II SA/Go 780/06

II SA/Go 780/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2006 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K.K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem – w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do jego stanu zdrowia. Do wniosku dołączono opinię sądową psychiatryczno-psychologiczną sporządzoną w nadzorowanym przez prokuraturę postępowaniu karnym 1 DS. 533/06/s, z rozpoznaniem uzależnienia alkoholowego. Pismem z [...] lipca 2006 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania ww. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kategorii "AB".
Decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] ww. organ, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.) oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15 z późn.zm.) skierował K.K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu zdrowia wskazanymi przez Prokuraturę Rejonową pismem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Jednocześnie na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na ww. wniosek Prokuratora wskazał, że zostały wyczerpane wszystkie znamiona art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem zachodzi podejrzenie, że stan zdrowia strony może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa
w ruchu drogowym innym uczestnikom ruchu. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, ze odpowiedział na zastrzeżenia strony pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r., iż zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia badaniom lekarskim należy poddać się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, wobec czego przedłożone przez K.K. orzeczenie lekarskie wystawione przez lekarza uprawnionego do badań kierowców nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia. Jednocześnie pouczono stronę o miejscu i trybie poddania się badaniom.
W dniu [...] września 2006 r., z upoważnienia Starosty , na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wydano także decyzję nr [...] o skierowaniu K.K. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy z powodu informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, a jedynie pouczenie o trybie odwołania oraz miejscu i trybie przeprowadzenia badań.
K.K. odwołał się od decyzji nr [...] wnosząc o jej uchylenie, z tej przyczyny, iż jest niesłuszna i krzywdząca dla niego. Odwołujący się powołał się na swoje wyjaśnienia złożone w postępowaniu w dniu 7 sierpnia 2006 r. oraz dołączone do nich badanie lekarskie z [...] sierpnia 2006 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn.zm.), art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 20 i 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odróżnieniu od pozostałych podstaw skierowania na badania kontrolne, przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 stanowiący podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, pozostawia organowi częściową swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej strony, gdyż wydane na jego podstawie decyzje w zakresie oceny "przypadków nasuwających zastrzeżenia" oparte są na uznaniu administracyjnym. Dokonując wykładni przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez starostę decyzji na jego podstawie wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek tj.: podmiotem decyzji jest kierujący pojazdem, istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zgodnie z definicją "kierującego" zawartą w art. 2 pkt 19 ww. ustawy, jest to osoba, która faktycznie wykonuje czynności kierowania. Natomiast innym pojęciem ustawowym jest pojęcie "kierowcy", które oznacza osobę posiadającą formalne uprawnienia do kierowania – niezależnie od tego, czy kieruje pojazdem czy też nie (art. 2 pkt 21 ww. ustawy). Porównując następnie przepis art. 122 ust. 1 i 2 oraz art. 124 ww. ustawy, organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca stosuje pojęcia "kierowca" i "kierujący" w sposób celowy, mając na względzie określone kategorie osób (aczkolwiek wskazał, że można mieć wątpliwości co do ratio legis niektórych rozwiązań) i dość precyzyjnie rozróżnia i stosuje omawiane pojęcia przy regulacjach dotyczących kierowania na badania lekarskie
i psychologiczne. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że użycie pojęcia "kierujący pojazdem" w treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy wskazuje, że skierować na badania w trybie tego przepisu można wyłącznie osobę, która faktycznie kierowała pojazdem i której zachowanie
w związku ze sposobem prowadzenia pojazdu nasunęło zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Gdyby przepis ten miał dotyczyć osób poprostu posiadających formalne uprawnienia do kierowania pojazdami, wówczas ustawodawca użyłby pojęcia "kierowca".
W ocenie Kolegium, brak jest zatem podstaw do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie osób, które – tak jak odwołujący się nie są "kierującymi pojazdem" w rozumieniu ustawy i wobec których nie ma zastrzeżeń co do ich zachowania w związku
z czynnością prowadzenia pojazdu, wobec czego wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie skierowania K.K. na kontrolne badania lekarskie, należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Prokuratury Rejonowej, wnosząc o jej uchylenie na podstawie przepisów art. 8, art. 50 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na zastosowaniu nieprawidłowej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 20 i pkt 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zastosowana przez Kolegium wykładnia powyższych przepisów jest nieprawidłowa i niezgodna z intencją racjonalnego ustawodawcy, co czyni zaskarżoną decyzję niesłuszną. Prokurator wskazał, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność psychofizyczną nie tylko w chwili ubiegania się o te uprawnienia, ale także w okresie kiedy już z uprawnień tych korzystają. Stan zdrowia kierowcy jest bowiem istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu drogowego. Informacje o uzasadnionych przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego mogą pochodzić z różnych źródeł. Takim źródłem jest niewątpliwie opinia sądowo - psychiatryczne - psychologiczna z postępowania karnego, w której zespół dwóch biegłych lekarzy psychiatrów i psycholog rozpoznał u badanego K.K. uzależnienie alkoholowe. Ponadto biegli orzekli o zasadności zobowiązania wymienionego do podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie stacjonarnym, a więc w warunkach leczenia szpitalnego na oddziale leczenia uzależnień, nie zaś leczenia ambulatoryjnego (niestacjonarnego).
