II SA/GO 758/22

II SA/Go 758/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 155, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r., Nr[...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2013 r., nr [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...].
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...].
Powyższa decyzja została zmieniona decyzją tego organu z [...] października 2013 r., Nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji Wójt Gminy wskazał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.), oraz art. 3 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.).
Decyzją tą organ I instancji zmienił pierwotne zapisy zawarte w decyzji z [...] maja 2013 r., nr [...] w następujący sposób:
"na stronie 2 zamiast w pkt 2.6.4. Wysokość górnej krawędzi elewacji znajdującej się od frontu działki mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do 4,0 m 2.6.5.Kąt nachylenia od 25° do 45° na zapis 2.6.4. Wysokość górnej krawędzi elewacji znajdującej się od frontu działki mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu 5,0 m, do kalenicy 7,5 m 2.6.5.Kąt nachylenia 18°". Organ stwierdził, również, że pozostałe warunki decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] pozostają bez zmian.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r., uzupełnionym pismem pełnomocnika stron z dnia [...] maja 2021 r. S. i A.G. zwrócili się do Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2013 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...], z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., czyli z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz z tej przyczyny, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Uzasadniając wskazane podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2013 r., wyjaśniono, że Wójt Gminy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem wnioskodawców przedmiotowa decyzja zmieniła warunki zabudowy określone poprzedzającą decyzją nr [...], zmieniając określenie wysokości górnej krawędzi elewacji (z 4,0 m na 7,5 m) oraz kąta nachylenia połaci dachowej (z od 25 stopni do 45 stopni na 18 stopni). Podkreślono, że projekt tej decyzji, wbrew jednoznacznej treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W przypadku decyzji nr [...] okoliczność sporządzenia projektu przez ww. osobę wynika z treści uzasadnienia. W przypadku decyzji nr [...] uzasadnienie nie zawiera takiej informacji, co oznacza, że projekt decyzji nie został sporządzony przez ww. osobę. Przesądza to o rażącym naruszeniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w szczególności przy uwzględnieniu jawnej sprzeczności zmiany warunków zabudowy z wynikami analizy urbanistycznej i dalej skutków, jakie dla wnioskodawców i otoczenia wywołała realizacja inwestycji na podstawie przedmiotowej decyzji.
Wydając ww. decyzję organ dopuścił się również naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ponieważ wydanie decyzji nie zostało poprzedzone analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - w trybie przytoczonego wyżej rozporządzenia. Przedmiotowa analiza składa się z części tekstowej oraz graficznej i stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew jednoznacznemu i oczywistemu brzmieniu przywołanych przepisów, zdaniem wnioskodawców organ nie przeprowadził w sprawie rzeczonej analizy, choć wnioskowana zmiana warunków zabudowy wykraczała poza limitacje wyznaczone w analizie sporządzonej dla potrzeb pierwotnej decyzji, zatem - co oczywiste - nie mogła stanowić wydania legalnego rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wniosku. Jednocześnie wnioskodawcy zauważyli, że bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność, że decyzja nr [...] była decyzją zmieniającą poprzednio wydaną w sprawie decyzję. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują określonych wymagań/procedury nie stosuje się w przypadku decyzji zmieniających.
Organ wydając ww. decyzję dopuścił się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., co polegało na wydaniu decyzji sprzecznej z wynikami analizy urbanistycznej, a zatem wydania decyzji niedopuszczalnej z perspektywy prawa materialnego. Podstawową przesłanką wydania decyzji jest ustalenie parametrów projektowanej zabudowy na podstawie i w zgodzie z wynikami analizy urbanistycznej, którą określają przepisy wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W postępowaniu w sprawie wydania "pierwotnej" decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona analiza urbanistyczna. Zgodnie z jej wynikami dla wnioskowanego terenu dopuszczalne były w szczególności następujące parametry inwestycji: wysokość górnej krawędzi elewacji znajdującej się od frontu działki mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do 4,0 m kąt nachylenia połaci min. 25 stopni — 8 V. W przypadku wysokości elewacji, określają jej poziom maksymalny, zaś w przypadku nachylenia połaci - poziom minimalny. Tymczasem organ, wydając analizowaną decyzję, zmienił poprzedzającą decyzję poprzez ustalenie wysokości elewacji do 7,5 m oraz obniżenie kąta nachylenia połaci do 18 stopni. Powyższe działanie, zdaniem wnioskodawców w sposób oczywisty sprzeczne z wynikami analizy urbanistycznej, która nie dopuszczała zmiany ww. parametrów, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Istotą bowiem analizy urbanistycznej, stanowiącej integralną część decyzji o warunkach zabudowy, jest ustalenie dopuszczalnych parametrów zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna, jeśli nie powtarzać wyników analizy urbanistycznej, to przynajmniej mieścić się w granicach wyznaczonych tą analizą. Wszystkie powyższe naruszenia dotyczące decyzji nr [...] mają charakter oczywisty, a zachowanie organu było jawnie sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów oraz wynikami wiążącej organ analizy urbanistycznej. Rzeczone naruszenia doprowadziły nie tylko do opisanych wcześniej skutków społeczno-gospodarczych dla otoczenia nieruchomości i wnioskodawców, ale również do istotnego podważenia zaufania do organu orzekającego, który w wyniku opisanych wyżej działań w istocie doprowadził do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie przesłanki dobrosąsiedztwa.
