II SA/Go 769/14

II SA/Go 769/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2014-12-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Maria Bohdanowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3, art. 106 § 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt1 lit. c, art. 151, art. 152, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 3 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 1a, ust. 2, art. 31 ust 7
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 80, art. 107 § 3, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
§ 2 ust. 1 pkt 12, ust. 2 i 6, § 5
Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 14 w ust. 1 akapit 1, art. 57 ust. 3, art. 58
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L.G. – W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w pomniejszonej wysokości oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenia pomniejszenia w wysokości 9.540,21 złotych, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej L.G. – W. kwotę 152 (sto pięćdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu części kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. W dniu 18 maja 2010r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: "BP ARiMR" ) wpłynął wniosek L.G.- W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010 tj.
- jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: A, B, BB, C, CC, D, DD, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N, O, P, R, X - o łącznej pow. 50,63 ha,
- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, F1, G1, H1, I1, J1, K1, L1, Ł1, M1, N1, O1, P1, R1, X1 - o łącznej powierzchni 50,63 ha.
Wnioskiem tym strona wystąpiła również o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
2. W dniach [...] lutego 2011r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przeprowadzona została kontrola na miejscu. Jej wyniki utrwalone zostały w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni Nr [...] oraz w materiale fotograficznym. W wyniku kontroli stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej J/J1 (7,54 ha) położonej na działce ewiden. nr [...] jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej (7,93 ha), zadeklarowana powierzchnia działki rolnej L/L1 (6,85 ha) położonej na działce ewiden. nr [...] jest większa od powierzchni stwierdzonej (6,23 ha), zadeklarowana powierzchnia działki rolnej O/O1 (10,81 ha) położonej na działce ewiden. nr [...] jest większa od powierzchni stwierdzonej (9,60 ha) oraz, że cała działka rolna X/X1 (0,11 ha) położona na działce ewidencyjnej [...] nie jest gruntem rolnym, a stanowi nieużytek.
3. Pismem nadesłanym do PB ARiMR [...] maja 2011 r. L.G.W. wniosła zastrzeżenia do Raportu z czynności kontrolnych Nr [...], nie zgadzając się z ustaleniami odnoszącymi się do działek rolnych "O" i "L" i wskazując, że wcześniejsze kontrole zakwestionowanych działek nie wykazały nieprawidłowości.
4. Odnosząc się do tych zastrzeżeń Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ( dalej jako: Dyrektor OR ARiMR ) pismem z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] poinformował stronę, iż rozpatrując jej zastrzeżenia nie stwierdził uchybień w przeprowadzeniu kontroli na miejscu, podtrzymując ustalenia zawarte w raporcie Nr [...].
5. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ( dalej jako: Kierownik PB ARiMR ) przyznał L.G.-W. płatność w wysokości 40 893,23 zł, w tym z tytułu:
- jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 25 844,90 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 742,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości;
- uzupełniającej płatności obszarowej ( UOP ) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 15 048,33 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 041,57 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pomniejszenie płatności zarówno w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, nastąpiło z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej oraz płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych zawyżenie powierzchni w ujęciu procentowym wyniosło 3,16% i w związku z tym kwota pomocy płatności jaka miała zostać przyznana dla poszczególnej płatności, została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.
6. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r. L.G.-W. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji w zakresie pomniejszenia płatności. W jego uzasadnieniu zakwestionowała dokonane przez organ, w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, pomniejszenie powierzchni działek rolnych "J", "L", "O" i "X".
7. Po wpływie odwołania do Dyrektora OR ARiMR organ też stwierdził, iż podpisy widniejące na złożonych dokumentach, tj. m. in. na wniosku o przyznanie płatności oraz na załącznikach graficznych nie stanowią własnoręcznych podpisów wnioskodawcy, ale mogą być wykonane metodą skanu lub faksymilą, w wyniku czego w dniu 13 września 2011 r. złożył do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa podrobienia dokumentu, w celu użycia go za autentyczny. W dniu 30 września 2011 r. uzyskał z Prokuratury Rejonowej informację, iż prowadzone jest śledztwo w sprawie podrobienia podpisów L.G.- W. na dokumentach przedłożonych w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
8. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor OR ARiMR zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odwołania Pani L.G. –W. od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do czasu rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonowej zagadnienia wstępnego tj. czy złożone przez stronę dokumenty nie zostały sfałszowane czy podrobione
9. Po zakończeniu postępowań "wpadkowych" związanych ze składanymi przez ustanowionego w postępowaniu administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika strony środkami prawnymi (zażalenie do Prezesa ARiMR na postanowienie Dyrektora OR ARiMR o zwieszeniu postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2013r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego, wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie [...], zażalenie na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie [...]) oraz wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o uchyleniu postanowienia Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego i stwierdzeniu nieważności tegoż postanowienia, jak też wpływie w dniu 9 maja 2013 r. do organu I instancji postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu śledztwa w sprawie [...] dotyczącej m.in. podrobienia podpisów L.G. – W. na wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 i załącznikach graficznych do niego, doszło do rozpoznania przez Dyrektora OR ARiMR odwołania strony z dnia [...] lipca 2011 r. od decyzji Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.
10. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu karnym. Wskazał, iż z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej wynika, że podpisy "L.G.-W." widniejące na wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 i załącznikach graficznych do niego, są to faktycznie jedynie odwzorowania techniczne podpisu, co oznacza że nie zostały nakreślone odręcznie i są wizerunkami jednego i tego samego podpisu L.G. – W., wielokrotnie powielanego na poszczególnych dokumentach przestawionych do badań jako materiał dowodowy. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek L.G.- W. o przyznanie płatności na rok 2010 nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 63 § 3 Kpa, bowiem nie jest podpisany przez wnoszącego podanie, zaś podpisu osoby przez nią umocowanej, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego w postaci skutecznie złożonego wniosku o płatności. Dyrektor OR ARiMR uznał za konieczne w takiej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji oraz zapewnienie stronie możliwości uzupełnienia złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 oraz załączników do wniosku o wymagane przepisami prawa elementy.
11. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych w zakresie uzupełnienia podpisów na wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, załącznikach graficznych dołączonych do wniosku oraz oświadczeniu o przeznaczeniu traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy złożonym wraz z wnioskiem, które strona uzupełniła [...] sierpnia 2013 r.
12. Dokonując kontroli administracyjnej uzupełnionego wniosku organ I instancji ustalił, iż L.G. – W. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 zadeklarowała działki rolne A1, B1, BB1, C1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 o łącznej powierzchni 28,92 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (UPO,TUZ), w odniesieniu do której warunkiem jej uzyskania jest zebranie trawy z całości deklarowanej powierzchni i dostarczenie jej do podmiotu skupującego i jednocześnie te same działki zostały zgłoszone przez nią do programu rolnośrodowiskowego, w którym jednym z wymogów jest pozostawienie nieskoszonej powierzchni części działek rolnych.
13. Ze względu na wykrytą nieprawidłowość (tzn. zgłoszenie tego samego obszaru do dwóch rodzajów płatności, których uzyskanie łączy się ze spełnieniem wzajemnie wykluczających się warunków ) [...] października 2013 r. L.G.-W. wezwana została (wezwanie Nr [...]) do złożenia wyjaśnień ze zobowiązaniem do dostarczenia planu działalności rolnośrodowiskowej, dokumentacji przyrodniczej sporządzonej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego, rejestru działalności rolnośrodowiskowej, umowy na dostawę zielonki oraz dokumentów świadczących o dostarczeniu traw zgodnie z umową do zatwierdzonego przez Agencję Rynku Rolnego przedsiębiorstwa przetwórczego w celu produkcji suszu paszowego lub nabywcy pasz do suszenia lub rozdrabniania.
14. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła w dniu 25 listopada 2013 r. korekta wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, w której strona pomniejszyła powierzchnię działek rolnych deklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (UPO,TUZ): A1 z powierzchni 1,65 ha na powierzchnię 1,56 ha, B1 z powierzchni 2,18 ha na powierzchnię 2,06 ha, BB1 z powierzchni 0,24 ha na powierzchnię 0,22 ha, C1 z powierzchni 0,27 ha na powierzchnię 0,25 ha, CC1 z powierzchni 5,63 ha na powierzchnię 5,34 ha, D1 z powierzchni 0,63 ha na powierzchnię 0,59 ha, DD1 z powierzchni 4,80 ha na powierzchnię 4,56 ha, E1 z powierzchni 0,51 ha na powierzchnię 0,48 ha, G1 z powierzchni 1,32 ha na powierzchnię 1,25 ha, Ł1 z powierzchni 0,55 ha na powierzchnię 0,52 ha, M1 z powierzchni 0,22 ha na powierzchnię 0,20 ha, O1 z powierzchni 10,81 ha na powierzchnię 10,26 ha, X1 z powierzchni 0,11 ha na powierzchnię 0,10 ha. Dokonując wskazanej korekty strona nie przedstawiła żądanych w wezwaniu dokumentów.