K.K. jest kierowcą w rozumieniu przepisów ww. ustawy bowiem jak ustalono posiada on uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi - prawo jazdy kat. A, B, zatem jest potencjalnie kierującym jakimkolwiek pojazdem, w tym w szczególności pojazdem silnikowym.
Skarżący podniósł, że organ administracji państwowej powinien w toku postępowania administracyjnego dążyć do ustalenia czy wymieniony korzysta z opisanych powyżej nabytych umiejętności, w jakim zakresie i z jaką częstotliwością, czy był karany mandatami i czy posiadał punkty karne. Ustalenie tych okoliczności miałoby istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie w zakresie stwierdzenia istnienia lub braku ustawowych przesłanek z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym uprawniających Starostę do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w związku z zastrzeżeniem co do stanu zdrowia kierującego bądź umorzenia postępowania administracyjnego, czy też wydania decyzji odmawiającej skierowania na takie badania. Skarżący podniósł, że zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego powyżej przepisu badaniu lekarskiemu na mocy decyzji Starosty, w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia, miałby podlegać każdy kierujący pojazdem, a więc niekoniecznie osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi (czyli kierowca) ale także kierujący rowerem, motorowerem czy pojazdem zaprzęgowym. W ocenie strony skarżącej dosłowna interpretacja przepisu (wykładnia językowa) czyniłaby go nieracjonalnym i niezasadnym, gdyż bezcelowym byłoby badanie osoby nie będącej kierowcą, skoro art. 140 Prawa o ruchu drogowym przewiduje jedynie konsekwencje w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Wobec tego, w ocenie strony skarżącej, ratio legis omawianego przepisu nakazuje przyjąć - wbrew wykładni językowej - że badaniu na podstawie ust. 1 pkt 4 podlegają kierujący jakimkolwiek pojazdem, nie tylko pojazdem silnikowym, posiadający jednak uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi czyli kierowcy. Ustawodawca celowo użył tutaj pojęcia "kierujący pojazdem" a nie " kierowca" dla podkreślenia, że kierowcę kierującego jakimkolwiek pojazdem w przypadku uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia należy skierować na badania.
Zdaniem strony skarżącej, każdy kierowca korzystający faktycznie (aktywnie)
z posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest jednocześnie każdorazowo kierującym w chwili podjęcia i kontynuacji jazdy. Zatem jeśli uprawniony organ uzyskał wiarygodną informację o uzasadnionych zastrzeżeniach odnośnie stanu zdrowia kierowcy czynnie korzystającego z uprawnień do kierowania pojazdami winien wydać stosowną decyzję na mocy art. 122 ust.1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym. Przy czym prokurator zaznaczył, że nie chodzi tutaj o kierowcę, który z ww. uprawnień w ogóle nie korzysta. Jednak to czy dana osoba faktycznie jeździ jako kierowca czy też nie powinno być przedmiotem ustaleń
w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wyraził pogląd, iż dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu i ciągłej dbałości o wzrost poprawy tego bezpieczeństwa ustawodawca nałożył na Starostę ważne zadania niedopuszczenia do udziału w ruchu w charakterze kierujących nie tylko osób nie mających wymaganego stanu zdrowia w czasie ubiegania się
o prawo jazdy, ale także eliminowanie z ruchu tych, którzy utracili warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. Nie oznacza to jednak jego zdaniem tylko takich sytuacji, w których osoba ta kierowała pojazdem
w danym momencie i w wyniku przeprowadzonej kontroli przez uprawniony organ powziął on uzasadnione przypuszczenie, że u tej osoby występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Bowiem nie wszyscy zmotoryzowani uczestnicy ruchu drogowego pomimo np. naruszenia istotnych zasad ruchu drogowego albo zdradzający nawet widoczne
w sposobie prowadzenia pojazdu mankamenty zdrowia są kontrolowani. Kierującym jest przecież nie tylko osoba, która jest kontrolowana w danym momencie przez uprawniony organ ale także taka, która prowadzi pojazd, jednak nie została skontrolowana.