Wnioskodawcy podkreślili również, że w obrocie prawnym decyzja nr [...] oraz [...] mogą funkcjonować jedynie łącznie, ponieważ żadna z nich samodzielnie nie określa warunków zabudowy. Jeśli zatem w obrocie funkcjonuje zarówno decyzja nr [...] wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem nr 2 oraz decyzja nr [...], która jest sprzeczna z tym załącznikiem - decyzje te należy uznać za niewykonalne, ponieważ organ architektoniczno[?]budowlany nie jest władny rozstrzygnąć przedmiotowej sprzeczności.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a. i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się -jak w rozpatrywanej sprawie - na żądanie strony lub z urzędu (§ 2).
Dalej organ podniósł, że w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy wnioskodawcy, którzy nie byli stronami postępowania, toczącego się przed Wójtem Gminy i które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się, mają interes prawny do skutecznego złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie można jednak mówić o interesie prawnym w klasycznym jego znaczeniu z tego względu, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Trudno, w ocenie organu wskazać na konkretny przepis prawa materialnego, którego zakres w odniesieniu do możliwości, albo powinności konkretnych podmiotów uległby modyfikacji wskutek ustalenia warunków zabudowy określonego terenu. Jednakże realizacja inwestycji może, a w odniesieniu do planowanej inwestycji ze względu na jej specyfikę naruszać prawa do korzystania z nieruchomości, której wnioskodawcy są właścicielami i która znajduje się w kręgu oddziaływań tej inwestycji, prowadząc tym samym do ograniczenia możliwości korzystania z przedmiotu własności.
Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że uzasadnione jest wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z prawem własności art. 140 k.c. (na które wnioskodawcy się powołują) i przyjmowanie (obalanego) domniemania, że interes prawny właściciela (i innej osoby mającej tytuł prawny do działki) może być naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu iei oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy interes prawny (art. 28 k.p.a.) do bycia stroną w niniejszym postępowaniu wywodzą właśnie z art. 140 k.c. i 144 k.c. i przysługującego im prawa własności do działki nr [...], co potwierdza nadesłany przez organ I instancji wypis z ewidencji gruntów. Działkę będącą własnością wnioskodawców od terenu inwestycji tj. działek nr [...] oddziela jedynie droga (dz. nr [...]).
Kolegium ustaliło, że przedmiotowa w sprawie inwestycja, której niektóre pierwotne parametry ustalone w decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. zostały zmienione decyzją, której stwierdzenia w tym postępowaniu domagają się wnioskodawcy, dotyczy budowy budynku hali garażowej wraz z kanałem, której nie tylko sama nazwa określająca rodzaj inwestycji "budynek hali garażowej", ale i gabaryty (w przedmiotowej decyzji szer. do 16,5 m i wys. "do okapu 5,0 m, do kalenicy 7,5 nC świadczą o tym, że nie jest to garaż na samochód osobowy, lecz samochód ciężarowy, w tym też (zważywszy na gabaryty) ciągnik samochodowy potocznie zwany "tirem" (ciągnik z naczepą/przyczepą). Tego rodzaju budynek zaopatrzony dodatkowo w kanał służyć ma nie tylko do przechowywania w/w pojazdów, ale także do dokonywania ich napraw, co wiąże się ze wzmożonym ruchem pojazdu o znacznych rozmiarach i masie (hałas, spaliny). Również sam budynek gabarytami znacznie odbiega od wymiarów garażu na samochód osobowy, co niewątpliwie sprawia, że przedmiotowa w sprawie inwestycja, zważywszy na swą specyfikę i usytuowanie (oddzielona jedynie droga publiczną - ul. [...] od nieruchomości wnioskodawców), będzie oddziaływała na ich nieruchomość powodując zacienienie, hałas, zanieczyszczenie spalinami. Nie chodzi tu zatem o ponadnormatywne oddziaływanie, ale o oddziaływanie, które wpływa na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (tu wnioskodawców w ww. sprawie).
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w tej sprawie, mają oni zatem interes prawny we wzruszeniu przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności.
