I SA/Op 100/25

I SA/Op 100/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13b ust. 3, ust. 4 pkt 1, pkt 3, ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 ust. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134, art. 147 par. 1, art. art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 29 listopada 2024 r., Nr VIII/74/2024 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek opłaty za parkowanie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem dnia 7 stycznia 2025 r. Wojewoda Opolski (dalej także: Wojewoda), działając jako organ nadzoru, wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 29 listopada 2024 r., Nr VIII/74/2024, w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat (dalej także: uchwała). Powołując się ma art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej: usg organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.
Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Głogówku (dalej także: Rada Miejska lub Rada) powołując się na art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), dalej także: ustawa lub udp, podjęła na sesji w dniu 29 listopada 2024 r. uchwałę nr VIII/74/2024 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 grudnia 2024 r. Do przedmiotowej uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.
W ocenie strony skarżącej uchwała istotnie narusza art. 13b ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył przy tym Wojewoda, że zgodnie z art. 13b ust. 2 udp strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Na podstawie art. 13b ust. 3 tej ustawy strefę płatnego parkowania ustala rada gminy na wniosek wójta, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że projekt przedmiotowej uchwały nie został zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Burmistrz Głogówka (dalej także: Bumistrz) w piśmie nr OR.033.113.2024 argumentował, że przyjęta przez Radę Miejską uchwała odnosi się do strefy płatnego parkowania, która została ustanowiona i dwukrotnie opiniowana, a od ostatniego opiniowania nie dokonano zmian obszaru strefy płatnego parkowania, która wymagałaby uzyskania nowej opinii. Odpowiadając podniósł także, że przedmiotowa uchwała dotyczy jedynie kwestii związanych z ustaleniem stawek opłat za parkowanie oraz zasad ich pobierania, nie ingerując w zakres terytorialny uprzednio ustalonej strefy. Burmistrz wskazał również, że opinie wydane w związku z uchwałami z lat 2019 i 2020 nie były ograniczone w czasie i dotyczyły strefy płatnego parkowania jako takiej, a nie konkretnych uchwał wprowadzających tę strefę.
Zdaniem strony skarżącej przedstawiona przez Gminę Głogówek (dalej także: Gmina) argumentacja jest błędna, a podjęta uchwała Nr VIII/74/2024 istotnie narusza prawo z powodu niedochowania wymogów proceduralnych. Wojewoda podniósł, że z analizy treści § 1 uchwały wynika, iż Rada Miejska ustaliła strefę płatnego parkowania wyznaczoną pasami drogowymi ulic: Rynek i Zamkowa. W jego ocenie Rada Miejska podjęła w tym przedmiocie nową uchwałę, uchylając jednocześnie poprzednio obowiązującą uchwałę Nr XXI/210/2020.
Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska na nowo ustaliła strefę płatnego parkowania, a zatem była również zobowiązana do wypełnienia wymogów proceduralnych wynikających z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Rada Miejska – zdaniem Wojewody – była zobligowana do przeprowadzenia procedury wymaganej przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Brak zasięgnięcia opinii organów zarządzających drogami i ruchem na drogach powoduje, że nie został spełniony obligatoryjny element procedowania nad kwestionowaną uchwałą. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Dotychczasowy obszar strefy płatnego parkowania może nie odpowiadać obecnym realiom ruchu pojazdów, jego natężenia i potrzeb rotacji, stąd też każdorazowe podjęcie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania powinno zostać zaopiniowane przez właściwe podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami i ruchem na drogach, celem wyrażenia swojego stanowiska odnośnie ustalanej strefy płatnego parkowania.
Konkludując, prawidłowa pod względem prawnym uchwala musi – jak wskazał Wojewoda – spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Zdaniem Wojewody Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania powinna była przedstawić projekt uchwały do zaopiniowania organowi zarządzającymi drogami i ruchem na drogach. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, które ze swej istoty wpływa na legalność przedmiotowej uchwały.
Ponadto, jak zaznaczył organ nadzory, zaskarżona uchwała zawiera również inne istotne naruszenia prawa. W jej § 3 Rada ustaliła wysokość stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając zapisy: "1) do pół godziny parkowania -1,00 zł, 2) za pierwszą godzinę parkowania - 2,00 zł, 3) za drugą godzinę parkowania i kolejne godziny parkowania -2,50 zł".
W ocenie Wojewody przywołane przepisy uchwały stanowią realizację kompetencji wynikającej z art. 13b ust. 4 udp, zgodnie z którym rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r., poz. 2207 oraz z 2023 r., poz. 1667), b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 13b ust. 5 ustawy stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.
