II SA/Go 775/21

II SA/Go 775/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1, art. 80, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Powiatu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] jest czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na rok 2020.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte przez organ na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:
Stowarzyszenie [...] zostało utworzone [...] sierpnia 2019 r. po czym zostało zarejestrowane w KRS w styczniu 2020 roku. Podstawowym celem działania Stowarzyszenia jest wzbogacenie możliwości edukacji i harmonijnego rozwoju dzieci i młodzieży, także tej niedostosowanej społecznie oraz dorosłych przez wyzwalanie i wspieranie inicjatyw społecznych odpowiadających na zapotrzebowanie danego społeczeństwa w dziedzinie szeroko pojętej oświaty, wychowania i kultury. W ramach tak określonej działalności statutowej Stowarzyszenie przejęło do prowadzenia dwie szkoły: Niepubliczną Szkołę Podstawową i Niepubliczną Szkołę [...] z chwilą rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021, tj. z dniem 1 września 2020 r. Szkoły te zostały faktycznie przejęte od poprzedniego organu prowadzącego. Organem tym był Terenowy Odział Stowarzyszenia Ochotniczych Hufców Pracy, który ubiegał się o kolejną dotację na rok budżetowy 2020, składając we wrześniu 2019 roku wniosek o udzielenie przedmiotowej dotacji, by następnie poinformować organ ewidencyjny w miesiącu grudniu 2019 roku o zakończeniu działalności z dniem [...] sierpnia 2020 r.
W dniu 25 maja 2020 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dokonanie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych: Niepublicznej Szkoły [...] wraz z załącznikami. Po zweryfikowaniu wniosku w dniu [...] czerwca 2020 r. w/w szkoła została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę Powiatu pod numerem [...], nr zaświadczenia [...]. W dniu 20 maja 2020 r. Stowarzyszenie [...] wnioskowało o przekazanie subwencji zabezpieczonej na rok 2020/2021 dla uczniów Niepublicznej Szkoły [...], Regon: [...], NIP: [...], argumentując, że Terenowy Oddział Stowarzyszenia OHP zamierza z dniem [...] sierpnia 2020 r. zlikwidować Niepubliczną Szkołę [...].
W odpowiedzi na pismo Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2020 r. zapoznał się z wnioskiem w sprawie udzielenia dotacji na rok 2020/2021 i podjęcie decyzji w tej sprawie przełożył na wrzesień br. (pismo z dnia [...] czerwca 2020 r.) W dniu 13 lipca 2020 r. do Starostwa Powiatowego, ponownie wpłynęła prośba o udzielenie subwencji za m-ce IX-XII 2020 roku dla zarejestrowanej Niepublicznej Szkoły [...]. Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 24 lipca 2020 r. postanowiono po raz kolejny decyzję w tej sprawie podjąć we wrześniu 2020 roku (pismo z dnia [...] lipca 2020 r.). W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo z OHP informujące o stanie uczniów na dzień 1 września 2020 r. (46 osób) i o nadal trwającej rekrutacji, a także o zasadności przekazania subwencji dla w/w podmiotu. Dnia 27 sierpnia 2020 r. Niepubliczna Szkoła [...] przesłała wniosek o udzielenie dotacji na rok 2020 wraz z załączonym nr konta bankowego, na które należy tą subwencję przekazać.
W dniu [...] września 2020 r. Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na przekazanie subwencji w 2020 roku uzasadniając to tym, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, jednym z warunków otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę jest przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący szkołę informacji o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. W związku z powyższym szkoła utworzona we wrześniu danego roku nie będzie mogła otrzymać dotacji od dnia jej utworzenia do końca roku, w którym, została utworzona. Z uwagi na brak zaplanowanych środków finansowych, Zarząd Powiatu podjął decyzję o nieprzekazywaniu dotacji w 2020 roku, co możliwe byłoby od stycznia 2021 roku (pismo z dnia [...] września 2020 r.).