15. Decyzją nr [...] z dniu [...] kwietnia 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 Kierownik BP ARiMR
1. przyznał L.G.-W. płatność w wysokości 25 828,04 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ) w wysokości 25 828,04 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1753,72 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości;
2. odmówił przyznania
- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nakładając pomniejszenia w kwocie 9 540,21 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych;
- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).
Organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż pomniejszenie płatności w przypadku JPO nastąpiło z uwagi na stwierdzone, w wyniku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu, różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Stwierdził, że w odniesieniu do JPO zawyżenie powierzchni w ujęciu procentowym wyniosło 3,18%, wobec czego kwota płatności jaka miała zostać przyznana w ramach przedmiotowej płatności, została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę zgodnie z art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.
W przypadku uzupełniającej płatności podstawowej organ I instancji wywiódł, iż wskazane kontrole wykazały, iż powierzchnia stwierdzona, tj. kwalifikująca się do przyznania przedmiotowej płatności wyniosła 21,48 ha. W związku z tym, iż do uzupełniającej płatności podstawowej zadeklarowana została powierzchnia 50,63 ha, przedeklarowanie powierzchni stwierdzonej w ujęciu procentowym wyniosło 135,71%. W takim przypadku zgodnie z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą w zw. z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekraczającej 50% płatność nie przysługuje, a na rolnika nakłada się pomniejszenie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną zaś kwota nałożonego pomniejszenia podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) organ I instancji wskazał, iż strona zawnioskowała o przedmiotowy schemat pomocowy po raz pierwszy dopiero w korekcie wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, która wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 25 listopada 2013 r. ( nadanej w placówce pocztowej 22 listopada 2013 r.) co oznacza, iż wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej na rok 2010 został złożony po ostatecznym terminie na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Podstawowy termin składania wniosków upływał w dniu 17 maja 2010 r., natomiast termin dodatkowy, uwzględniający sankcje opóźnieniowe upływał w dniu 11 czerwca 2010 r. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał również, iż L.G.-W. nie spełniła warunków przyznania płatności zwierzęcej określonych w § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą.
16. W odwołaniu z dnia [...] maja 2014 r. złożonym przez stronę osobiście, zakwestionowała ona decyzję w zakresie nieprzyznania jej płatności "od części działki nr [...], części działki [...], i części działki [...]. Wywodziła, iż składane od 2004 r. wnioski o przyznanie płatności do posiadanych gruntów były uwzględniane mimo licznych kontroli i dopiero kontrola w roku 2011, której wyniki zresztą kwestionowała, wykazała, że powierzchnia części działek w [...] jest mniejsza, a w trzecim przypadku stanowi nieużytek. Podnosiła, iż podane przez nią powierzchnie działek są zgodne z dokumentami urzędowymi jakimi są wypisy z rejestru gruntów. Jej zdaniem, zarówno kontrola jak i prowadzone śledztwo były wynikiem omyłek i uprzedzeń organów Agencji i Prokuratury.
17. W odwołaniu datowanym na "[...] maja 2013 r." sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika strony zarzucono, iż z dokonanymi pomniejszeniami płatności nie sposób się zgodzić bowiem wskazane przez stronę powierzchnie działek ustalone zostały na podstawie rejestru gruntów i nie były one kwestionowane w poprzednich latach, gdy deklarowane były do płatności przez innych producentów rolnych. Nadto, że decyzja narusza przepis art. 107 §3 Kpa, ponieważ nie wyjaśnia, co było powodem wykluczenia powierzchni z poszczególnych działek rolnych. Podniesiono, iż nie jest wykluczona niedokładność ortofotomapy, w oparciu o którą dokonano weryfikacji działek rolnych zadeklarowanych we wniosku oraz, że strona nie znała "powierzchni PEG" deklarowanych działek rolnych, wobec czego brak jest podstaw do orzeczenia pomniejszenia płatności w wysokości odpowiadającej dwukrotnej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.
18. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, art. 107 Kpa w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 98, poz. 634 z 2008 r. z późn. zm.), art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4, art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 26, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.: zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1122/2009 " ), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.; zwanego dalej " rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą"), art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16), zwanego dalej "Rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
19. W obszernym, 40-stronnicowym uzasadnieniu decyzji organ II instancji w przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił stan prawny wynikający z aktów prawnych wskazanych w podstawach prawnych decyzji. Mając na uwadze ten przywołany stan prawny uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak też w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR, w okolicznościach rozstrzyganej sprawy zasadniczą kwestią było ustalenie, czy powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 są zgodne ze stanem rzeczywistym oraz, czy stan ich użytkowania spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (płatność UPO ) jak też czy wnioskodawczyni przysługuje płatność zwierzęca, zawnioskowana w korekcie wniosku o przyznanie płatności, nadesłanej 25 listopada 2013 r.
Organ II instancji podkreślił, iż stan faktyczny, dotyczący powierzchni zadeklarowanych działek rolnych został ustalony przez organ I instancji w oparciu o wyniki z przeprowadzonej kontroli na miejscu, zawarte w Raporcie z kwalifikowalności powierzchni nr [...]. W oparciu o wyniki tej kontroli zakwestionowano powierzchnię działki rolnej L/L1, położonej na działce ewiden. nr [...] o zadeklarowanej powierzchni 6,85 ha, z której w wyniku pomiarów wykluczono powierzchnię 0,52 ha; powierzchnię działki rolnej O/O1, położonej na działce ewiden. nr [...] o zadeklarowanej powierzchni 10,81 ha, z której w wyniku pomiarów wykluczono powierzchnię 1,21 ha; powierzchnię działki rolnej X/X1, położonej na działce ewiden. nr [...] o zadeklarowanej powierzchni 0,11 ha, z której wykluczono całą zadeklarowaną powierzchnię, powierzchnię działki ewiden. nr [...], na której usytuowane są działki rolne CC i Ł o łącznej zadeklarowanej powierzchni 6,18 ha, z której wykluczono powierzchnię 0,01 ha.