W opinii organu nadzoru z powyższych regulacji ustawowych wynika, że: po pierwsze, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania nie może przekraczać 6,45 zł (0,15% * 4 300 zł); po drugie, przez pierwsze trzy godziny postoju opłata powinna progresywnie narastać, przy czym powiększenie stawki opłaty za kolejne, poczynając od drugiej godziny postoju nie może przekraczać 20% w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju.
Uwzględniając przedstawione unormowania stwierdził, że wprowadzone przez Radę stawki opłaty za drugą godzinę parkowania i kolejne godziny parkowania zostały błędnie ustalone. Przypomniał Wojewoda, że przyjęta stawka opłaty za pierwszą godzinę postoju wynosi bowiem 2 zł. Zatem – jak podniósł – progresja względem drugiej godziny nie powinna przekraczać 20% opłaty za pierwszą godzinę postoju (czyli 2 zł x 20% = 0,40 zł). Opłata za drugą godzinę postoju może w tym przypadku zostać więc powiększona maksymalnie o 40 groszy. Tymczasem – co wyeksponował Wojewoda – w przedmiotowej uchwale Rada ustaliła stawkę za drugą godzinę parkowania w wysokości 2,50 zł.
Ponadto, na co także zwrócił uwagę Wojewoda, za trzecią godzinę parkowania Rada wadliwie ustaliła stawkę opłaty w tej samej wysokości co za drugą godzinę parkowania. Wojewoda podniósł, że z analizy treści art. 13b ust. 5 ustawy wynika, iż rada gminy ma obowiązek uwzględnić progresywny wzrost wysokości opłaty za parkowanie za drugą i trzecią godzinę. Ratio legis takiej regulacji to chęć uchronienia newralgicznych punktów miasta przed zatłoczeniem oraz stałym brakiem miejsc parkingowych dla osób, które w późniejszych porach dnia chcą i muszą z nich skorzystać. W związku z taką regulacją ustawową w ocenie Wojewody należy uznać, że zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłat jest istotnym naruszeniem prawa. Na poparcie formułowanego poglądu Wojewoda przytoczył wyrok NSA z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2306/13, w którym stwierdzono, iż "użycie przez ustawodawcę w art. 13b ust. 5 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych pojęcia
oznacza obowiązek ustalenia wysokości opłat w stawce progresywnie narastającej. Ustawodawca odniósł przy tym to narastanie opłaty za drugą godzinę parkowania w stosunku do pierwszej godziny oraz za trzecią godzinę parkowania do drugiej godziny. Za kolejne godziny parkowania ustawodawca postanowił o ustalaniu ich w wysokości nieprzekraczającej stawki za pierwszą godzinę parkowania".
W dalszych motywach organ nadzoru podkreślił, że stawka opłaty za czwartą i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. Wobec tego, jeśli opłata za pierwszą godzinę postoju wynosi 2 zł, to stawka za czwartą godzinę i kolejne postoju nie może wynosić 2,50 zł, a jedynie 2 zł. Tym samym – jak uznał – ustalając wysokość opłat w strefie płatnego parkowania rada gminy ma obowiązek uwzględnić w tym zakresie wymogi zawarte w ustawie. Organ stanowiący gminy nie ma zatem swobody i możliwości kształtowania stawek opłat za parkowanie w inny sposób niż wynikający z art. 13b ust. 5 ustawy. Ustalone przez Radę Miejską stawki opłat za drugą i kolejne godziny parkowania istotnie naruszają wskazany przepis ustawy.
W ocenie strony skarżącej uchwała Rady Miejskiej w Głogówku nr VIII/74/2024 istotnie narusza praw, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez jej organ wykonawczy, wniosła o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie w sprawie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Burmistrz wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie uchwała dotyczy strefy płatnego parkowania, która została już wcześniej ustanowiona i opiniowana przez odpowiednie organy. Podjęcie tej uchwały było poprzedzone stosownymi konsultacjami oraz uzyskaniem wymaganych opinii: po pierwsze – z roku 2019, przy ustaleniu strefy płatnego parkowania, uzyskano pozytywną opinię Starostwa Powiatowego w Prudniku (nr KT.7121.44.2019), co potwierdziło zasadność i legalność wprowadzenia takiego rozwiązania, po drugie z roku 2020, kiedy podjęto decyzję o rozszerzeniu strefy na ul. Zamkową, co również wymagało i uzyskało opinię Starostwa Powiatowego w Prudniku (nr WI.7121.19.2020).