Ponadto skarżący podniósł, że zawężająca interpretacja pojęcia "kierujący" do osoby kierującej w danym momencie, co do której uprawniony organ potwierdza w wyniku kontroli fakt kierowania pojazdem, uczyniłaby art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym martwym, gdyż istniałaby wątpliwość kto i w jaki sposób miałby stwierdzać, że osoba z mankamentami zdrowia, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów właśnie jest kierującym. Zresztą, skoro ustawodawca restrykcyjnie traktuje osoby, u których w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, zakazując w takim przypadku wydawania prawa jazdy, to tym bardziej należy osoby te eliminować spośród grona kierowców czynnie korzystających z uprawnień do kierowania pojazdami, tym samym uzyskujących status "kierującego" lub dążyć do wprowadzenia ograniczeń w tych uprawnieniach. Taki skutek natomiast, w ocenie skarżącego, może być osiągnięty jedynie w wyniku przeprowadzonych badań kontrolnych, które nie są obligatoryjne, a na które Starosta powinien skierować w drodze decyzji uzyskując wiarygodną informację odnośnie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, do czego upoważniają go konkretne przepisy prawa, powołane na wstępie .
Mając powyższe na uwadze autor skargi stwierdził, ze zawarta w opinii sądowo - psychiatryczno - psychologicznej ocena stanu zdrowia badanego sporządzona przez profesjonalny zespół dwóch biegłych lekarzy psychiatrów i psychologa jest w pełni wiarygodnym źródłem informacji, którą prokurator uzyskuje w toku postępowania karnego dotyczącego rodzajowo różnych przestępstw, niekoniecznie przeciwko bezpieczeństwu w ruchu. Informacja taka winna być sygnałem do zainicjowania i przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego podjęcia decyzji bądź w przedmiocie konieczności skierowania kierującego na badania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami bądź umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe, ewentualnie wydania decyzji o odmowie skierowania na takie badania.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając wyrażoną tam argumentację organ podniósł, że zróżnicowania pojęć "kierowca" i "kierujący", zamieszczonych w art. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tzw. słowniczku) nie można pozbawiać znaczenia prawnego. Analiza tego przepisów art. 122 ust. 1 pkt 3 lit a i b oraz pkt 4 ww. ustawy, zdaniem organu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że określone przez ustawodawcę w tym przepisie okoliczności uzasadniające skierowanie na badania lekarskie (udział w ciężkim wypadku drogowym, stan nietrzeźwości) muszą występować łącznie z czynnością kierowania (prowadzenia) pojazdu. Sam udział w wypadku drogowym, czy też wprawienie się w stan nietrzeźwości, nie może stanowić podstawy takiego skierowania; skierować na badania można jedynie osobę, która prowadziła pojazd w momencie zaistnienia wypadku lub była nietrzeźwa w momencie kierowania pojazdem. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że formułując w ust. 1 pkt 4 art. 122 ustawy kolejną podstawę skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ustawodawca nadał pojęciu "kierujący" inne znaczenie, niż w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Oznacza to, w ocenie organu, że skierowanie na badania lekarskie w tym trybie możliwe jest jedynie wówczas, gdy uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w tym przepisie, powstaną w związku z czynnością kierowania (prowadzenia) pojazdu. Innymi słowy, dla zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy musi zostać ujawniona (niekoniecznie w trakcie kontroli drogowej) określona sytuacja faktyczna związana z czynnością kierowania pojazdem, która nasunie podejrzenie, że stan zdrowia kierującego może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednoczenie organ ocenił jako nieprawidłową wykładnię przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przedstawioną w skardze.
Zdaniem organu administracji publicznej, użycie przez ustawodawcę pojęcia "kierujący" w dyspozycji art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy jest celowe i całkowicie uzasadnione. Jest przy tym oczywistym, że skierowaniu w tym trybie podlegać może wyłącznie kierowca, a więc osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, albowiem tylko taką osobę można pozbawić uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku negatywnych wyników badania. Na marginesie organ zauważył także, że powyższa konsekwencja terminologiczna nie została zachowana w akcie wykonawczym do ustawy - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Precyzując bowiem uprawnienia starosty wynikające z treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, Minister stosuje w § 2 ust. 5 rozporządzenia określenia "osoba", które ustawodawca używa z kolei wobec osób nie posiadających uprawnień.
