II SA/Go 79/24

II SA/Go 79/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 537
art. 6 ust. 2,3,4, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1,2,5, art. 19 a ust.4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy w [...] podjęła w dniu 29 czerwca 2005 r. na podstawie
art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm., Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984, Dz. U. z 2004 r., Nr 96, poz. 959, Nr 173, poz. 1808, Dz. U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729) uchwałę nr XXIX/168/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej:
§ 17 ust. 2, 3, 4, § 10 ust. 2, § 8 ust. 1 i § 11 ust. 2, § 12, § 24 ust. 2, § 38, § 48, § 50 i § 52 i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Skarżący zarzucił naruszenie zapisów art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że Rada niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług
w zakresie dostarczania wody, ciśnienia wody i odprowadzania ścieków, naruszając
art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. W regulaminie nie określono wskazanych parametrów. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu określeń użytych w § 17 ust. 2, 3, 4 uchwały, z których wynika, że minimalna ilość dostarczonej wody strony winny określić w umowie, a jej jakość winna odpowiadać wymaganiom określonym przez ministra, czy odesłanie w zakresie minimalnego ciśnienia wody do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Rada nie wypełniła ustawowego obowiązku, określonego w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.
Dalej Prokurator wskazał, że w przepisie § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały organ z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożył na odbiorcę, przed przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych, obowiązek wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej. W przepisach kompetencyjnych brak jest upoważnienia do wiążącego określenia trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w chwili podejmowania uchwały mogła zostać wykonana bez pozwolenia na budowę, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem nałożenie na odbiorcę we wskazanym regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej narusza we wskazane powyżej przepisy.
Zdaniem skarżącego, określone w art. 15 ust. 4 ustawy warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przepisu art. 6 ust. 4 ustawy nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w odstępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie
(§ 8 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 ) jest sprzeczna z prawem.
Skarżący zakwestionował także zapisy § 12, § 24 ust. 2, § 38 uchwały, które zawierają szereg szczegółowych kwestii, które winny zostać uregulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada nie jest władna do regulowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym
Zakwestionował też § 47 uchwały, którym ustanowiono przypadki przyznające przedsiębiorstwu prawo odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, do dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedynie uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.
Prokurator nie zgodził się z zapisami § 48 i 50 uchwały przyznającymi przedsiębiorstwu prawo do odmowy zawarcia umowy odbiorcą usług, gdy nie spełnia - jako wnioskodawca - warunków regulaminu, oraz ponownego zawarcia umowy, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaprzestania świadczenia usług. Jego zdaniem z treści art. 6 ust. 2 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku.
Dalej skarżący zakwestionował zapis § 52 uchwały, w którym rada postanowiła, że "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (...)". Zaznaczył, że system źródeł prawa w polskim systemie prawnym opiera się na zasadzie hierarchiczności. Jej konsekwencją jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Tymczasem wskazany zapis wprowadza regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie aktualne przepisy prawa oraz ustawy. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu oraz umowy zyskały prymat nad ustawą. W przypadku niezgodności pomiędzy tymi aktami koniecznym jest - w świetle tej regulacji - rozstrzyganie ich na korzyść regulaminu oraz umowy. Tego rodzaju sytuacja, zdaniem Prokuratora, stanowi naruszenie art. 87 ust. 1
i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł wyłącznie o umorzenie postępowania
z uwagi na utratę mocy zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Ustosunkowując się do twierdzenia organu, że zaskarżona uchwała utraciła moc, należy zauważyć, że uchwała nr XXXIV/98/21 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2021 r. nr XXXIV/98/21 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] nie zawiera przepisu przejściowego, uchylającego zaskarżoną uchwałę (zob. § 14 ust. 2, § 39, § 40, § 41 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Nadto nawet uchylenie zaskarżonego aktu przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyroki NSA: z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; z dnia 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006 r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005 r., I OSK 394/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44).
Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci;
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody
i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.
Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył
się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia
się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą
w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej, na podstawie której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie
i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w § 3 ust. 1 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego,
a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów, do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru.
Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy w sposób istotny naruszając
art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia
w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków (§ 17 ust. 2, 3, 4 uchwały). Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo.
