II SA/Go 81/25

II SA/Go 81/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par 1 art 77 par 1, art 79 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1073
art. 40
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].12.2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem [...] tycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działek [...] o powierzchni 0,6687 ha i [...] o powierzchni 0,0174 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zagospodarowanych pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako - kpa) w powiązaniu art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014, poz. 40 ze zm., dalej jako urod) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wskazało, że decyzją z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 75 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 77 urod oraz art. 104 kpa Starosta [...] orzekł.: 1.o stwierdzeniu nabycia z dniem [...] stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...], przy ul. [...], wpisany do Rejestru Stowarzyszeń, Jawnych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr KRS [...] - prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działek [...] o powierzchni 0,6687 ha i [...] o powierzchni 0,0174 ha objętej księgą wieczystą nr [...], zagospodarowanych pod Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...]. W punkcie 2 organ orzekł, że niniejsza decyzja stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. W uzasadnieniu w.w. decyzji z dnia [...].10.2016 r. Starosta wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w [...] zwrócił się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 2016 r. przez Stowarzyszenie Ogrodowe - Polski Związek Działkowców prawa bezpłatnego użytkowania opisanej powyżej nieruchomości gruntowej. Działka nr: [...] o powierzchni 0,6687 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0174 ha objęte są księgą wieczystą nr [...] i stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], a działka [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r Przedmiotowy podział nie został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości. W dziale III w/w księgi wieczystej wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe: odpłatna, na czas nieokreślony służebność przesyłu. Przedmiot wykonania niniejszego ograniczonego prawa rzeczowego nie odnosi się do działki nr [...] ani działki nr [...], z podziału których powstały działka nr [...] i działka nr [...]. Dział IV w/w księgi wieczystej wolny jest od wpisów. W dniu [...] września 2016 r przeprowadzona została rozprawa administracyjna w terenie podczas której ustalono, iż działki nr: [...] i [...] istotnie pozostają zagospodarowane pod Rodzinny Ogród Działkowy [...]. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej przedstawiciele Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] przedstawili korespondencję z Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] dotyczącą stanu prawnego części działek nr [...] i [...] (po podziale - działek [...] i [...]) zajętych pod Rodzinny Ogród Działkowy [...]. Przedstawiciele Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] podnieśli, że w celu regulacji stanu prawnego części działek nr [...] i [...] (po podziale działek [...] i [...]) odbyli wraz z przedstawicielami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] dwa spotkania, w toku których uzgodniono, że Polski Związek Działkowców w stosunku do w.w nieruchomości gruntowej winien wystąpić do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie art. 75 ust. 6 urod.
Wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny opisanej powyżej nieruchomości gruntowej. W ocenie Nadleśnictwa zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z ewidencją teren przedmiotowych działek [...] i [...] oznaczony jest symbolem użytku Ls - las. Działki te stały się własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na podstawie dekretu z 1946 r. Działki znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązujące planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ działki pozostawały w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych w ustawowym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], to w konsekwencji Starosta [...] winien był wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia użytkowania w/w działek. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania w nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać, a które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym i ustawie o rodzinnych ogródkach działkowych. W związku z powyższym, jeżeli Polski Związek Działkowców był zainteresowany uzyskaniem prawa użytkowania w.w. działek Nadleśnictwa [...] winien był zainicjować procedurę określoną w w art. 40 ustawy o lasach, albowiem jest to postępowanie odrębne od postępowania ujętego w przepisach ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych.
Wnioskodawca wskazał, że w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 urod pojawiają się sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach z: 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; z 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; z 7 września 2021 r., I OSK 3613/18) wskazał, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Niewskazanie w treści 75 ust. 6 urod zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte - tak też w wyroku WSA w [...] z dnia 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1605/19. W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1) stwierdzenie nabycia użytkowania nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem P.Z.D.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].12.2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] W treści uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania dotyczącego wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym kolegium bada czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Jedynie wada tkwiąca w samej decyzji może skutkować jej nieważnością. Kwalifikowane naruszenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne, W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności jego wykładania. Istotne jest też, aby stwierdzone wady miały obiektywnie rażący charakter. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem, w którym weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej możliwa jest tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. W ocenie Kolegium decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli bowiem chodzi o stosowanie art. 75 ust. 6 i ust. 7, ale także art. 76 ustawy to budzą one wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. W powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności wyrokach NSA dokonując wykładni przepisów odwołuje się do wykładni funkcjonalnej i systemowej interpretując te przepisy. W wyroku z 15 grudnia 2023 r, I OSK 1839/22 NSA wprost wskazał, że na gruncie interpretacji art. 75 i 76 urod wyłoniły się dwie linie orzecznicze. Wedle pierwszej nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu [...] stycznia 2014 r niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Z kolei zgodnie z drugim nurtem orzeczniczym warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 urod (dotyczy to także art. 76 ust. 2 tej ustawy), jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.