Nadto Kolegium wskazało, że możliwościami oraz dostateczną wiedzą medyczną, aby ocenić, czy stan zdrowia kierującego stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie dysponują ani organy kontroli ruchu drogowego, ani też organy administracji publicznej, uprawnione do kierowania na badania lekarskie. Biorąc za punkt odniesienia niniejszą sprawę stwierdzono, że wniosek Prokuratora Rejonowego, skierowany do Starosty, sprowadzał się wyłącznie do zawiadomienia tego organu o tym, że - w ocenie Prokuratora - Pan K.K. cierpi na określoną chorobę. Na podstawie tego rodzaju informacji Starosta ma ocenić, czy rodzaj choroby, na jaką cierpi kierowca, jej zaawansowanie, potencjalne skutki dla zdrowia itp. stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i uzasadniają skierowanie tej osoby na badania lekarskie. W ocenie organu odwoławczego starosta, dysponując wyłącznie informacją, że określona osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami cierpi na jakąś chorobę (informacja taka może pochodzić z różnych źródeł, niekoniecznie od organów Prokuratury), nie jest w stanie określić skutków tej choroby dla oceny sprawności kierowania pojazdem przez tę osobę. Kolegium jako istotną w sprawie wskazało także okoliczność, że ustawodawca nie wyposażył organów powołanych do orzekania w tych sprawach w uprawnienia pozwalające na uzyskanie dostępu do dokumentacji medycznej, zawierającej tajemnicę lekarska, będącą w posiadaniu np. zakładów opieki zdrowotnej. Nadto zdaniem organu, z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego, dowodem pozwalającym na ocenę stanu zdrowia kierowcy (istnienie podstaw do skierowania na badania lekarskie), jest opinia biegłego sporządzona przez lekarza posiadającego uprawnienia do badania kierowców określone § 14 Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.
Ostatecznie, powołując się na własną praktykę orzeczniczą Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że za interpretacją przedstawioną przez ten organ przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna omawianego przepisu, ale również względy celowościowe i czysto racjonalne.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. Prokurator rozszerzył zarzuty skargi podnosząc naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję także przepisów art. 7, art. 77 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nierozpoznaniu kompletnego materiału dowodowego oraz umorzeniu postępowania mimo, iż nie stało się ono bezprzedmiotowe.
Odpowiadając na powyższy zarzut pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że podejmując decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji wzięto pod uwagę okoliczność występowaniu w sprawie prokuratora w roli strony w znaczeniu procesowym, a nie materialnym. Z tej przyczyny oraz z uwagi na brak ustawowej przesłanki do skierowania strony na badanie lekarskie, w ocenie organu, nie zachodziła w sprawie okoliczność uzasadniająca odmowę uwzględnienia żądania prokuratora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane
z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy, może polegać na błędnej wykładni, czyli wadliwej interpretacji treści normy prawnej, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, zatem polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nieprawidłowe odczytanie treści normy prawnej może być także wynikiem niezrozumienia bądź nieprawidłowego zrozumienia intencji ustawodawcy.
Decyzją wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] września 2006 r., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15 z późn.zm.) skierowano K.K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu zdrowia wskazanymi przez Prokuraturę Rejonową pismem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po myśli art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 20 i 21 Prawa o ruchu drogowym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, na skutek zastosowania odmiennej wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę orzeczenia o obowiązkach strony przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie organu drugiej instancji stało się przedmiotem rozpoznawanej skargi opartej głównie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającego na nieprawidłowej wykładni przepisów art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 20 i 21 ww. ustawy, które w ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej, miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego zasadniczą istotę sporu, który w ramach swojej kognicji rozstrzygał
w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiło prawo, a ściślej prawidłowość odczytania przez organy administracji publicznej treści zastosowanej w sprawie normy prawnej, w kontekście zarzutów skargi.
Badania zarówno osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, jak też osób posiadających już takie uprawnienia stanowią jeden z istotnych elementów zapobiegania ewentualnym wypadkom drogowym i zagrożeniu dla zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego, gdyż mają na celu odpowiednio zapobieżenie dopuszczeniu lub wyeliminowanie z ruchu drogowego tych osób, których aktualna sprawność psychofizyczna nie zapewnia bezpiecznego prowadzenia pojazdu.
Materialnoprawną podstawę skierowania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania nimi stanowi m.in. przepis art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z powyższą normą prawną badaniu podlega:
- kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli:
a) uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu,
b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy);
- kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia (pkt 4);
- osoba niepełnosprawna posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności (pkt 5).