W dniu 22 września 2020 r. Niepubliczna Szkoła [...] przekazała do Starostwa Powiatowego informacje o liczbie uczniów na dzień 25 września 2020 r. i frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu wrześniu 2020 roku. Pismem z dnia [...] września 2020 r. ponownie przekazano informację o potrzymaniu decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] września br. w przedmiotowej sprawie.
Na dokonaną odmowę Stowarzyszenie wniosło skargę na czynność z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie uznał, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 17 ze zm. dalej u.f.z.o.) czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegają kognicji sądów administracyjny. Dalej Sąd wskazał, że podstawą odmowy przyznania dotacji było niespełnienie warunku określonego w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1. Zgodnie z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. przez rok bazowy należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy. W kontrolowanej sprawie rokiem bazowym był 2019 rok, zatem wspomniana w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. informacja powinna była zostać złożona do 30 września 2019 r. Wnoszące skargę Stowarzyszenie nie mogło spełnić tej przesłanki z uwagi na datę wpisu prowadzonej przez nie szkoły do ewidencji placówek niepublicznych w dniu 8 czerwca 2020 r., to oczywistym jest, że brak było prawnej i faktycznej możliwości podania organowi dotującemu informacji o liczbie dzieci do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (roku bazowego). Wobec tego co do zasady odmowa przyznania dotacji była trafna. Sąd zwrócił jednak uwagę na treść art. 33 ust. 4 u.f.z.o., zgodnie z którym na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Organ powinien ujawnić stronie przesłanki, jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. Obowiązkiem zaś Sądu w tego rodzaju sprawach jest dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nie dochował wskazanych powyżej standardów podejmując zaskarżoną czynność. Powołał się bowiem jedynie na przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., całkowicie pomijając treść przytoczonego art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Pismo informujące o podjętej czynności nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, w szczególności nie odnosi się do okoliczności podnoszonych zarówno przez skarżące Stowarzyszenie, Dyrektora Niepublicznej Szkoły [...], jak i okoliczności znanych mu z urzędu w związku z likwidacją Zespołu Szkół prowadzonego przez Terenowy Oddział Stowarzyszenia OHP. Przede wszystkim organ nie rozważył i nie odniósł się we wspomnianym piśmie do ważnych w sprawie argumentów, iż szkoła prowadzona przez skarżące Stowarzyszenie, mimo, że ze względów formalno-prawnych należy ją traktować jako nową szkołę, jednakże w istocie kontynuuje ona działalność Niepublicznego Zespołu Szkół w zakresie szkoły branżowej I stopnia, przejmując zarówno budynek, jak i uczniów.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz powołanych powyżej przepisów k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.
W związku z wyrokiem Sąd Administracyjnego z dnia 5 maja 2021 r. organ dokonał ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Pismem noszącym datę [...] lipca 2021 r., określonym jako decyzja, ponownie odmówił Stowarzyszeniu udzielenia dotacji na 2020 rok. Uzasadniając swoje stanowisko organ na wstępie stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie tylko nie złożyło wniosku o przyznanie dotacji, o którym mowa w uchwale Rady Miasta nr XXXI.3.2018 z dnia 12 lutego 2018 r., ale także nie spełniło przesłanki określonej w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., albowiem w terminie do dnia 30 września roku bazowego nie przekazało organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Podobnie w pismach z [...] maja 2020 r. ani w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. nie podało planowanej liczby uczniów, na którą dotacja miałaby być przekazana. Dane o tej liczbie złożono dopiero od miesiąca września 2020 roku, składając pismo o liczbie uczniów, na podstawie której uruchamia się dotację. Analizując natomiast przesłanki w zakresie dopuszczenia wyrażenie przez organ wykonawczy zgody na odstąpienie od niektórych wymagań prawnych przekazania dotacji, to znaczy istnienia możliwości zarówno odstąpienia w trybie art. 33 ust. 4 od terminów, o których mowa w ust. 1, jak i udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w ocenie organu brak było takiej możliwości, ponieważ decyzja o likwidacji poprzedniej szkoły została wydana dopiero [...] grudnia 2020 r. - Powiat musiał zabezpieczyć środki finansowe dla poprzedniej szkoły do momentu skreślenia jej z ewidencji, gdyż szkoła ta mogła jeszcze funkcjonować. Jednocześnie w interesie społeczności Powiatu zasadnym byłoby kontynuowanie kształcenia uczniów poprzedniej niepublicznej szkoły w Zespole Szkół [...], która nie tylko dysponuje nowoczesnymi warsztatami szkolnymi, ale również wysoko wykwalifikowaną kadrą pedagogiczną. Takie rozwiązanie pozwala też w sposób celowy i zasadny budować i rozwijać bazę dydaktyczną w jednym miejscu. Nadto zdaniem organu niezasadnym wydaje się odstąpienie od terminu składania wniosku o udzielenie dotacji w przypadku jednego z podmiotów, kiedy pozostałe podmioty dopełniły formalności i dotrzymały obowiązujących w tym zakresie terminów. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że zarówno dyrektor nowej szkoły, jak i prezes stowarzyszenia są osobami działającymi w zakresie prawa oświatowego i miały świadomość obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oświatowego.
Skargę na powyższą czynność Zarządu Powiatu złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów:
- art. 170 i 171 p.p.s.a. w ten sposób, że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 765/20, który orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy udzielenia dotacji,
- art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż organ dotujący odmówił udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, pomimo zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej, udzielanej z budżetu państwa dla tej jednostki samorządowej na szkołę, objętą wnioskiem o udzielenie dotacji,
- art. 7, 8, 9, 10, 11 i 80 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i sprzecznie ze stanem faktycznym, wbrew ustalonym zasadom dotyczącym wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego, to jest naruszenie tych przepisów poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 6 k.p.a.), brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 k.p.a.), przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), brak odpowiedniego informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji (art. 10 i 11 k.p.a.),
- art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ponieważ rozstrzygnięcie zostało wydane w formie decyzji, także z błędnym pouczeniem o środkach odwoławczych oraz narusza zasady określone w
§ 3 w zakresie właściwego uzasadnienia, ponieważ uzasadnienie jest nieprawdziwe, niezgodne ze stanem faktycznym oraz nie zawiera wyjaśnienia stanowiska organu i innych elementów, koniecznych zgodnie z tym przepisem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z jasnym brzmieniem art. 47 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, odmowa przyznania dotacji nie przybiera formy decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nazwanie przez organ tego aktu decyzją nie czyni z niego formalnej decyzji. Wobec powyższego, strona zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie zastosowała się do regulacji określonej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Następnie strona podniosła, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie, który jej zdaniem w prawomocnym wyroku z dnia 5 maja 2021 r. przesądził, że organ obowiązany jest do udzielenia spornej płatności, a tym samym zaskarżone w niniejszej sprawie stanowisko organu wyrażone w czynności z dnia [...] lipca 2021 r. stanowi naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 33 ust. 4 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, uzasadniające przyznanie dotacji. Wskazało, że z uwagi na datę rejestracji Stowarzyszenia nie miało ono możliwości złożyć wniosku o przyznanie dotacji w terminie określonym w art. 33 ust. 1 ustawy. Jednocześnie ówczesny organ prowadzący szkołę nie cofnął swojego wniosku o udzielenie dotacji na rok 2020, który został złożony z zachowaniem terminu tj. we września 2019 roku, a który przekazał w grudniu 2019 roku informację organowi ewidencyjnemu o zakończeniu działalności z dniem [...] sierpnia 2020 r. Podkreślono, że strona skarżąca złożyła wniosek o przekazanie dotacji w możliwie najszybszym terminie, tj. 27 sierpnia 2020 r. Nadto podniesiono, że uzasadnienie stanowiska organu jest bardzo ogólnikowe. W szczególności nie wskazano, na czym miał polegać interes społeczny przemawiający za przeniesieniem uczniów do Zespołu Szkół [...]. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nastąpiła tylko formalna likwidacja szkoły prowadzonej do [...] sierpnia 2020 r. przez Terenowy Oddział OHP, albowiem skarżący przejął nie tylko mienie po tej szkole, ale także uczniów. Wskazano, że organ miał już od grudnia 2019 roku pełną wiedzę, że dotychczasowa szkoła zaprzestaje prowadzenie działalności, a na jej miejsce ma być zarejestrowana nowa szkoła, która w praktyce będzie kontynuowała naukę z dotychczasowymi uczniami. Działanie organu było nakierunkowane w niniejszej sprawie na zaoszczędzenie pieniędzy przeznaczonych na edukację, które samorząd otrzymał na cały 2020 rok, a nie tylko na okres do sierpnia 2020 roku. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano na podjęcie w dniu [...] września 2020 r. decyzji, którą organ dokonał zmiany planu dotacji na rok 2020 poprzez zmniejszenie kwoty przeznaczonej na ten cel z 260.000 zł do 204.000 zł, co potwierdza zamiar nie przyznania dotacji stronie. Podsumowując, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że odmowa udzielenia dotacji za okres od września do grudnia 2020 roku, przy uwzględnieniu, że otrzymało ono dotację w 2021 roku, oparta została na nieprawdziwych i niezgodnych ze stanem faktycznym podstawach. Stanowi ona przejaw chęci zachowania przez organ spornej dotacji i zamiarze jej nieprzekazania zgodnie z celem.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. nazwanym "decyzją".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Dokonując kontroli zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie odmowy przyznania dotacji, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że organ rozpatrując sprawę ponownie, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt: II SA/Go 765/20, którym stwierdzono bezskuteczność czynności tego organu z dnia [...] września 2020 r. dotyczącej przyznania spornej dotacji, czego konsekwencją było ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy.
Podkreślenia wymaga, że komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia sądu oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej
(wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt: I GSK 940/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wr 1591/09-CBOSA). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II FSK 2129/08). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt: I SA 2019/99). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.). Ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 5 maja 2021 r., a zatem czy Zarząd Powiatu rozpatrując ponownie wniosek Stowarzyszenia o przyznanie dotacji sprawy uwzględnił ocenę prawną wynikającą z wyroku w sprawie sygn. akt: II SA/Go 765/20.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i 41 są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmowa przyznania dotacji nie powinna przybierać formy decyzji. Taka forma rozstrzygnięcia sprawy przez organ w niniejszej sprawie została przesądzona między innymi w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 765/20. Udzielenie dotacji oświatowej czy też odmowa jej udzielenia nie następuje zatem w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego lecz zgodnie z powołanym art. 47 ustawy stanowi wykonywanie czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział żadnego sformalizowanego sposobu zawiadamiania organów prowadzących placówki oświatowe o nieudzieleniu dotacji. Tym samym zawiadomienie strony takiego postępowania o sposobie załatwienia sprawy nie powinno przybierać formy decyzji, a jedynie formę zwykłego pisma. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w złożonej skardze, z której treści nadto wynika, że skarżące Stowarzyszenie przyjęło, iż sprawa została załatwiona przez organ w takiej formie mimo użytego zwrotu "decyzja" i wniosło środek odwoławczy w trybie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. z zachowaniem jednocześnie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Powyższe stanowisko zostało również podzielone przez organ w odpowiedzi na skargę. Tym samym zasadne jest zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze i w konsekwencji przystąpienie do merytorycznej oceny wniesionej skargi na zaskarżoną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w wyroku z dnia 5 maja
2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził w sposób ostateczny, iż organ winien przyznać Stowarzyszeniu sporną dotację za okres od września do grudnia 2020 roku. Stwierdził jedynie, że organ nie rozpatrzył w sposób należyty przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Procedując w sferze uznania administracyjnego organ nie ujawnił stronie przesłanek, jakimi się kierował odmawiając przyznania dotacji. Nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę, przemawiającej za jej przyznaniem, co stanowiło naruszenia zasad określonych w art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. i tym samym podstawę stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia w realiach niniejszej sprawy była konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dotacji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Z treści wspomnianego wyroku i jego uzasadnienia w żaden sposób nie można wnioskować, że zachodzą automatycznie przesłanki uzasadniające przyznanie dotacji czy też jej odmowy. Sąd wskazał jedynie wytyczne w zakresie dalszego postępowania przed organem administracyjnym.