Organ II instancji wyjaśnił, że działka rolna L/L1 zmierzona została łącznie z działką rolną K/K1, ponieważ działki te stanowią jeden zwarty kompleks tych samych grup upraw, co stanowi standardową procedurę wykonywania pomiarów w takim przypadku. Łączny pomiar tego kompleksu działek dał wynik 7,48 ha (vide: Raport nr [...], str. 5, wiersz dotyczący działki rolnej K, rubryka "UWAGI"). Ponieważ we wniosku o przyznanie płatności łączna powierzchnia działek L/L1 i K/K1 wyniosła 8,10 ha, należało wykluczyć z przedmiotowego kompleksu działek powierzchnię 0,62 ha, co uczyniono w stosunku do działki rolnej L/L1. Z uwagi na fakt, iż działki rolne L/L1 i K/K1 należą do tych samych grup upraw, wybór działki, co do której zastosowano zmniejszenie powierzchni nie miał znaczenia dla sprawy. Organ podkreślił, iż pomiary wykonane w trakcie kontroli przy pomocy odbiornika GPS zostały w postaci danych wektorowych zaimportowane do systemu LPIS będącego częścią systemem ZSZiK. Na wydruku z systemu ZSZiK oznaczonym jako ZSZIK1 widoczna jest ortofotomapa działki ewidencyjnej 137/10 (na której usytuowane są działki L/L1 i K/K1) z naniesionymi danymi z odbiornika GPS, tj. tzw. "śladem GPS". Analiza przedmiotowych danych prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że pomiary wykonane zostały w sposób nieprawidłowy lub nierzetelny. Zaakcentował, iż brak jest obszarów na działce ewidencyjnej nr [...] nieobjętych pomiarem. Ślad pomiaru kompleksu działek L/L1 i K/K1 zbiega się z granicą ewidencyjną działki nr [...] natomiast po stronie południowo-wschodniej ślad pomiaru biegnie wzdłuż kilkumetrowego pasa (wyłączonego z produkcji rolnej) rozdzielającego działki rolne K/K1 i J/J1. Wskazał nadto, iż na działce ewidencyjnej [...] L.G.- W. zadeklarowała działkę rolną J/J1 o powierzchni 7,54 ha. Pomiar działki rolnej J/J1 dał wynik 7,93 ha, a więc zmierzona powierzchnia tej działki rolnej okazała się większa niż zadeklarowana we wniosku. Łączna zmierzona powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] wyniosła 15,41 ha i jest mniejsza niż powierzchnia całkowita tej działki ewidencyjnej o 0,54 ha. Różnica ta wynika przede wszystkim z nieobjęcia pomiarem pasa wyłączonego z produkcji, rozdzielającego działki rolne K/K1 i J/J1, uwidocznionego na fotografii nr 9 jak również na ortofotomapie. Analizując ślad GPS działki rolnej O/O1 organ odwoławczy wskazał, iż pomiar nie objął obszarów przy południowej granicy w/w działki, na których dokonała się sukcesja naturalna lasu. Jest to widoczne zarówno na ortofotomapie przedmiotowej działki (vide: wydruk oznaczony jako ZSZIK_2), jak również na fotografiach nr 25 (po lewej stronie na zdjęciu widoczny jest obszar z samosiewami drzew) i nr 28 (po prawej stronie na zdjęciu widoczny jest obszar z samosiewami drzew) wykonanych podczas kontroli. Pomiarem działki rolnej O/O1 nie został objęty również obszar działki (w kształcie klina) graniczący z działkami ewidencyjnymi nr [...], ponieważ jest to teren zadrzewiony, co ukazuje zarówno ortofotomapa, jak również fotografie nr 26 i 27. Pomiar działki rolnej O/O1 dał wynik 9,60 ha i jak wskazano nie objął on omówionych obszarów wyłączonych. Odnośnie działki rolnej X/X1 organ stwierdził, iż w miejscu, w którym powinna znajdować się przedmiotowa działka - wskazanym przez wnioskodawczynię na załączniku graficznym - znajduje się teren zadrzewiony. Występują na nim wieloletnie drzewa i krzewy, co obrazuje zarówno ortofotomapa (vide: wydruk ZSZiK_3), jak również fotografie nr 19 i nr 20. Z terenem zadrzewionym graniczą bezpośrednio działki rolne R/R1 i Y (zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowych), których powierzchnie stwierdzone w toku kontroli na miejscu okazały się zgodnie z powierzchnią deklarowaną tych działek. W wyniku stwierdzenia terenu zadrzewionego w miejscu, w którym powinna znajdować się działka rolna X/X1, obszar ten w oczywisty sposób nie spełnia kryteriów przyznania płatności, a to ze względu na regulację § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkami nie odnoszącymi się do okoliczności sprawy. Jak wskazuje materiał analizowany materiał dowodowy teren działki rolnej X/X1 jest w całości porośnięty drzewami i jako niespełniający przesłanek rozporządzenia w sprawie minimalnych norm podlegał w całości wykluczony z płatności.
Organ odwoławczy podkreślił, iż kompleksowa analiza poszczególnych elementów dokumentacji pokontrolnej prowadzi do wniosku, że przedmiotowy materiał jest spójny, tzn. stan działek ukazany na fotografiach koreluje (uwzględniając miejsca z których wykonano zdjęcia, zaznaczone na załącznikach graficznych) do obrazu uwidocznionego na ortofotomapie, jak również ślad urządzenia GPS biegnie wzdłuż naturalnych granic widocznych na ortofotomapie. Ponadto zaznaczył, iż weryfikacja działek podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzona została w oparciu o jej wskazania zawarte w materiale graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, zaś czynności kontrolne na działkach rolnych przeprowadzone zostały homologowanym urządzeniem Trimble Geo XM, co potwierdza zaświadczenie o zakwalifikowaniu odbiornika do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych i przez upoważnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR.
Co do działki ewiden. nr [...], na której usytuowane są działki rolne CC/CC1 i Ł/Ł 1 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 6,18 ha Dyrektor wskazał, iż ze względu, że w dniu kontroli była podtopiona (vide: uwagi inspektorów terenowych w raporcie Raport nr [...]) nie była poddana kontroli i jej powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalona została zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, tj. w oparciu o system informacji geograficznej. Obligowało to Kierownika Biura Powiatowego w toku kontroli administracyjnej do pomniejszenia jej powierzchni kwalifikującej się do dopłat o 0,01 ha z uwagi na przekroczenie powierzchni PEG tej działki, która wynosi 6,17 ha. Nadto podkreślił, iż analiza powierzchni PEG uwidocznionej na wydruku oznaczonym jako ZSZiK _4 nie wykazuje błędów przy określeniu wielkości tej powierzchni. Powierzchnia PEG tej działki ewidencyjnej została ustalona w oparciu o ortofotomapę uzyskaną ze zdjęcia wykonanego w dniu [...] sierpnia 2010 r. (vide: wydruk oznaczony symbolem ZSZiK_4). Na skutek przekroczenia powierzchni PEG działki ewidencyjnej nr [...], w kontroli administracyjnej zmianie uległa powierzchnia działki rolnej CC/CCI z wartości 5,63 ha do wartości 5,62 ha. W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w ustaleniu przez organ I instancji stanu faktycznego dotyczącego stwierdzonych powierzchni działek rolnych, zadeklarowanych we wniosku. Tym samym prawidłowe okazało się wyliczenie powierzchni kwalifikującej się do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 50,63 ha zaś powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 49,07 ha. Powierzchnia ta ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 Rozporządzenia nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu i tak z działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono powierzchnię 0,23 ha (działki rolne J,L); z działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono powierzchnię 1,21 ha (działka rolna O); z działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono powierzchnię 0,11 ha (działka X); z działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono powierzchnię 0,01 ha (działki CC, Ł) a zatem łączna wykluczona powierzchnia wyniosła 1,56 ha. Wskazując na stawkę jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2010 r. ( 562,09 zł ), określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1402) wskazał, iż początkowa kwota JPO wynosząca 27 581,76 zł podlegała pomniejszeniu ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosząca 3,18% skutkowała pomniejszeniem należnej płatności JPO o kwotę 1 753,72 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną (1 753,72 zł = 1,56 ha x 2 x 562,09 zł). Zgodnie bowiem z art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.