Zdaniem Burmistrza ważnym aspektem jest fakt, że od momentu wydania tych opinii nie nastąpiły żadne zmiany w zakresie obszaru strefy płatnego parkowania. W jego ocenie oznacza to, że uchwała Nr VIII/74/2024 dotyczy wyłącznie ustalenia stawek opłat oraz zasad ich pobierania, a nie modyfikacji granic czy kształtu strefy. Podkreślił przy tym, iż zaskarżona uchwała w żadnej mierze nie modyfikuje obszaru strefy, o czym informował pisemnie Wojewodę - załączając pełną dokumentację dotyczącą procedury-w zakresie zasięgnięcia opinii właściwych organów. Podkreślił nadto, że opinie wydane w latach 2019 i 2020 nie były ograniczone w czasie i dotyczyły samej koncepcji strefy płatnego parkowania, a nie konkretnej uchwały. Uchylanie poprzednich uchwał ustanawiających strefę nie wpływa na ważność wydanych dla niej opinii, ponieważ dotyczą one stałej organizacji ruchu. Określonej strefy płatnego parkowania - której zaskarżona uchwała nie zmienia w żadnym zakresie. Podsumowując Burmistrz stwierdził, że obowiązek uzyskania opinii organu zarządzającego ruchem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy dochodzi do ustanowienia nowej strefy, zmiany granic istniejącej strefy lub jej likwidacji. W tej sprawie – jak zaznaczył – żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, co oznacza, że nie istniała konieczność ponownego uzyskiwania opinii Starostwa Powiatowego.
Na zakończenie wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie wymagała ponownego uzyskania opinii organu zarządzającego ruchem. Wobec tego, zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności w/w uchwały.
Na rozprawie 24 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Wojewody podniósł, że w dniu wczorajszym do organu nadzoru wpłynęła kolejna uchwała w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i określenia wysokości stawek opłaty za parkowanie, podjęta przez Radę Miejską w Głogówku na sesji w dniu 17 kwietnia 2025 r., której kopię przedłożył. Jednocześnie oświadczył, że zaskarżona uchwała weszła w życie po opublikowaniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i mogła wywołać skutki prawne. Zwrócił uwagę, że uchwałą z dnia 17 kwietnia 2025 r. uchylono zaskarżoną w tej sprawie uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Równocześnie wskazania wymaga, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest przywołana na wstępie ustawa. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 usg, wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".
W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przez sprzeczność taką rozumnie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz.U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W orzecznictwie powszechny jest pogląd, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r., II SA/Bd 1155/22; wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Również w doktrynie przyjmuje się, że do istotnych naruszeń przepisów (znaczących, wpływających na treść aktu) skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 95).
Ponadto podniesienia wymaga, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organem nadzoru jest wojewoda, przy czym nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nadto wolą ustawodawcy wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Wolą ustawodawcy po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu pgminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który następnie dokonuje jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Skarga taka stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu gminy, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13).
Należy w tym miejscu podkreślić, że zaistniały stan sprawy jest pomiędzy stronami postępowania bezsporny.
Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze zasługiwały na ich pełne podzielenie. Upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały wyrażone zostało w przepisach ustawy o drogach publicznych. Trafnie stwierdził Wojewoda, że z § 1 uchwały wynika, że Rada ustaliła strefę płatnego parkowania wyznaczoną pasami drogowymi ulic: Rynek i Zamkowa. Zasadnie przy tym uznać, że Rada podjęła w tym przedmiocie nową uchwałę, uchylając jednocześnie poprzednio obowiązującą uchwałę nr XXI/210/2020. Skoro zatem Rada na nowo ustaliła strefę płatnego parkowania, to była zobowiązana do wypełnienia wymogów proceduralnych wynikających z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13b ust. 3 udp rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Organem inicjującym procedurę ustalenia strefy płatnego parkowania jest więc wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje do rady wniosek w tym zakresie. Do wniosku powinny być załączone opinie organów zarządzających drogami i ruchem na drogach. Hipoteza normy zawartej w tym przepisie obejmuje przypadki ustalania strefy płatnego parkowania.
Przewidziane zatem w art. 13b ust. 3 udp wymogi zaopiniowania przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach oraz wniesienia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczą każdorazowo przypadków, gdy procedowana jest uchwała o ustaleniu strefy płatnego parkowania.
