należny na podstawie art. 33 ust. 3 wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Nadto pełnomocnik skarżącego podał, że art. 33 ust. 3a ustawy o Policji dodany na podstawie ustawy nowelizującej, obowiązującej po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz po zwolnieniu ze służby skarżącego, zatem regulacja ta nie obowiązywała w momencie nabycia przez skarżącego uprawnienia do rozliczenia na jego rzecz niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Zdaniem strony skarżącej skutki wynikające z orzeczenia TK odwołujące się do brzmienia art. 33 ust. 3 ustawy o Policji powinny znaleźć zastosowanie do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w związku ze zwolnieniem z Policji z dniem [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W świetle art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Z kolei art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Od 1 października 2020 r. przepis ten, w brzmieniu nadanym mu powołaną wyżej ustawą o szczególnych rozwiązaniach, przewiduje wyższą, niż w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Z kolei przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje, że art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.
W ocenie Sądu, choć przepis art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odnosi się do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, to jednak dla oceny zasadności żądania skarżącego odnośnie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby konieczne jest odwołanie się do wykładni tegoż przepisu w związku z treścią i skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 oraz zgodności tego przepisu ze standardem konstytucyjnym. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Wskazać również trzeba, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
W orzecznictwie wskazano, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., III OSK 3415/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Trybunał nie zastosował w sprawie klauzuli odraczającej, ani też nie wyłączył zastosowania tego orzeczenia do stanów poprzedzających dzień jego wydania. Wskazać należy, że zgodnie z klasyczną doktryną konstytucyjną akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65; 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd , zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA).
Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.
Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 20-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowił art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.
W omówionym aspekcie należy ocenić treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Oceniając dopuszczalność regulacji ukształtowanej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wskazać należy, że należy ją uznać za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Taka niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. Z taką niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności. (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268).
W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko doktryny oraz R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269). Z powyższych tez wynika, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie (czyli 19 października 2001 r.) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.
Zdaniem Sądu, podzielającego tu w pełnym zakresie stanowisko już wyrażone w tego typu sprawach przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Regulacja intertemporalna ukształtowana tym przepisem jest dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15, gdyż nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP prawa podmiotowego jednostki. Dla jasności podkreślić należy, że stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (dniem 19 października 2001 r.) a dniem 6 listopada 2018r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że skoro art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., III OSK 3052/21, wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 228/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 273/21, wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SA/Łd 252/21, CBOSA).
Przy czym podkreślić należy, iż wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 rzeczywiście stwierdzał niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji jedynie w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jednakże czynił to tylko ze względu na zakres wniosku, którym był związany. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przedstawioną w tym wyroku argumentację dotyczącą niezgodności z Konstytucją tego przepisu należało w całej rozciągłości odnieść również do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny, wyliczanego w ten sam wadliwy sposób. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego utracił cechę konstytucyjności (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., III OSK 3052/21, CBOSA). Oczywista niezgodność przepisu z Konstytucją, poparta uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, stanowi – jak już powyżej wspomniano - wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy, bez konieczności kierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego.
Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się do kwestii przedawnienia. W ocenie niniejszego składu bieg terminu przedawnienia w niniejszej spawie rozpoczął się z momentem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 czyli od dnia 6 listopada 2018 r. O przedawnieniu roszczeń majątkowych można bowiem mówić jedynie w sytuacji, w której wystąpiły realne możliwości ich dochodzenia. Z punktu widzenia podstawowych zasad sprawiedliwości i prawidłowej legislacji, mechanizm prowadzący de facto do kreacji pozornego prawa majątkowego, czyli prawa, które powstając – staje się od razu nieskuteczne, jest nie do przyjęcia i nie może być utrzymywany w systemie. Naruszenie istoty prawa majątkowego chronionego w art. 64 Konstytucji występuje wtedy, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść określonego prawa i uniemożliwiają realizację przez to prawo funkcji, którą ma pełnić w porządku prawnym lub w ogóle uniemożliwiają korzystanie z tego prawa (por. wyrok TK z 25 października 2016 r., SK 71/13, OTK-A 2016 poz. 81). Podzielić też w pełnym zakresie należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19, że przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Sąd nie podziela tym samym tej linii orzeczniczej, według której termin przedawnienia roszczenia o sporny ekwiwalent rozpoczyna swój bieg od daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 273/21 czy WSA w Kielcach z 17 marca 2021 r., II SA/Ke 90/21). Zastosowanie w sprawie przepisu 107 ust. 1 ustawy o Policji prowadziłoby mianowicie do przyjęcia wewnętrznie sprzecznego ze sobą poglądu, że roszczenie o wypłatę spornego ekwiwalentu "wykreowane" orzeczeniem Trybunału z mocą wsteczną rozpoczęło bieg i przedawniło się zanim powstała prawna możliwość jego dochodzenia. Zastosowanie zaś art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi przecież wyjątek od zasady przewidzianej w art. 107 ust. 1 ustawy Policji, jest więc nieuprawnione, również z tego powodu, że konstrukcja i przesłanki tego przepisu dotyczą konkretnych okoliczności występujących w indywidualnej sprawie i usprawiedliwiających odstępstwo od przedawnienia, a nie generalnej sytuacji wywołanej derogacją norm prawa materialnego na skutek stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, którego orzeczenie wywołało skutek w postaci wykreowania prawa podmiotowego.
Osobno odnieść należy się do żądania wypłaty odsetek. Jak wskazuje się w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2015 r. (I OSK 1467/13) droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. również wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego. W kontrolowanej sprawie organy nie wydały w przedmiocie odsetek rozstrzygnięcia procesowego.
Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.
Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w wysokości 497 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).
-----------------------
#
2