W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono wskazanych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie
art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w § 17 ust. 3 i 4 uchwały do aktów wykonawczych określających parametry ciśnienia i jakości wody (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., III OSK 2518/21,wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16, CBOSA).
Istotnie narusza prawo również § 10 ust. 2 uchwały stanowiący, iż warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem. Wskazać trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy
(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17, CBOSA). Skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem
o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo - dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. (wyrok NSA z dnia
17 października 2007 r., II OSK 1309/07, CBOSA).
Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że istotnie narusza prawo regulacja zawarta w § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego dostarczana jest woda i z którego odprowadzane są ścieki,
a w szczególnie uzasadnionych przypadkach z osobą, która korzysta z nieruchomości zabudowanej o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości
o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości
o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14, CBOSA7). Przy czym istotnie narusza prawo również § 8 ust. 1 i 2 regulaminu, gdyż wskazany przepis stanowi, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączana do sieci (ust. 1). Osoba, o której mowa w ust. 1 składa do Przedsiębiorstwa wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (ust. 2). Pozostawienie tego przepisu oznaczałoby bowiem, iż w istocie z wnioskiem o przyłączenie mogłaby wystąpić jedynie osoba legitymująca się tytułem prawnym, co jak wspomniano powyżej, sprzeczne byłoby z normą prawną wynikającą z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.
Należy wskazać, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia w regulaminie rodzaju dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyłączenie jak i wzoru tego wniosku. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od dnia 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia, co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. Skoro ustawodawca dostrzegł potrzebę unormowania ustawowego wymogów wniosku o przyłączenie to oznacza to, że jednoznacznie wykluczył możliwość unormowania tego w regulaminie, o którym stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1288/21, CBOSA). Z tego względu należy stwierdzić, że istotnie narusza prawo regulacja zawarta w § 8 ust. 3, § 9 zaskarżonej uchwały. Nadto § 9 ust. 2 lit. b regulaminu swoim przedmiotem wykracza poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. W myśl tego przepisu do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza do wniosku aktualną mapę zasadniczą, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowych oraz innych obiektów i urządzeń terenu w przypadku przyłączenia do sieci nowych obiektów. Unormowanie to jako modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., I SA/Op 316/19, CBOSA).
Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III OSK 439/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA). Podkreślić bowiem należy, iż z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa,
a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III OSK 439/21, wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1288/21, CBOSA). W zaskarżonej uchwale są to regulacje dotyczące okresów obowiązywania umowy (§ 12 ust. 1), rozwiązania umowy (§ 12 ust. 2-3), skutków rozwiązania lub wygaśnięcia umowy (§ 12 ust. 4), odpowiedzialności odszkodowawczej odbiorcy (§ 24 ust.2), okresów obrachunkowych oraz skutków niedotrzymania terminu zapłaty (§ 38).
Zdaniem Sądu również zapisy regulaminu zawarte w § 39, § 40 i § 41 zaskarżonej uchwały dotyczące zatwierdzenia taryfy, ogłoszenia taryfy oraz okresu jej obowiązywania wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Kwestie te bowiem zostały już uregulowane w art. 24 ust. 7-10 u.z.z.w. Należy również wskazać, że nie jest dopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji zawartych w ustawach czy rozporządzeniach. Powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w określonej części lub całości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego zamieszcza
się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., III OSK 5233/21, CBOSA).
Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż Rada w § 47 regulaminu bez podstawy prawnej przyznała przedsiębiorstwu prawo odmowy przyłączenia odbiorcy w przypadku wykonania przyłączy bez uzyskania jego zgody oraz gdy przyłącze zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Należy podnieść, że zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Zaznaczyć należy, że organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA). Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, iż umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie. Takim dalej idącym uprawnieniem jest niewątpliwie uprawnienie do odmowy ponownego zawarcia umowy, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług (§ 50 regulaminu). Z powyższych względów należy uznać, że również § 48 uchwały statuujący uprawnienie przedsiębiorstwa do odmowy zawarcia umowy uchwały istotnie narusza prawo.
Zdaniem Sądu istotnie narusza prawo § 52 regulaminu, który stanowi, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych.
Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie
art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Wskazać bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby przepisów prawa zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości (por. wyroki NSA
z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13, CBOSA).