W kwestii uzupełniającej płatności obszarowej organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie tej płatności na rok 2010 wynosiła 50,63 ha natomiast powierzchnia stwierdzona, tj. kwalifikująca się do UPO wynosiła 21,48 ha. Powierzchnia ta ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 Rozporządzenia nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Organ II instancji wskazał ,iż w wyniku kontroli administracyjnej wniosku Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż L.G.-W. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 zadeklarowała do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (UPO TUZ) działki rolne A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 o łącznej powierzchni 28,92 ha, jednocześnie tę samą powierzchnię zgłaszając do płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantów 3.1 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" oraz 5.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków". Stosownie zaś do § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, wnioskowana przez stronę płatność uzupełniająca do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. Zgodnie natomiast z załącznikiem Nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym" w przypadku wariantu 3.1 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" oraz 5.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków", płatności rolnośrodowiskowe są przyznawane jeżeli rolnik dokona m.in. koszenia w wyznaczonym terminie oraz pozostawi w danym roku od 5% do 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej co oznacza, iż nie jest możliwe uzyskanie płatności w ramach w/w schematów pomocowych (płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 3.1 i 5.1 oraz uzupełniająca płatności obszarowa) do tej samej powierzchni zadeklarowanego gruntu. Wskazując, iż w odpowiedzi na wezwania organu I instancji do złożenia wyjaśnień oraz korekty wniosku i wskazanych dokumentów strona ostatecznie dokonała korekty wniosku, zmniejszając powierzchnie działek rolnych deklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (UPO TUZ ) oraz złożyła oświadczenie o przeznaczeniu traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy, uwzględniające pomniejszone w wyniku korekty powierzchnie działek rolnych, to strona nie przedłożyła - w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień - umowy na dostarczanie zielonki nabywcom pasz do suszenia lub rozdrabniania bądź zatwierdzonym przez Agencję Rynku Rolnego przedsiębiorstwom przetwórczym w celu produkcji suszu paszowego, jak również nie przedłożyła dokumentów finansowych, które mogłyby potwierdzić sprzedaż zielonki tym podmiotom. W konsekwencji tego działki rolne A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 na których strona zadeklarowała ubieganie się o uzupełniającą płatność obszarową zostały w całości wykluczone z płatności. W odniesieniu do tych działek nie został bowiem spełniony przepis § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, stanowscy, iż płatność uzupełniająca do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005, str. 4, z późn. zm.). Ponadto wnioskodawczyni nie złożyła wraz z korektą wniosku dokumentów potwierdzających wykoszenie traw na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności uzupełniającej UPO TUZ i dostarczenie ich do zatwierdzonego przez Agencję Rynku Rolnego podmiotu zajmującego się skupem zielonki (umowy, deklaracje dostaw, faktury). W kontekście stwierdzonego zaniechania strony Dyrektor OR ARiMR wskazał na przepis art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zaniechanie przedłożenia przez stronę w/w dokumentów skutkowało wykluczeniem powierzchni działek rolnych A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 z powierzchni kwalifikującej się do uzupełniającej płatności obszarowej. W zakresie wykluczenia, w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, części powierzchni działek rolnych J1 i L1 organ odwołał się do analogicznych ustaleń poczynionych w zakresie działek rolnych J i L zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej. W konsekwencji organ II instancji za zasadne uznał wykluczenie z uzupełniającej płatności obszarowej łącznie powierzchni 29,15 ha, co w ujęciu procentowym stanowi zawyżenie powierzchni o 135,71%. Wobec faktu, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 50%, zgodnie z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą zastosowanie w zw. art. 58 akapit trzeci Rozporządzenia nr 1122/2009 odmowa przyznania UPO była uzasadniona, jak też zaistniały podstawy do nałożenia sankcji w postaci potrąceń realizowanych z płatności przysługujących w trzech kolejnych latach kalendarzowych w wysokości 9 540,21 zł ( 9 540,21 zł = 29,15 ha x 327,28 zł/ha , gdzie 29,15 ha to różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do uzupełniającej płatności obszarowej, a obszarem stwierdzonym zaś 327,28 zł to stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2010 r., określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2010 r. - Dz. U. Nr 213, poz. 1403).
Za zgodne z prawem uznał też organ II instancji rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych ("płatności zwierzęcej"). Analogicznie jak organ I instancji ustalił, iż pierwotny wniosek z dnia [...] maja 2010 r. nadesłany w dniu 18 maja, nie zawierał deklaracji dotyczącej ubiegania się o płatność zwierzęcą i że po raz pierwszy strona zadeklarowała płatność zwierzęcą na rok 2010 na formularzu korekty wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, nadanym w urzędzie pocztowym 22 listopada 2013 r. Powołując regulacje art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiącego o terminie składania wniosków, stwierdził iż stosownie do przepis art. 23 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek może zostać także złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do dnia 11 czerwca 2010 r., jednakże za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowane jest zmniejszenie o 1% kwoty płatności, do której rolnik byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 złożenie wniosku po upływie 25 dni kalendarzowych w stosunku do terminu podstawowego, tj. po dniu 11 czerwca 2010 r., skutkuje odmową przyznania płatności. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy terminy do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych nie podlegają przywróceniu. Analizując dodatkowo art. 14 ust. 1, art. 23 ust. 2 oraz 75 Rozporządzenia nr 1122/2009 stwierdził, iż z przywołanych przepisów prawa wynika, iż ostateczny termin na złożenie zmiany do wniosku polegającej na dodaniu deklaracji w zakresie ubiegania się o płatność zwierzęcą upłynął w dniu 11 czerwca 2010 r., wobec czego złożenie w dniu 22 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) zmiany do wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 polegającej na dodaniu deklaracji w zakresie płatności zwierzęcej, należy uznać za niedopuszczalne co uzasadniało odmowę jej przyznania.
Podsumowując organ odwoławczy za zasadne uznał wykluczenie z powierzchni kwalifikującej się do uzyskania jednolitej płatności obszarowej łącznie powierzchnię 1,56 ha, a z uzupełniającej płatności obszarowej po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu (mając na uwadze niedostarczenie przez stronę umów na dostawę zielonki z przeznaczeniem na susz paszowy) wykluczono powierzchnię 29,15 ha, jak też odmowę płatności zwierzęcej z uwagi na zawnioskowanie o nią po ostatecznym terminie składania wniosków.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż zadeklarowana we wniosku przez stronę powierzchnia ustalona została na podstawie wypisów z rejestru gruntów a ponadto, że powierzchnie podano we wnioskach o przyznanie płatności w poprzednich latach nie były zakwestionowane organ odwoławczy wyjaśnił, że każdy wniosek danego producenta rolnego o przyznanie płatności za dany rok gospodarczy jest rozpatrywany odrębnie, tzn. do obsługi sprawy za dany rok kalendarzowy co do zasady nie bierze się pod uwagę ustaleń poczynionych w ramach obsługi wniosków złożonych za lata ubiegłe. Obowiązkiem organu było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych j w roku 2010, który mógł różnić się co do powierzchni od stanu faktycznego użytkowania w latach ubiegłych zatem zasadnicze znaczenie mają ustalenia zawarte w raporcie z kontroli nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha. Wskazując na określoną w art. 2 pkt 1 ustawy definicję działki rolnej wskazał, iż zasadniczo różni się ona od pojęcia użytków rolnych, określonych w przepisach wykonawczych, na podstawie których określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym powierzchnie użytków rolnych określone w tej ewidencji, czy też wskazane w dokumentach potwierdzających posiadanie gruntów rolnych (takich jak umowa dzierżawy, akt własności gruntów) nie mogą stanowić podstawy do określenia powierzchni, do której przysługują płatności. Tym samym nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Przy weryfikowaniu powierzchni zadeklarowanej do płatności nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne położone w granicach działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatności, ponieważ to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. W okolicznościach sprawy na zakwestionowanych działkach ewidencyjnych znajdowały się obszary wyłączone z prowadzenia działalności rolniczej, co opisano już w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a co w sposób oczywisty powoduje, iż powierzchnia uprawniona do płatności na danej działce ewidencyjnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej określonej w wypisie z rejestru gruntów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania konkretnych powodów dla których dokonano wykluczenia powierzchni w stosunku do lat poprzednich i ograniczeniu się jedynie do wskazania wykluczonych powierzchni z poszczególnych działek , Dyrektor OR ARIMR stwierdził, że wprawdzie organ I instancji w decyzji nie odniósł się szczegółowo i odrębnie do każdej działki rolnej w celu wskazania powodów dla których deklaracja wnioskodawczyni jest niezgodna stanem rzeczywistym, to jednak ustalony stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy, jest prawidłowy. Wskazane przez pełnomocnika braki zostały usunięte przez organ odwoławczy przez szczegółowy opis przyczyn wykluczenia części powierzchni z zakwestionowanych działek rolnych.
W kwestii zarzutu o możliwym błędzie przy sporządzaniu ortofotomapy organ odwoławczy wskazał, iż analiza danych zawartych w systemie LPIS nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, iż ortofotomapa obejmująca działki ewidencyjne L.G.-W. została błędnie sporządzona. Przebieg granic ewidencyjnych wiernie odzwierciedla stan faktyczny w terenie. Granice ewidencyjne pokrywają się z widocznymi granicami naturalnymi widocznymi na ortofotomapie. Nadto, iż zasadniczym powodem wykluczenia części zadeklarowanego obszaru są wyniki z przeprowadzonej kontroli na miejscu, uzyskane w wyniku fizycznego pomiaru działek rolnych na gruncie przy pomocy odbiornika GPS, a nie zaś uzyskane w wyniku pomiaru przeprowadzonego na ortofotomapie cyfrowej. Takim zaś dowodom uzyskanym w wyniku terenowej inspekcji działek z racji ich specyfiki należy nadać szczególny walor wiarygodności. Ponadto nałożenie uzyskanych śladów GPS na zaimplementowaną w systemie ZSZiK ortofotomapę, nie wykazuje przesunięć rzeczywistego usytuowania działek rolnych względem danych wektorowych ortofotomapy, co z jednej strony dowodzi prawidłowości wykonania czynności kontrolnych, a z drugiej zaś strony potwierdza prawidłowość sporządzenia ortofotomapy obejmującej działki strony, pozyskane do systemu ZSZiK w trybie art. 12 i 43 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś brak skonkretyzowanych zastrzeżeń w omawianym zakresie nie daje podstaw do kwestionowania poprawności sporządzenia ortofotomap posiadanych przez ARiMR, a tym samym kwestionowania poprawności przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie kontroli.