Zdaniem Kolegium należy odróżnić sprawowany przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa zarząd powierzony ustawowo zgodnie z przepisami ustawy o lasach, od posiadania przez inny podmiot praw do nieruchomości. Ustawowy zarząd określony w ustawie o lasach nie może być uznawany za ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Dlatego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu kolizji praw - użytkowania i wykonywania zarządu w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do uznania, że przepisy ustawy o lasach mają szczególny charakter względem przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do sytuacji kiedy nabycie prawa użytkowania przez rodzinny ogród działkowy prowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom. Tak więc nawet zgodnie z linią orzeczniczą, opowiadającą się za możliwością nabycia prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy tylko w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane, stwierdzenie nabycia prawa użytkowania byłoby zgodne z prawem. Kolegium zwróciło uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym w którym nie zgodzono się z argumentem, iż nabycie prawa użytkowania przez podmioty prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem [...] stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 urod, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ust. 1 pkt 2-4 urod.
Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w.w. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...]. We wniosku pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia [...] marca 2024 r. [...] w sprawie uchylenia decyzji znak [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie 10 geodezyjnym [...], gmina [...], w wyniku którego wyodrębniono działki objęte niniejszym postępowaniem, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...]. zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym wsi [...], gmina [...], w wyniku którego wyodrębniono działki objęte niniejszym postępowaniem - na okoliczność, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...] była poprzedzona decyzją, która zostanie uchylona, a zatem obecnie jest wadliwa i niemożliwa do wykonania, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa Skarżący wskazał, że podstawą nieważności decyzji jest okoliczność, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że z instytucją ustawowego zarządu sprawowaną przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łączy się szereg obowiązków i zadań, które ustawodawca nakłada na zarządcę, a wykonywanie ich byłoby wyłączone i znacznie ograniczone w przypadku, gdyby dopuszczono możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa objętej ustawowym zarządem. Co więcej, w art. 40 ustawy o lasach uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Artykuł 40 reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wskazanych w 10 punktach wymienionych w ust. 1 art. 40 oraz na wniosek ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Formą prawną przekazania w użytkowanie na podstawie art. 40 ust. 2 jest umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego L.P. z jednostką organizacyjną. Nadto umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania w zakresie uregulowanym w art. 40.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz zwróciło uwagę na przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie, czyli że np. decyzja administracyjna została wydana z pominięciem wyraźnego nakazu prawa, czy też wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu. Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne znajdujące się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium podzieliło stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania przez Starostę [...] decyzji stanowią art. 75 ust. 6 i 7 oraz art. 77 urod. Zgodnie z art. 75 ust. 6 i 7 w.w. ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji - w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Organem właściwym do wydania decyzji oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie jest starosta w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub zarząd powiatu. W celu uregulowania sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienia tytułu prawnego do tych gruntów stowarzyszeniom ogrodowym, komentowana ustawa przewiduje nabycie przez stowarzyszenia ex lege prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD. Użytkowanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego jest prawem rzeczowym ograniczonym, którego treścią jest używanie i pobieranie pożytków z rzeczy (art. 252 k.c.). Wydaje się, że w świetle art. 9 u.r.o.d. użytkowanie ustanowione na podstawie komentowanego przepisu będzie użytkowaniem bezpłatnym oraz bezterminowym. Jego ustanie będzie zatem możliwe jedynie w trybie likwidacji ROD przewidzianym w rozdziale 3 u.r.o.d. Jedyną przesłanką powstania prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zajętej przez ROD jest upływ 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chyba że wcześniej zostanie wydana decyzja o likwidacji ROD. Tym samym stowarzyszenie ogrodowe nabywa w tym trybie prawo użytkowania gruntu z dniem [...] stycznia 2016 r. Mimo że nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje z mocy samego prawa, urod przewiduje urzędowy tryb stwierdzenia nabycia tego prawa. Następuje to w formie decyzji administracyjnej wydanej przez starostę, gdy ROD jest zlokalizowany na gruncie Skarbu Państwa, bądź przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, gdy ROD mieści się na nieruchomości danej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak w tym przypadku stroną postępowania administracyjnego jest jedynie stowarzyszenie ogrodowe z wyłączeniem działkowców. Ponieważ oddanie nieruchomości w użytkowanie stowarzyszeniom ogrodowym następuje z pomocy prawa na podstawie komentowanego przepisu, to ani do jego ustanowienia, ani stwierdzenia jego nabycia nie znajdą zastosowania przepisu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W przypadku gdy decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania nieruchomości nie zostanie wydana w rozsądnym terminie przez właściwy organ, stowarzyszenie ogrodowe może złożyć w tym zakresie stosowny wniosek (art. 61 k.p.a.). Co do zasady, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., organ powinien rozpoznać wniosek w terminie miesiąca lub w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy Natomiast w przypadku nierozpatrzenia wniosku w tych terminach stowarzyszenie ogrodowe będzie uprawnione - po spełnieniu przesłanek ustawowych - do złożenia we właściwym wojewódzkim sądzie administracyjnym skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania ((art. 3 § 1 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a.) Jakowlew Aleksander, Kuc Oktawian, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis). Jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2016 r., znak: [...], organ ten po stwierdzeniu, że w sprawie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki wynikające z treści przepisu art. 75 ust. 6 ustawy, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie z dniem [...] tycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], o powierzchni objętej księgą wieczystą nr [...], zagospodarowanych pod Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...]