Nieprawidłowo interpretuje ten przepis skarżąca Gmina pomijając, że zaskarżona uchwala nie tylko ustaliła nowe stawki, notabene wadliwie, ale także ustaliła strefę płatnego parkowania orzekając w jej § 9, iż tracą moc uchwały: nr XXII/163/2008 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 30 czerwca 2008 r., nr XX/209/2020 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 stycznia 2020 r. i nr XXI/210/2020 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 11 lutego 2020 r.
Ustawodawca, co wymaga podkreślenia, w art. 13b ust. 3 udp używa sformułowania "ustalenie strefy", które nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o przypadki wprowadzania strefy płatnego parkowaniap.
Z kolei zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Dotychczasowy obszar strefy płatnego parkowania może nie odpowiadać obecnym realiom ruchu pojazdów, jego natężenia i potrzeb rotacji, stąd też każdorazowe podjęcie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania powinno zostać zaopiniowane przez właściwe podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami i ruchem na drogach, celem wyrażenia swojego stanowiska odnośnie ustalanej strefy płatnego parkowania.
Brak zasięgnięcia opinii organów zarządzającymi drogami i ruchem na drogach powoduje, że nie został spełniony obligatoryjny element procedowania nad kwestionowaną uchwałą.
Z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że ustalenie strefy płatnego parkowania jest uprawnieniem rady gminy, gdyż stosownie do powołanego przepisu rada gminy "może ustalić strefę płatnego parkowania". Uchwała podejmowana na podstawie art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinna zawierać elementy wskazane w art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy, jako obligatoryjne. Z brzmienia ostatnio wymienionych przepisów wynika wprost, że ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy ustala wysokości stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz określa sposób pobierania tej opłaty.
Ponadto ustalając wysokość opłat, zgodnie z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych rada gminy ma obowiązek uwzględnienia progresywnego wzrostu wysokości opłaty za parkowanie za drugą i trzecią godzinę. Powyższe wynika z brzmienia przepisu art. 13b ust. 5 ustawy, który stanowi wprost, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Za kolejne godziny parkowania stawka opłaty nie może zaś przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Organ nie ma zatem swobody i możliwości kształtowania stawek opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w sposób inny, niż wynikający z omawianego przepisu.
W ocenie Sądu jednoznaczna treść art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w szczególności zaś kategoryczne sformułowanie "uwzględnia się", nie pozostawia wątpliwości co do tego, że progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, to jest jej wzrost w drugiej i trzeciej godzinie parkowania, stanowi obligatoryjny element uchwały. W świetle przywołanego brzmienia przepisu nie zasługuje zatem na podzielenie przeciwne stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Brak podstaw do uznania zgodnie z tym stanowiskiem, że celem przepisu było jedynie ograniczenie progresywnego wzrostu opłaty o nie więcej niż 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę, a nie zakaz ustalenia stawki za druga i trzecią godzinę parkowania w takiej samej wysokości jak za pierwszą godzinę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2306/13, użycie przez ustawodawcę w art. 13b ust. 5 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych pojęcia "uwzględnia się progresywne narastanie opłaty" oznacza obowiązek ustalenia wysokości opłat w stawce progresywnie narastającej. Ustawodawca odniósł przy tym to narastanie opłaty za drugą godzinę parkowania w stosunku do pierwszej godziny oraz za trzecią godzinę parkowania do drugiej godziny. Za kolejne godziny parkowania ustawodawca postanowił o ustalaniu ich w wysokości nieprzekraczającej stawki za pierwszą godzinę parkowania. Nakazane przez ustawodawcę zastosowanie progresywnego wzrostu wysokości opłaty dotyczy zatem opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania.
W uchwale zaskarżonej pominięto obowiązek uwzględnienia progresywnego narastania opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, stawki opłat za parkowanie powinny zostać określone z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Brak ustalenia w zaskarżonej uchwale wysokości opłat za parkowanie w stawce progresywnie narastającej za drugą i trzecią godzinę parkowania stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Rada nie jest uprawniona do innego określenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, niż wynika to z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Tylko uregulowanie w uchwale opłat w sposób odpowiadający treści art. 13b ust. 5 ustawy, stanowi zgodne z prawem zrealizowanie ustawowego upoważnienia wyrażonego w omawianych przepisach ustawy o drogach publicznych.
Wymaga podkreślenia, że przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, żeby materia regulowana aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego. Wynika to także wprost z art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać upoważnienia ustawowego.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która stanowi istotne naruszenie prawa i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.