Zgodzić należy się z organem administracji publicznej, którego decyzja stanowi przedmiot skargi, iż kierując się regułami wykładni językowej przy ustalaniu treści powyższej normy prawnej należy uwzględnić definicję legalną pojęcia "kierującego", zawartą w art. 2 pkt 20 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którą jest to osoba, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osoba, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. W opozycji do cytowanej definicji, organ wskazuje definicję określenia: "kierowca" – jako osoby uprawnionej do kierowania pojazdem silnikowym (art. 2 pkt 21 ww. ustawy).
Jednakże należy podkreślić, że ustawodawca stanowiąc na potrzeby ww. ustawy definicję pojęcia: "kierujący" nie zakreślił znamion czasownikowych pojęcia kierowania, stanowiącego element konstrukcji powyższej definicji. W ocenie Sądu nie można zatem, tak jak czyni to Kolegium, zakresu tego pojęcia, w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 4 zawężać ściśle jedynie do czasookresu faktycznego wykonywania jednostkowej czynności kierowania pojazdem, lecz obejmuje ono także osoby, które faktycznie (niezależnie od okoliczności posiadania bądź braku uprawnień), wielokrotnie kierują jak i kierowały pojazdem w czasie przeszłym. Ponadto legalistyczne ograniczenie rozumienia treści przedmiotowej normy jedynie do wykładni gramatycznej prowadziłoby do wniosku, że omawianemu badaniu lekarskiemu należałoby także poddać osoby, które kierowały pojazdem silnikowym nie posiadając uprawnień czy to z tej przyczyny, że nigdy nie ubiegały się o ich uzyskanie lub je utraciły. W ocenie Sądu, dosłowne rozumienie prowadziłoby zatem do interpretacji niezgodnej z wolą racjonalnego ustawodawcy. Między innymi z tych przyczyn Sąd zważył, że niefortunne użycie w omawianym przepisie pojęcia "kierujący" nie było wynikiem zamierzonego zabiegu legislacyjnego polegającego na nadaniu mu treści, jaką przypisuje mu organ odwoławczy, lecz jest skutkiem braku dostatecznej precyzji ustawodawcy i zachowania reguł prawotwórstwa. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w doktrynie (vide teza 4 komentarza do art. 122 ustawy prawo o ruchu drogowym w: W. Kotowski, Ustawa Prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny, Dom Wydawniczy ABC,2002).
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości podziela stanowisko, zgodnie z którym ograniczenia prawa podmiotowego jednostki do prowadzenia pojazdów w tym nabytych uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach. Stąd też i ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wtedy gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Jednocześnie jednak dążenie do ochrony powyższego prawa podmiotowego realizować należy z uwzględnieniem konieczności ochrony interesu społecznego, polegającego na obowiązku podejmowania przez organy publiczne działań zmierzających do znacznego ograniczenia oczywistych zagrożeń dla bezpieczeństwa, a często zdrowia i życia obywateli, współuczestników ruchu drogowego. Faktem powszechnie znanym, który należy uwzględnić dokonując wykładni omawianego przepisu jest wysoka liczba wypadków drogowych, wielokrotny w okresie kilku lat wzrost liczby pojazdów poruszających się po drogach publicznych, przy jednoczesnym znikomym zwiększeniu się ilości i jakości tych dróg. Oznacza to, że organy publiczne winny dołożyć najwyższej staranności w celu zapewnienia w takich warunkach możliwie największego bezpieczeństwa wszelkim uczestnikom ruchu drogowego. Służyć temu winna między innymi szczególna staranność w kształceniu i badaniu predyspozycji psychofizycznych i zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi zarówno osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień, jak i możliwość weryfikacja uprawnień uprzednio przyznanych (w przypadkach uzasadnionych).
Wobec tego, w ocenie Sądu, należy odstąpić od zawężającej wykładni językowej pojęcia "kierujący" i posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć, że w ust. 1 pkt 4 art. 122 Prawa o ruchu drogowym chodzi o możliwość wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Powyższa norma prawna ma zatem zastosowanie niezależnie od ustalenia czy powstanie takich zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje uprawdopodobniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności mają źródło w innych okolicznościach.