Za bezpodstawne organ uznał stwierdzenie odwołania, iż wnioskodawczyni nie miała dostępu do ortofotomap oraz załącznika tabelarycznego do wniosku z danymi dotyczącymi powierzchni PEG poszczególnych działek ewidencyjnych, wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika strony dysponowała ona załącznikiem tabelarycznym z danymi dotyczącymi powierzchni PEG poszczególnych działek ewidencyjnych oraz załącznikami graficznymi tych działek gdyż składała wnioski o przyznanie płatności w latach ubiegłych. Końcowo organ wskazał, iż w odwołaniach nie podniesiono zarzutów dotyczących zasadności wykluczenia działek rolnych A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 o łącznej powierzchni 28,92 ha, na których zadeklarowano uprawę traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (UPO TUZ) ani nie zakwestionowano zasadności odmowy przyznania płatności zwierzęcej.
20. W skardze profesjonalny pełnomocnik L.G.–W. zaskarżył decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARIMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. w "części pomniejszającej i odmawiającej przyznania wnioskowanej płatności".
Decyzjom tym zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius, rozstrzygnięcie sprawy w zakresie w jakim strona nie zaskarżyła decyzji z dnia [...] czerwca 2011 , a tym samym rozpoznanie sprawy w zakresie jakim decyzja była ostateczna i nie podlegała zmianie ani uchyleniu, bezpodstawne przyjęcie, iż strona zobowiązana była do przedstawienia umów sprzedaży zielonki i dowodów skoszenia traw, w sytuacji gdy organ w zakresie swych uprawnień ustawowych przeprowadza kontrole na miejscu i zwraca się do certyfikowanych przedsiębiorstw skupujących zielonkę celem ustalenia, czy strona wykonuje swe obowiązki.
Podnosząc wskazane zarzuty wnosił o uchylenie w "zaskarżonych częściach decyzji" decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
21. W motywach skargi wywodził, iż stanowisko organów jest całkowicie niezrozumiałe. Wskazywał, iż w wyniku wniosku skarżącej nadesłanego 18 maja 2010 r. Kierownik BP ARIMR wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. którą przyznał stronie "podstawową" płatność obszarową w kwocie 25 844,90 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w kwocie 15 048, 33 zł. Następnie po latach ( gdy bezzasadnie zawieszano postępowanie, co potwierdził WSA w Gorzowie Wlkp. ) organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł o przyznaniu "podstawowej" płatności obszarową w kwocie 25 828,04 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. W toku postępowania do czasu wydania pierwszej decyzji organ I instancji w żadnym zakresie nie kwestionował faktu dostarczenia przez stronę zielonki właściwym nabywcom pasz ani faktu wykoszenia traw na działkach, które zostały zadeklarowane. Dopiero po 4 latach od złożenia wniosku przez stronę o przyznanie płatności organ domagał się dostarczenia dokumentów, których nota bene nie miał prawa żądać, gdyż w razie wątpliwości sam zwrócić się powinien do właściwych podmiotów. Bezpodstawne pozostawało zatem przyjęcie, iż strona zobowiązana była do przedstawienia umów na sprzedaż zielonki i dowodów skoszenia traw w sytuacji, gdy organ w zakresie swych uprawnień ustawowych przeprowadza kontrole na miejscu i zwraca się do certyfikowanych przedsiębiorstw skupujących zielonkę celem ustalenia, czy strona wykonuje swe zobowiązania.
W ocenie pełnomocnika strony, zaskarżone decyzje naruszają przepisy regulujące zakaz reformationis in peius i kwestię ostateczności decyzji w toku instancji. Organ przy wydawaniu decyzji w 2011 r. nie domagał się od strony przedstawienia jakichkolwiek dowodów, przeprowadził kontrolę i na jej podstawie wydał decyzję w zasadzie zgodną z wnioskiem strony. Strona zaś tę decyzję zakwestionowała jedynie w niewielkim zakresie – zaskarżyła ją w części. Zatem organ nie był władny do modyfikowania decyzji w części niezaskarżonej, gdyż w tym zakresie decyzja stała się ostateczna. Nadto w sytuacji, gdy strona odwołuje się od decyzji, wydanie nowej, która całkowicie zmienia decyzję zaskarżoną jest nie do pogodzenia z przepisami regulującymi zakaz orzekania na niekorzyść strony.
22. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do jej zarzutów wskazał, iż zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasacyjnych.
23. Pismem przygotowawczym z dnia [...] października 2014 r. drugi profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci umowy z dna [...] lipca 2010 r. na sprzedaż surowca do przetworzenia, faktur VAT i dowodów przyjęcia surowca, nakazu zapłaty Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...], oraz dowodu akt sprawy o tej sygnaturze na okoliczność wykazania skarżąca dostarczyła do suszarni surowiec zgodnie z umową a zatem należy się jej wnioskowana płatność uzupełniająca. Do pisma dołączył kserokopie wskazanych dokumentów nie potwierdzone za zgodność z oryginałem.
24. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2011r., nazwanym uzupełnieniem skargi, pierwszy z pełnomocników skarżącej podtrzymał zgłoszony wniosek dowodowy. Nadto wskazał, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości zatem organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła decyzję "Kierownika ARIMR jedynie w części odmawiającej przyznania płatności". Brak było zatem podstaw do poddania przez organ kontroli niezaskarżonej części decyzji i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji tj. w zakresie płatności przyznanej, a w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia całości zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn konieczne jest, zdaniem pełnomocnika, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 135 ppsa. Jednocześnie konieczne jest też stwierdzenie nieważności decyzji "Dyrektora ARiMR" jako podjętej w granicach tej samej sprawy administracyjnej do czego uprawniony jest sąd administracyjny z mocy art. 135 ppsa.
25. Wydanym na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. postanowieniem Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej.
26. W ramach uzupełnienia akt administracyjnych sąd zwrócił się do Dyrektora OR ARiMR o nadesłanie decyzji załatwiającej wniosek strony skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. W odpowiedzi organ odwoławczy wskazał, wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] maja 2014 r. została uchylona i do dnia udzielenia odpowiedzi nowa decyzja nie została wydana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
27. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem czyli w oparciu o kryterium legalności. W myśl zaś przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U z 2012, poz. 270 ze zm., powoływanej jako: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do przepisu art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawą orzekania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ).
28. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny pozostaje zatem ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Zastrzec w związku z tym należy, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ).
29. Wskazany cel kontroli sądowoadministracyjnej determinuje też zakres postępowania dowodowego jakie może być prowadzone przed sądem administracyjnym. Stosownie do przepisu art. 106 § 3 ppsa sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
30. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach przysługującej mu kognicji Sąd orzekający uznał, iż skarga okazała się częściowo zasadna, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.
31. Mając na uwadze treść skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stronie skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzję ostateczną tj. wydaną po wyczerpaniu toku instancji, a nie na decyzję organu I instancji. To sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu, i uwzględniając skargę posiada - z mocy art. 135 ppsa - uprawnienie do orzekania "w głąb" sprawy administracyjnej, co oznacza możliwość uchylania lub stwierdzania nieważności także aktów lub czynności innych niż zaskarżone, a wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
32. Uważna analiza zarzutów skargi i wywodów poczynionych w jej uzasadnieniu, jak też w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. nakazywała w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zakazu reformationis in peius oraz naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej. Uznanie ich zasadności musiałoby bowiem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak też dawałoby podstawy do sięgnięcia przez sąd po środki o jakich mowa w art. 135 ppsa w odniesieniu do aktów innych niż zaskarżona decyzja, a podjętych w granicach sprawy administracyjnej tj. sprawy wszczętej wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
33. W okolicznościach sprawy bezsporne pozostawało, iż decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik BP ARiMR przyznał L.G.-W. płatność w wysokości 40 893,23 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 25 844,90 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1742,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej ( UOP ) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 15 048,33 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 041,57 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Strona zaskarżyła tę decyzję w odniesieniu do dokonanych pomniejszeń i w wyniku rozpoznania jej odwołania Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznał stronie skarżącej JPO w wysokości 25 828,04 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 753,72 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ( nakładając pomniejszenia w kwocie 9 540,21 zł ) oraz odmówił uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy brak było podstaw do uznania, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius ( art. 139 Kpa ).