. Kolegium w decyzji z dnia [...].12.2023 r. nr [...] uznało, że decyzja jest zgodna z przepisami i prawidłowa i odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko to podzielił w całości skład orzekający ponownie rozpatrujący sprawę podkreślając, że nie każde naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, a jedynie takie, które ma charakter rażący, co nie miało miejsca w odniesieniu do będącej przedmiotem tego postępowania decyzji Starosty [...]. Nieruchomość nie była rozdysponowana na rzecz osoby trzeciej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. tj. przed 19 stycznia 2014 r. Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego wdacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem [...] grudnia 1990 r., przez inny podmiot. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. Jak zasadnie podniesiono w sprawie I OSK 3613/18, w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawia o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147). Z akt sprawy wynika, że żaden inny podmiot nie posiadał praw do przedmiotowych nieruchomości. Należy przy tym odróżnić sprawowany przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa zarząd, powierzony ustawowo zgodnie z przepisami ustawy o lasach, od posiadania przez inny podmiot praw do nieruchomości. Ustawowy zarząd określony w ustawie o lasach nie może być uznawany za ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, nie mają do niego zastosowania tak przepisy k.c., jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu kolizji praw - użytkowania i wykonywania zarządu w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium brak jest również podstaw do uznania, że przepisy ustawy o lasach mają szczególny charakter względem przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do sytuacji, w której nabycie prawa użytkowania przez rodzinny ogród działkowy prowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawda rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu 20 ustawy 2 dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. W treści art. 75 ust. 1 ustawy ustawodawca nie zwarł sformułowania, że winny to być nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieobciążone prawami osób 3-ich (brak takiego zapisu). Orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w treści art. 75 ust. 6 urod nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Przepis ten bowiem, przy jego zastosowaniu, wymaga dokonywania wykładni, a to z kolei przesądza o tym że w odniesieniu do decyzji Starosty [...] nie można przyjąć, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący może być bowiem naruszony jedynie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności dokonywania jego interpretacji poprzez wykładnię. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. Kolegium nie stwierdziło również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem nieważności inkryminowanej decyzji.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. sygn. akt [...] Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Skarżąca lub Nadleśnictwo), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ustawy o lasach, a także art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości,- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, mimo iż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W świetle powyższego. Nadleśnictwo wniosło o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w całości, a także na podstawie art. 135 PPSA o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...] ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć z opisem na załączonej płycie celem wykazania, iż na przedmiotowych działkach faktycznie występuje las w ścisłym tego słowa znaczeniu, występuje roślinność leśna do której Nadleśnictwo w związku z sprawowanym zarządem zobowiązane jest do wykonywania gospodarki leśnej na danym terenie, co jest utrudnione w związku z kolizją praw Nadleśnictwa i działkowiczów.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed wydaniem w.w. decyzji dot. działek [...] i [...] została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. o podziale nieruchomości o numerach [...] i [...], które to działki stanowiły lasy i dla których nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez podział działki [...] miała zostać wydzielona m.in. działka o numerze [...] o powierzchni 0,6687 ha, a poprzez podział działki [...] miała zostać wydzielona m.in. działka o numerze [...] o powierzchni 0,0174 ha. Działki te miały zostać przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości działki nr [...]. W w/w decyzji w punkcie 3 został wyznaczony termin na przeniesienie prawa własności do działek nr [...] i [...] do dnia [...] października 2016 r. Działka nr [...] stanowi własność Polskiego Związku Działkowiczów. Z uwagi, iż nie został dochowany termin wskazany w punkcie 3 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] - w dniu [...] marca 2024 r. Wójt Gminy [...] decyzją [...] zawiadomił Nadleśnictwo [...], iż wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia w.w. decyzji znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. skierowanym do SKO, wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. została wydana decyzja o uchyleniu z urzędu w.w. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. W decyzji tej Wójt wskazał, że zatwierdził projekt podziału działek nr [...] i [...] we wsi [...], pod warunkiem że do dnia [...] października 2016 r. prawo własności do działek wydzielanych na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) zostanie przeniesione na rzecz właściciela sąsiedniej nieruchomości - warunek wpisany na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., doręczoną w dniu [...] grudnia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Nadleśnictwa, winna zostać również stwierdzona nieważność w.w. decyzji z uwagi na okoliczność, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, co tylko potwierdziła decyzja z dnia [...] kwietnia 2024 r. [...] oraz zawiadomienie o zmianach ewidencyjnych dołączone do pisma Nadleśnictwa z dnia [...] maja 2024 r. Ponadto pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...], w której stwierdzono o orzeczeniu nabycia z dniem [...] stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działek, co do których wydzielenie nie jest skuteczne, nie będzie zgodne z prawem.