Wykładnię taką wspomaga także analiza treści art. 122 ust. 1 ww. ustawy. Prowadzi ona bowiem do konstatacji, że ustawodawca odrębnie uregulował sytuacje, kiedy organy kontroli ruchu drogowego, w związku z wykonywanymi czynnościami stwierdzą bezpośrednio zaistnienie zdarzeń i okoliczności (określonych w ust. 1 pkt 3 lit a i b ww. przepisu) takiego charakteru, że skutkuje to z mocy prawa skierowaniem osoby, która kierowała pojazdem na przedmiotowe badania lekarskie bez konieczności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jednakże niezależnie od powyższych sytuacji, zasadniczo zadanie czuwania nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały niezbędną wymaganą do tego sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o przedmiotowe uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z nich korzystają (częstokroć od wielu lat), ustawodawca powierzył staroście będącemu jednocześnie organem wydającym uprawnienia. Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega także osoba kierująca skierowana decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia, jak również osoba niepełnosprawna posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie, w przepisie art. 123 pkt 1 ww. ustawy, zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak takich przeciwwskazań, odwoływania się od nich, zakresu badań lekarskich, maksymalnych stawek związanych z nimi opłat oraz uzyskiwania uprawnień i wymaganych kwalifikacji lekarzy przeprowadzających te badania.
W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia
7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15), gdzie w § 2 ust. 5 doprecyzowano, iż starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację
o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
Przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym został tak zredagowany, że po pierwsze, musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się organowi zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie, potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Oznacza to zdaniem Sądu, co podkreśla się zarówno w stanowiskach doktryny, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności psychofizycznej kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 900/04 i OSK 901/04; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 79/05, Lex 191003; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 843/05 niepubl.)
Zgodnie z wyjaśnieniem zamieszczonym w Słowniku języka polskiego (Wyd. PAN W-wa 1981, t. III str. 963) "zastrzeżenie" to uwaga wyrażająca krytykę lub wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś, mimo ogólnej oceny pozytywnej. Przyjmując zatem powyższe znaczenie dla potrzeb postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że dla skierowania osoby na przedmiotowe badania nie jest wystarczającą samodzielną przesłanką zgłoszenie zastrzeżeń do stanu zdrowia kierującego przez jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Wobec tego w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej
(w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa), muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zasadny jest zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 20 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierować na badania lekarskie w trybie tego przepisu można wyłącznie osobę która kierowała pojazdem i której zachowanie w związku ze sposobem prowadzenia tego pojazdu nasunęło zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Uchybienie to
w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doprowadziło w konsekwencji do zaniechania dokonania przez organ administracji publicznej drugiej instancji rzeczywistego ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy w jej całokształcie, w szczególności co słusznie podniósł Prokurator uzupełniając zarzuty skargi, do naruszenia zasady praworządności (art. 7 Kpa) oraz przepisu art. 77 Kpa obligującego organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto zgodnie ze wskazaną przez skarżącego Prokuratora
i podzieloną przez Sąd wykładnią omawianego przepisu Prawa o ruchu drogowym, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż na obecnym etapie postępowania (zwłaszcza dowodowego) wszczętego z urzędu w sprawie skierowania K.K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem silnikowym brak jest podstaw do uznania, że stało się ono z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe (co skutkowałoby umorzeniem postępowania w sprawie na podstawie art. 105 Kpa).
Ponieważ zaskarżoną ostateczną decyzją administracyjną, jak wynika z analizy jej treści, wyłącznie na skutek zastosowania błędnej wykładni omawianego przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą sprawę merytorycznie co do istoty i jednocześnie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, należało uznać, ze stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, a w konsekwencji także przepisów postępowania administracyjnego, miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, zgodnie
z przepisem art. 152 ww. ustawy orzeczono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego winien wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę administracyjną w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe wskazania oraz ocenę prawną. W szczególności z zachowaniem wymogów i zasad postępowania dowodowego należy ustalić, czy zaistniały przesłanki nasuwające organowi zastrzeżenia co do stanu zdrowia K.K. tego typu, iż uzasadniają skierowanie na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
Wydając decyzję administracyjną Kolegium obowiązane jest należycie ją uzasadnić, zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 Kpa, odnosząc się m.in. do wyjaśnień i dowodów zgłoszonych przez stronę w postępowaniu (w tym zaświadczenia do
z 4 sierpnia 2006 r.). Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji uwzględni także fakt, iż nadając decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności organ administracji publicznej rozstrzygnięcie w tym zakresie winien każdorazowo oprzeć o przesłankę określoną
w przepisie art. 108 K.p.a. i szczegółowo uzasadnić. Nadto organ uwzględnić winien fakt, że
w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...]września 2006 r. rozstrzygające tożsamą sprawę administracyjną tj. decyzja nr [...] oraz nr [...].