34. Wskazany zakaz ustanowiony został w przepisie art. 139 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis stanowi gwarancję procesową praw strony, która składając odwołanie nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji I instancji zostanie stwierdzone, że po decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Jednakże zakaz określony w art. 139 Kpa ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ( vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. II GSK 1921/12; Lex nr 1450719 ). Nie ma on natomiast zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 Kpa. Zakaz określony w art. 139 dotyczy zatem tylko do decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 czyli decyzji, w której organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, a więc decyzja kasacyjna, której celem jest uzupełnienie postępowania dowodowego i jego oceny w myśl art. 80 Kpa nie jest rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 139 Kpa. Zakaz ten nie obowiązuje równocześnie przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, gdy organ odwoławczy przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania po uchyleniu zaskarżonej decyzji ( vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98 ). Zakaz zmiany decyzji na niekorzyść strony adresowany jest wyłącznie do organu odwoławczego, który obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, nie może odnosić się zaś do organu I instancji. Określony w art. 139 Kpa zakaz reformationis in peius może zostać zatem naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych a nie decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej ( vide: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II GSK 899/11; Lex nr 1244862; J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6).
Przedstawione poglądy należy uznać za ukształtowane w orzecznictwie NSA ( vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. II GSK 175/08, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11, Lex nr 1216680; wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II GSK 638/11, Lex nr 1244787; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., II GSK 148/11, Lex nr 1218997; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., II GSK 191/11, Lex nr 1244594; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., II GSK 191/11, Lex nr 1145493; wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II GSK 116/11, Lex nr 1244500; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2012 r., I SA/Gd 196/11, Lex nr 1120820; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., I SA/WA 18/11, Lex nr 991579; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r., II SA/Gd 655/10, Lex nr 992938; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1331/10, Lex nr 1331/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1300/10, Lex nr 758742; Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r. II OSK 44/09, Lex nr 597594; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2009 r.,VI SA/Wa 2148/08, Lex nr 519773; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08, Lex nr 522503; wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 675/07, Lex nr 487237 ).
35. Odnosząc poczynione rozważania do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wskazać należy, że w sytuacji gdy Dyrektor OR ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję nie merytoryczną, ale kasacyjną tj. decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa to nie naruszył zakazu z art. 139 Kpa. Również orzekając ponownie w sprawie i wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ I instancji nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony gdyż zakazem tym nie był związany w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji więc ta decyzja i zaskarżona decyzja Dyrektora OR ARiMR wolne są zarzucanych skargą wad, mających być skutkiem naruszenia zakazu z art. 139 Kpa.
36. Równie bezpodstawne pozostawały zarzuty i wywody skargi oraz pisma procesowego z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie dotyczącym twierdzeń, że decyzja zaskarżona i ją poprzedzająca naruszają prawo bowiem orzekając poprzednio w sprawie i wydając decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. organ wyszedł poza zakres odwołania i rozpoznał sprawę w zakresie w jakim strona nie zaskarżyła decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r., a tym samym zweryfikował ( uchylił ) na etapie postępowania odwoławczego decyzję ostateczną ( część decyzji ).
37. W kontekście podnoszonego zarzutu zgodzić się należy z pełnomocnikiem strony skarżącej co do dopuszczalności zaskarżenia odwołaniem jedynie części decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powszechnie przyjmuje się też, iż organ odwoławczy nie może wszcząć postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności, ponieważ to od woli strony zależy wszczęcie postępowania odwoławczego oraz także zakres tego postępowania. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z powodu rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skierowana jest bowiem przeciwko ostatecznej decyzji, której trwałość gwarantują przepisy postępowania. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję organu I instancji w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa.
38. Podzielając stanowisko powyższe poglądy zauważyć jednak należy, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej nie znajdują one zastosowania. Z pola wiedzenia strony skarżącej umknęła bowiem okoliczność, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie mogła być zaskarżona jedynie w części. W decyzji tej organ I instancji przyznał skarżącej łącznie kwotę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 40 893, 23 zł na którą składały się jednolita płatność obszarowa w wysokości 25 844,90 zł ( pkt 1decyzji ) oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie 15 048,33 zł ( pkt 2 decyzji). Przyznanie obu tych płatności w pomniejszonych wysokościach było wynikiem ustaleń faktycznych organu, poczynionych w oparciu o wyniki kontroli terenowej, która ujawniła nieprawidłowości w zakresie deklarowanych powierzchni działek rolnych. Strona faktycznie kwestionowała w odwołaniu wysokość przyznanych płatności będącą wynikiem zastosowanych pomniejszeń, co nie jest równoznaczne z zaskarżeniem jedynie "części" decyzji. Decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawierała bowiem odrębnych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ( a tym samym podlegać częściowemu zaskarżeniu ), ale jedno "niepodzielne rozstrzygnięcie, będące efektem poczynionych przez pryzmat przepisów prawa ustaleń faktycznych organu. W takiej zaś sytuacji organ rozpoznający odwołanie skarżącej uprawniony był do orzekania w odniesieniu do "całej" decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., a tym samym nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń. W konsekwencji więc i decyzje wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wolne są - w omawianym aspekcie - od wad zarzucanych im skargą i pismem procesowym z dnia [...] listopada 2014 r.
39. Uważna analiza treści skargi w połączeniu z wywodami pkt 38 wskazuje, iż wbrew jej stwierdzeniu o zaskarżeniu "w części pomniejszającej i odmawiającej przyznania wnioskowanych płatności" decyzja Dyrektora OR ARiMR zaskarżona została w całości. Zaskarżoną skargą decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą przyznano JPO w pomniejszonej wysokości (które to pomniejszenia nie podlegają "samodzielnemu" zaskarżeniu gdyż nie stanowią wyodrębnionej części decyzji mogącej samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ) i odmówiono pozostałych wnioskowanych dopłat.
40. Sprawując kontrolę działań administracji publicznej, niezależnie od zarzutów skargi w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ppsa sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wolna jest od naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 ppsa, w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości i odmowy przyznania tzw. płatności zwierzęcej.
41. Kontrolując legalność rozstrzygnięć w odniesieniu do tych płatności, zauważyć należy, iż mimo zaskarżenia skarga nie zawierała w odniesieniu do nich ( poza już omówionymi w pkt 32-38 ) żadnych innych zarzutów, wobec czego brak możliwości stwierdzenia w czym strona skarżąca dopatruje się ich wadliwości. Wnikliwa analiza uzasadnienia decyzji Dyrektora OR ARiMR wskazuje, że organy właściwe zebrały materiał dowodowy i dokonały jego oceny zgodnie z przepisami, wysnuwając z nich logiczne i uzasadnione wnioski.
42. Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051 ze zm. ) płatność JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalnie kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust.1 i art. 34 Rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, organ I instancji uwzględnił wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Organ I instancji podał, że na podstawie art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, w przypadku gdy powierzchni zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
43. Mając na uwadze, że na etapie postępowania odwoławczego kwestionowana była zasadność zweryfikowania przez organ I instancji powierzchni niektórych działek rolnych zgłoszonych do płatności JPO ( także do płatności uzupełniającej ) ze wskazaniem, iż skarżąca wskazała ich powierzchnie posiłkując się danymi z ewidencji gruntów i budynków ( nazywanej przez nią rejestrem gruntów) oraz formułowane dodatkowo w odwołaniu pełnomocnika strony twierdzenia, że nie można wykluczyć, iż pomiary terenu dokonane zostały w oparciu o ortofotomapę, która mogła być wadliwa, podkreślić należy fakt dokonania ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli terenowej gospodarstwa rolnego skarżącej utrwalone w powoływanym Raporcie z kontroli. W ocenie Sądu, raport ten zawiera niezbędne informacje wymagane przepisami prawa, tj. Rozporządzenia nr 1122/2009, w szczególności dotyczącymi zasad sporządzania raportu z przeprowadzonych kontroli, zasad określania powierzchni działek rolnych oraz elementów raportu z przeprowadzonych kontroli. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że celem protokołu kontroli jest udokumentowanie zastanego stanu faktycznego w toku kontroli i wskazanie stwierdzonych naruszeń w zakresie objętym kontrolą. Przy czym dokonanie bezpośrednio subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawnych następuje w decyzji administracyjnej. W protokole stwierdzenie naruszonych norm następuje poprzez wskazanie określonych kodów pokontrolnych, które odpowiadają poszczególnym normom prawnym ( vide: wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., II GSK 190/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia do wyników kontroli w trybie przewidzianym w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie zostały uwzględnione. We wskazanym trybie następuje ocena zastrzeżeń pokontrolnych dotyczących tzw. wymogów formalnych raportu (tj. procedur przeprowadzenia kontroli). Ocena merytoryczna (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonywana jest przez organ wydający decyzję. Wskazany tryb został w niniejszej sprawie dochowany. Organ II instancji czyniąc stosowne ustalenia faktyczne uwzględnił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także ustosunkował się do zarzutów i wyjaśnień skarżącej, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w toku kontroli na miejscu pomiary spornych działek rolnych wykonane były certyfikowanym urządzeniem GPS. Dopiero te dokonane w terenie pomiary skonfrontowano z ortofotomapą, pozostającą w dyspozycji organów, w wyniku czego nie ujawniono rozbieżności. Dodatkowo organ II instancji ustalenia wynikające z pomiarów w terenie i z analizy ortofotomapy przeanalizował z uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku kontroli terenowej. Dokonana analiza znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w sposób realizujący wymogi art. 107 § 3 i art. 80 Kpa. Wskazano w nim, jakie działki rolne zostały zgłoszone do płatności JPO na 2010 r., która działka i o ile miała zawyżoną powierzchnię zadeklarowaną w stosunku do powierzchni stwierdzonej, precyzując przyczyny wykluczenia. Dokonano przejrzystego wskazania sposobu wyliczenia procentowego zawyżenia, ponadto powołano przepisy, które znalazły zastosowanie w sprawie oraz wskazano dowody, na których oparto stan faktyczny i odniesiono się w pełni do zarzutów odwołania.
44. Podstawowym zarzutem obu odwołań pozostawało twierdzenie, że skarżąca, deklarując działki rolne do płatności na rok 2010, oparła się na danych wynikających z dokumentów urzędowych jakimi pozostają dane z wypisu z ewidencji gruntów.
45. Zagadnienie dotyczące wzajemnej relacji pomiędzy działką rolną zgłoszoną przez rolnika do płatności a działką ewidencyjną, w obrębie której usytuowana jest działka rolna analizowane już było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołując się do dorobku orzeczniczego tego Sądu, przypomnieć należy, że pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej. Różnica ta przejawia się głównie w tym, że działka ewidencyjna wyznaczana jest i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z, mającą decydujące znaczenie dla celów płatności, powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1 Rozporządzenia nr 1122/2009). Zatem podstawowa różnica pomiędzy działką ewidencyjną a rolną wyraża się w tym, że ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. Zważywszy zatem na wskazaną odmienność, nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, powierzchni działek rolnych. Pojęcie "działka rolna" stanowi bowiem zupełnie inną kategorię pojęciową. Działka rolna nie jest w związku z tym odnotowywana w dokumentacji ewidencyjnej gruntów i budynków ( vide: wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II GSK 990/09 baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Nieznajomość powyższych kwestii nie może stanowić usprawiedliwienia dla rolnika i zniweczenia negatywnych skutków wskazania niewłaściwych powierzchni działek rolnych skoro dotyczą one prowadzonej przez niego działalności rolniczej. Analiza przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że powierzchnia działek rolnych ustalana jest w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom ( vide: glosa do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07, opubl. ZNSA 2009, nr 1, s. 158 i nast.). W konsekwencji przyjmuje się, że nie można uznać za okoliczność usprawiedliwiającą braku wiedzy rolnika w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością ( vide: wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II GSK 990/09; wyrok NSA z 14 października 2010 r., II GSK 875/09; wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II GSK 1310 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).
46. Odnosząc się do czynionych w toku postępowania wywodów strony, iż w latach poprzednich powierzchnia działek rolnych nie była kwestionowana zauważyć przyjdzie też przyjdzie, iż to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych oraz upraw, jeśli ubiega się o płatności do nich, i to on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Poza tym w każdym roku producent rolny może zgłosić do płatności inne działki rolne, gdyż stan ich rolniczego wykorzystania może ulegać zmianom. Organy administracyjne muszą natomiast rozstrzygać sprawę, którą zainicjował wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności rolnych na dany rok. Ustalenia faktyczne dotyczące tego konkretnego roku są więc rozstrzygające dla sprawy płatności za ten rok.
47. W ocenie Sądu, prawa nie narusza również rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania tzw. płatności zwierzęcej. Analiza akt sprawy w szczególności zaś wniosku o płatności, datowanego na dnia 14 maja 2011 r., wskazuje jednoznacznie, iż o płatność o jakiej mowa w § 2 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. o płatność uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną "płatnością zwierzęcą" skarżąca wystąpiła dopiero składając korektę do pierwotnego wniosku, która wpłynęła do organu 25 listopada 2013 r. ( nadana w urzędzie pocztowym w dniu 23 listopada 2013 r.). W tych okolicznościach zasadne pozostawało stanowisko organów obu instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż podstawą do jej odmowy pozostaje przekroczenie terminu do złożenia wniosku o ten rodzaj pomocy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie przepisów mających zastosowanie dla oceny skutków złożenia przez skarżącą wniosku o płatność zwierzęcą po obowiązującym terminie składania wniosków, jak też ich wykładnię oraz sposób zastosowania w sprawie.
48. Odnośnie utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR odmawiającej przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej i nałożenia sankcji w postaci pomniejszeń w wysokości 9 540,21 zł wskazać należy, iż spór w tym zakresie dotyczy zasadności wykluczenia spośród działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. do tej płatności, działek rolnych A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 w stosunku do których skarżąca ubiegała się o płatność o jakiej mowa § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2); innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) (pkt 3)-do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.
Stosownie do zaś do przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 powołanego rozporządzenia płatnością uzupełniają do powierzchni upraw objęte są trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy. Warunki uzyskania omawianej płatności określa § 5 wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z nim płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa wart. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005, str. 4, z późn. zm.).
49. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazuje, iż ostateczną przyczyną odmowy przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej było, po złożeniu oświadczenia o przeznaczeniu traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy w odniesieniu do skorygowanej powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności z § 5 wskazanego rozporządzenia, niezłożenie przez stronę umowy na dostarczanie zielonki nabywcom pasz do suszenia lub rozdrabniania bądź zatwierdzonym przez Agencję Rynku Rolnego przedsiębiorstwom przetwórczym w celu produkcji suszu paszowego oraz dokumentów finansowych, które mogłyby potwierdzić sprzedaż zielonki tym podmiotom, a tym samym niemożność oceny czy w odniesieniu do zadeklarowanych działek rolnych A1, B1, BB1, C1, CC1, D1, DD1, E1, G1, Ł1, M1, O1, X1 spełnione zostały warunki nałożone § 5 rozporządzenia. W konsekwencji wskazane działki rolne zostały w całości wykluczone z płatności, a skala dokonanego wykluczenia skutkowała nałożeniem także 3 letnich sankcji finansowych.
50. W skardze pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, iż żądanie przedłożenia dokumentów o jakich w mowa w § 5 rozporządzenia tj. umów lub deklaracji dostaw, jak też dokumentów finansowych nie mogło być przez organ nałożone na producenta rolnego bowiem obowiązek ich uzyskania obciąża organ. Pogląd ten zdaniem Sądu pozostaje nieuprawniony.
51. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w art. 3 ust. 2 i 3, zawiera regulacje, na mocy których organy ARiMR, stojąc na straży praworządności, zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnienić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 Kpa. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Przytoczona regulacja oznacza, że ustawodawca w postępowaniu przed organami Agencji zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 Kpa ( vide: NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, Lex nr 1217422 ). Regulacja pkt 2 ust 2 art. 3 ustawy o płatnościach, prowadzi do wniosku, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności ( vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r. II GSK 2204/11, Lex nr 1354901 ). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne ( vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11, Lex nr 1219020 ). Postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest bowiem szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę i to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2013 r. I SA/Gd 391/13, Lex nr 1368510 ). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że na podstawie art. 3 ustawy o płatnościach, wyłączone zostało nie tylko stosowanie art. 7, 77 § 1 i art. 81 Kpa ale też 9, 10, ( vide : wyroki NSA z 15 marca 2011 r., II GSK 338/10, Wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., II GSK 81/11, wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., II GSK 2092/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W odniesieniu do tych poglądów należy zaznaczyć, iż organ jest zwolniony z prawnego obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz gdy posiada wątpliwości co do danych zgłoszonych przez wnioskodawcę , wyjaśnienie ich może polegać na zobowiązaniu strony do przedstawienia dowodów prowadzących do ich wyjaśnienia.