Mając jednak na uwadze wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 5 maja 2021 r., którym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany organ ponownie rozpatrując sprawę, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą skargę, stwierdzić należy, że organ z tych wskazań się nie wywiązał w sposób należyty, nie zrealizował ich w sposób pozwalający dokonać merytorycznej oceny zasadności odmowy przyznania dotacji wobec braku spełnienia przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Ponownie podkreślić należy, że w przypadku rozstrzygnięć opartych na zasadzie uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, wypełniając normę określoną w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ciąży na nim także obowiązek sporządzenia uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, wnikliwe i logiczne wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierował przy podejmowaniu decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 9, statuującego zasadę informowania strony. Organ, podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie nie tylko przesłanki, jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji, ale także powinien odnieść się do argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, w tym we wniosku. Działanie organu będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy swoją odmowę przyznania dotacji należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria, jakimi się kierował załatwiając odmownie wniosek strony.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w skardze, z odwołaniem się do doktryny i judykatury, że organ wydał rozstrzygnięcie bez uprzedniego zbadania stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności organ nie odniósł się do podnoszonej przez stronę argumentacji dotyczącej faktycznego przejęcia formalnie zlikwidowanej szkoły wraz z uczniami, uprzednio prowadzonej przez Terenowy Oddział OHP. Pominął w swoich rozważaniach okoliczności związane z wystąpieniem przez poprzedni organ prowadzący szkołę o dotację, zaplanowaniem jej na rok budżetowy 2020 oraz podnoszoną przez stronę kwestię zmniejszenia dotacji uchwałą Rady Powiatu z dnia 22 września 2020 r. Organ nie tylko nie dokonał weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy w tym zakresie co do ich zgodności ze stanem rzeczywistym, ale także nie dokonał ich oceny pod kątem spełnienia przesłanki z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. (w przypadku ich potwierdzenia). Skoro organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że jego zdaniem interes społeczny przemawia za kontynuowaniem edukacji przez uczniów zlikwidowanej szkoły w Zespole Szkół [...], to przesłanka ta winna zostać poddana dokładniejszej analizie, np. porównanie profili szkół, wykazania, że szkoła w [...] faktycznie lepiej jest przygotowana do kształcenia uczniów. Użyte zwroty "nowoczesne warsztaty", "wysoko wykwalifikowana kadra" są zwrotami zbyt ogólnymi bez poparcia ich określonymi danymi, umożliwiającymi taką ocenę, w szczególności gdy takich ustaleń nie przedstawiono co do szkoły, która ma być prowadzona przez skarżące Stowarzyszenie. Mając na uwadze bezsporne w niniejszej sprawie ustalenia co do stanu faktycznego, wydaje się, że przesłanka jednakowego traktowania wszystkich podmiotów, na którą powołuje się organ w końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia, nie może być uznana za przemawiającą za odmową przyznania dotacji skarżącemu za wrzesień-grudzień 2020 rok.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i c p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić powyższe wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, zarówno w zakresie konieczności dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odnośnie przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jak i wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie podjętego w następstwie dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczony wpis w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265) oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.