Zdaniem Nadleśnictwa [...] decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...] winna zostać uznana za nieważną z tego powodu, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także z tego względu iż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zdaniem Nadleśnictwa, ponieważ przedmiotowe działki pozostawały w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych w ustawowym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] to zgodnie z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4365/18 fakt ten skutkować winien brakiem przez wnioskodawcę prawa użytkowania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 w.w. ustawy. W konsekwencji Starosta [...] winien był wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia użytkowania w/w działek. Działki te zostały bowiem już rozdysponowane w zarząd Nadleśnictwa. W art. 40 ustawy o lasach uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Artykuł 40 reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wymienionych w ust. 1 art. 40 oraz na wniosek ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Formą prawną przekazania w użytkowanie jest według art. 40 ust. 2 umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z Jednostką organizacyjną. Nadto umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać. które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym i ustawie o rodzinnych ogródkach działkowych. Brzmienie w.w. przepisu było tożsame w dniu wydawania decyzji przez Starostę tj. [...] października 2016 r. Zdaniem skarżącego w sprawie Nadleśnictwa [...] nie mamy do czynienia z odmiennymi interpretacjami/wykładnią przepisów na którą wskazało Kolegium, a całkowitym pominięciem przy jej wydawaniu przepisu szczególnego z ustawy o lasach, a mianowicie w/w art. 40, a także przepisów dotyczących sprawowanego przez Nadleśnictwo zarządu lasami. Wydana decyzja dotycząca użytkowania nie zawiera żadnych uwarunkowań, jakie zawierałaby np. umowa dzierżawy, czy użytkowanie ustanowione zgodnie z ustawą o lasach - co do możliwości prowadzenia przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, zachowania tego prawa, warunków na jakich działkowicze mogą korzystać z działki aby nie zakłócać prowadzenia gospodarki leśnej przez Lasy Państwowe. Zatem użytkowanie działkowiczów odbywa się kosztem Nadleśnictwa. Skarżący wskazał, że pomiędzy ogródkami są enklawy lasów, do których dostęp Nadleśnictwa jest utrudniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 156 i następne k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem [...] tycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działek [...] o powierzchni 0,6687 ha i nr [...] o powierzchni 0,0174 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zagospodarowanych pod Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...] - jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżoną obecnie decyzją Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że kwestionowana przez skarżącego decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co stanowiło podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.
Wypada na wstępie podkreślić, że postępowanie nieważnościowe jest - obok wznowienia postępowania - jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja decyzji pod kątem ściśle określonych wad o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgłaszając żądanie wszczęcia takiego postępowania strona powinna podać nie tylko, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w jej przekonaniu wystąpiła w danej sprawie, ale też wskazać okoliczności przemawiające za wystąpieniem tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności decyzji przez organ ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej podjęcia. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 k.p.a., która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji skarżący wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. precyzując, że chodzi o wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa twierdząc, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Jak bowiem wyżej zauważono, wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego.
Podstawę prawną inkryminowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. stanowił art. 75 ust. 6 i ust. 7 urod. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 urod w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 tej ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stosownie do treści art. 75 ust. 7 stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.
Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem w.w. decyzji z dnia [...] października 2016 r. działki o nr. ewid. [...] i [...] zagospodarowane były pod Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...]. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Jednocześnie w stosunku do danego Ogrodu Działkowego do dnia [...] stycznia 2016 r. (por. art. 75 ust. 1 - data wejścia w życie ustawy - 19 stycznia 2014 r.) nie wydano decyzji o jego likwidacji. W tej sytuacji organ przyjął, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 75 ust. 6 urod. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. W myśl ust. 7 stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.