52. W świetle poczynionych wywodów uznać należało, iż na skarżącej ciążył obowiązek przedstawienia organom, wobec zaistniałych wątpliwości spowodowanych zgłoszeniem tych samych gruntów do płatności przyznawanej na warunkach wykluczających się warunkach ( tj. płatności rolnośrodowiskowej ), żądanych przez nie dokumentów dla wykazania, iż spełnia ona warunki do uzyskania płatności o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia w odniesieniu do powierzchni działek rolnych deklarowanych do wnioskowanej płatności uzupełniającej. Zaniechanie przedłożenia dokumentów w postaci umowy lub deklaracji dostawy oraz dowodów dostarczenia zielonki na pasze oznacza, iż organ pozbawiony został możliwości zweryfikowania, czy zadeklarowane działki rolne stanowią powierzchnie uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw , o których mowa w powołanym przepisie. W konsekwencji co do zasady słuszne było wykluczenie spośród działek zadeklarowanych do płatności uzupełniających tych działek rolnych, które zadeklarowane zostały przez stronę do płatności z § 5 rozporządzenia.
53. Rozważając kwestię odmowy przyznania płatności uzupełniającej odnieść się należy do wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej zgłoszonego na etapie postępowania sądowadministracyjnego. Wniosek ten podlegał oddaleniu w pierwszej kolejności z tego powodu, iż dołączone do niego zostały jedynie nieuwierzytelnione kopie: umowy z dna [...] lipca 2010 r. na sprzedaż surowca do przetworzenia, faktur VAT i dowodów przyjęcia surowca, nakazu zapłaty Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...], nie mające tym samym waloru dokumentu, a jedynie z tego środka dowodowego możliwe jest przeprowadzenie dowodu ( art. 106 § 3 ppsa ). Nadto nie było też podstaw do przeprowadzenia dowodu "z akt sądowych", gdyż takiego środka dowodowego powołany przepis nie przewiduje. Nawiązując zaś do wywodów z pkt 28 uzasadnienia przypomnieć należy, iż sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie więc ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej, zaś sposób jego realizacji podlega kontroli sądowej. Tymczasem w postępowaniu sądowym pełnomocnik wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych "dokumentów" na okoliczność wykazania, iż skarżąca dostarczyła do suszarni surowiec zgodnie z umową, a zatem należy się jej wnioskowana płatność uzupełniająca. Tym samym wniosek ten nie zmierzał –wbrew wywodom pełnomocnika strony skarżącej - do wyjaśnienia istotnej wątpliwości o jakiej mowa w art. 106 § 3 ppsa, ale do dokonania ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia przesłanek do nabycia uprawnień do płatności, chodzi przy tym o okoliczności, których wykazania skarżąca zaniedbała w toku postępowania administracyjnego, mimo wezwania organu.
54. Mimo uznania zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności uzupełniającej, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w zakresie w jakim Dyrektor ARIMR orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a to ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i niedokonanie jego oceny prawnej w odniesieniu do wysokości dokonanych pomniejszeń ( sankcji 3 letnich).
55. Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 listopada 2013 r. do BP ARiMR wpłynęła korekta wniosku skarżącej w której zmniejszyła ona powierzchnie działek rolnych deklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. Dokonana korekta nastąpiła po stwierdzeniu przez organ, iż we wniosku o płatności, te same działki zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej ( której przyznanie dla realizowanego przez stronę wariantu wymaga pozostawienia od 5 do 10 % nieskoszonych gruntów ). Zgłoszoną korektą skarżąca pomniejszyła działki rolne: A1 z powierzchni 1,65 ha na powierzchnię 1,56 ha, B1 z powierzchni 2,18 ha na powierzchnię 2,06 ha, BB1 z powierzchni 0,24 ha na powierzchnię 0,22 ha, C1 z powierzchni 0,27 ha na powierzchnię 0,25 ha, CC1 z powierzchni 5,63 ha na powierzchnię 5,34 ha, D1 z powierzchni 0,63 ha na powierzchnię 0,59 ha, DD1 z powierzchni 4,80 ha na powierzchnię 4,56 ha, E1 z powierzchni 0,51 ha na powierzchnię 0,48 ha, G1 z powierzchni 1,32 ha na powierzchnię 1,25 ha, Ł1 z powierzchni 0,55 ha na powierzchnię 0,52 ha, M1 z powierzchni 0,22 ha na powierzchnię 0,20 ha, O1 z powierzchni 10,81 ha na powierzchnię 10,26 ha, X1 z powierzchni 0,11 ha na powierzchnię 0,10 ha. W wyniku złożonej korekty łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do wskazanej płatności uległa zmniejszeniu z 28,92 ha do 27,39 ha. Oznacza to, że wskutek korekty powierzchnia wszystkich działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą do płatności uzupełniającej zmniejszyła się z początkowo deklarowanych 50,63 ha do 49,1 ha. Tymczasem organy dokonując wyliczenia sankcji w postaci pomniejszeń na kwotę 9 540,21 zł nadal przyjmowały jako zadeklarowaną do płatności uzupełniających powierzchnię 50,63 ha.
56. W ocenie Sądu, organy nie rozważyły i nie ustaliły czy skarżąca dokonała skutecznej korekty pierwotnego wniosku i czy wobec tego jako zadeklarowana do płatności uzupełniających powinna być przyjęta nie powierzchnia deklarowana pierwotnie (50,63 ha), ale powierzchnia skorygowana 49,1 ha, co miałoby wpływ na wyliczenie "przedeklarowania" powierzchni, a w konsekwencji i na wysokość dokonanych pomniejszeń. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 21 Rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku zaś art. 14 tego rozporządzenia stanowi o ograniczonej możliwość wprowadzenia zmian i poprawek do wniosku.
Art. 21 stanowi, że "nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy". Przywołane w nim art. 11-20, które nie mogą być naruszane, regulują terminy składania wniosków pomocowych (art. 11), ich treść i wymagania szczególne jakie muszą spełniać (art. 12, 13, 16, 17, 18) oraz dopuszczalność uproszczenia procedur (art. 20).
Z kolei art. 14 w ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje możliwości rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś akapit 2 reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Stosownie zaś do ust. 3 art. 14 Rozporządzenia, jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.
57. Na tle powyższych uregulowań powstaje problem, które nieprawidłowości wniosku nie mogą być skorygowane po ujawnieniu ich przez organ (lub po powiadomieniu o zamiarze kontroli na miejscu), a które mogą być poprawione w każdym czasie jako oczywiste błędy wykryte przez organ. Właściwe przeprowadzenie rozgraniczenia między tymi sytuacjami stanowi istotny problem bowiem nieusuwalne błędy wniosku wywołują konsekwencje z art. 58 Rozporządzenia 1122/2009 tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek lub także w latach następnych. Tak surowe konsekwencje błędu we wniosku, każą bardzo ściśle interpretować pojęcie nieprawidłowości, które je wywołują, mając na uwadze cel uregulowania oraz fakt, że pkt 75 Preambuły do Rozporządzenia stanowi, iż zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Mając na względzie powyższe cele uregulowań oraz skutki nieprawidłowości, konieczne jest rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli. Skoro w art. 21 Rozporządzenia mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" to uznać należy, że istota problemu tkwi w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. W wyroku z dnia 15 października 2013 r. w sprawie II GSK 942/12 NSA wskazał, iż "błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat".
58. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy, wskazując iż zgłoszenie tych samych działek rolnych do płatności o wykluczających się warunkach nastąpiło w wyniku analizy wniosku o ich przyznanie, nie przeprowadziły oceny, dokonanej przez skarżącą, korekty wniosku w zakresie powierzchni działek rolnych deklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy w kontekście omówionym w pkt 57, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej w odniesieniu do wielkości nałożonych sankcji trzyletnich ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa ). Z tych przyczyn we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu ( pkt I wyroku ). Stosownie zaś do przepisu art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu ( pkt III wyroku ).
59. W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ppsa podlegała oddaleniu ( II wyroku ).
60. Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 206 ppsa, zasądził od organu na rzecz skarżącego część kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej 1/3 poniesionych kosztów postępowania, w tym kwoty wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.