W ocenie skarżącego powyższa decyzja Starosty [...] wydana została z pominięciem art. 40 ustawy lasach. Ust. 1 art. 40 tej ustawy stanowi, że Dyrektor Generalny, na wniosek zainteresowanego ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, może przekazać w użytkowanie wskazanej przez wnioskodawcę jednostce organizacyjnej lub Agencji Mienia Wojskowego lasy, grunty oraz inne nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, jeżeli za tym przemawiają określone w tym przepisie względy. Zgodnie z ust. 2 art. 40 przekazania w użytkowanie wskazanej jednostce organizacyjnej dokonuje Dyrektor Generalny, w drodze umowy, w której określa się termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Zdaniem skarżącego wydanie w.w. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. z pominięciem przepisu art. 40 ustawy o lasach stanowi rażące naruszenie prawa, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno skutkować stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji.
Zauważyć należy, że w kwestii stosowania art. 75 ust. 6 i ust. 7 urod i art. 40 ustawy o lasach oraz wzajemnych relacji obu przepisów wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądowe, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w skardze. Zwraca się uwagę, że na tle stosowania art. 75 ust. 6 urod rysują się dwa opozycyjne stanowiska, które odwołują się mniej lub bardziej do językowej albo funkcjonalnej wykładni tego przepisu. Wykładnia językowa nie odnosi się do ustawy o lasach. Także z charakteru regulacji zawartych w ustawie ROD, które służą ostatecznemu "uporządkowaniu" stanu prawnego gruntów należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządowych, zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe można wywodzić pierwszeństwo stosowania urod przed przepisami ustawy o lasach. Nadto pozostawanie nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych jako zarządu regulowanego ustawą o lasach nie może być utożsamiane z instytucją trwałego zarządu regulowaną w art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jedną z form prawnych władania nieruchomościami publicznymi - tak jak dzierżawa, najem, czy też użytkowanie (rozwinięte stanowisko zawiera powołany w skardze wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r., II SA/Bd 734/20, CBOSA).
Pogląd przeciwny został ukierunkowany orzecznictwem NSA. Mowa jest o nim w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3612/18, gdzie wskazuje się, że w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 urod pojawiają się takie sytuacje, w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach NSA (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20 oraz 7 września 2021 r., I OSK 3613/18) podkreśla, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może, zdaniem NSA, uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 urod jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że dopiero wykładnia systemowa i celowościowa art. 75 ust. 6 urod wskazuje, iż orzekając w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości zachodzi konieczność uwzględnienia praw innych podmiotów do danej nieruchomości, w tym przypadku - prawa wynikającego z art. 40 ustawy o lasach. Jak wyżej zostało dowiedzione, a co zdaje się nie być w badanej sprawie sporne, wykładnia językowa art. 75 ust. 6 nie daje podstaw do tego, aby badając przesłanki stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości organ miał obowiązek badania i uwzględnienia praw innych podmiotów do tej nieruchomości, takie wnioski wynikają dopiero przy zastosowaniu dalszych wykładni prawa.
Powyższe oznacza, że w sprawie nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] wydana została na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 urod, przy czym organ orzekając oparł się wykładni językowej art. 75 ust. 6, a jak wynika z materiału dowodowego stan faktyczny danej sprawy pozwalał na zastosowanie tego przepisu w jego literalnym brzmieniu.
W tym miejscu ponownie należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 423/21).
Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty wskazujące na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tej regulacji organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Strona skarżąca podnosi, że przedmiotowa decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. była niewykonalna ze względu na niewykonanie przez właściciela działek nr [...] i [...] - Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo [...] - obowiązku przeniesienia prawa własności do tych nieruchomości, który to obowiązek określony został w pkt 3 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości. Ponadto strona skarżąca wskazuje, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 162 § 2 i § 3 kpa uchylił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Podnieść należy, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji (17 października 2016 r.) wyznaczony w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na dzień [...] października 2016 r. termin przeniesienia prawa własności do nieruchomości jeszcze nie upłynął, natomiast uchylenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 2 kpa wywołuje skutek ex nunc, czyli z mocą od dnia podjęcia decyzji uchylającej, a nie z mocą wsteczną (ex tunc). Powyższe ma istotne znacznie dla oceny kwalifikowanej wady prawnej badanej decyzji powodującej jej nieważność. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1365/07). W niniejszej sprawie żadna taka okoliczność nie zachodzi.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć z opisem na załączonej płycie CD, albowiem jego przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.