Przechodząc natomiast do kwestii stwierdzenia nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w oparciu o wskazaną przez wnioskodawców przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium zauważyło niejednolitą kwalifikację naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych i wskazało, że w większości przypadków pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak nie ogranicza się do tego i można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa się wywodzą. Innym poglądem jest to, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większa wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. W przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji, ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyli naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. Zatem, aby mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, to gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a wiec oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji nie jest związany zakresem wniosku i nie ogranicza się jedynie do zbadania zasadności argumentacji w odniesieniu do wskazanej podstawy stwierdzenia nieważności. Rolą organu orzekającego w sprawie jest zbadanie czy decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak argumentacja stanowiska dotyczy naruszenia innego przepisu, a mianowicie art. 155 k.p.a, stanowiącego o tym, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a. są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zatem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Jak wynika z treści decyzji, której stwierdzenia domagają się wnioskodawcy, Wójt Gminy dokonując zmiany wydanej przez siebie decyzji na wniosek - a co wynika z akt sprawy – inwestora, tj. K.S. (w treści uzasadnienia decyzji organ wskazał, że wnioskodawcami był .A. i R.C., co nie jest zgodne z prawdą, gdyż nie byli nawet stronami postępowania), które prowadzi w tej sprawie Wójt Gminy, w ogóle nie zachował procedury wynikającej z treści tego przepisu i warunkującej wydanie odpowiadającemu prawu orzeczenia. Wójt Gminy wydając decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, żadnej z tych obligatoryjnych przesłanek z art. 155 k.p.a. nie zbadał, a zatem wydał decyzję w niewyjaśnionych okolicznościach, zarówno faktycznych, jak i prawnych i z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. Organ nie tylko nie uzyskał zgody na zmianę przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy pozostałych (poza samym wnioskodawcą w sprawie) stron postępowania, nadto w ogóle nie zbadał pozostałych dwóch obligatoryjnych przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. Już sam brak zgody stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ administracji nie może więc wydać w tym trybie decyzji zmieniającej lub uchylające decyzję ostateczna, nie dysponując zgodą stron postępowania. Nadto choć w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu, Właściciele nieruchomości sąsiednich jako podmioty mające interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskodawcy, mają bowiem prawo oczekiwać gwarancji wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, tj. że przedmiotowy w sprawie obiekt nie będzie - jak w rozpatrywanej sprawie - wyższy niż określony w decyzji czy, że kąt nachylenia dachu będzie mieścił się w pierwotnych ustaleniach wynikających z analizy urbanistycznej. Zmiana pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy dokonana na wniosek którejkolwiek ze stron, musi znaleźć akceptacje wszystkich pozostałych (zgoda stron). Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien był zatem w tej sprawie uzyskać zgodę wszystkich - poza samym wnioskodawcą - stron postępowania, czego nie uczynił, a co stanowi rażące naruszenie prawa.
Wyjaśniając przesłankę "słusznego interesu strony", Kolegium podało, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Wójt Gminy i tej przesłanki w ogóle nie badał i nie ocenił, podobnie jak trzeciej obligatoryjnej, tj. że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji. Powyższe, zdaniem Kolegium przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, w tym wypadku przepisu art. 155 k.p.a. Co więcej, organ zmieniając pierwotne ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy orzekł dodatkowo wbrew ustaleniom, jakie sam poczynił ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej w sprawie inwestycji, a czemu dał wyraz w treści decyzji z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].
Kolegium podkreśliło, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki określone w tym przepisie, dyktowane interesem społecznym łub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się natomiast do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy ocenie dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. należy mieć na uwadze zakres sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W przeciwnym razie mogłoby dojść do obejścia przepisów ustawy, w oparciu o którą wydano decyzję podlegającą zmianie. Chybione są zatem zarzuty pełnomocnika wnioskodawców, że Wójt Gminy wydając będącą przedmiotem niniejszego postępowania decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 z 26 sierpnia 2003 r., albowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem organ orzekający w tym trybie "nie powtarza" ponownie procedury z postępowania zwykłego, które zakończyło się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, lecz opiera się na swoich ustaleniach dokonanych przy wydawaniu pierwotnej decyzji, której zmiany domaga się wnioskodawca. To z kolei powoduje, że wszelkie zmiany w pierwotnych ustaleniach (tu dotyczące parametrów) muszą być zgodne z dokonanymi przez organ w decyzji o warunkach zabudowy ustaleniami, w tym tymi wynikającymi z przeprowadzonej wówczas analizy urbanistycznej - część opisowa i graficzna. Wójt Gminy w ogóle nie powinien był, zdaniem Kolegium merytorycznie orzekać i wydawać przedmiotowej w sprawie decyzji skoro nie zachował procedury, która by mu to umożliwiła. Dokonane przez niego zmiany parametrów dot. wysokości budynku oraz kąta nachylenia połaci dachowych są sprzeczne z analizą urbanistyczną przeprowadzoną w ustalonym obszarze analizowanym w sprawie, w której organ ten ustalił warunki zabudowy - decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., z której wynika (nadto przy braku prawidłowego ustalenia średniego wskaźnika tych parametrów dla nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym), że ustalone parametry w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszą cyt.: "do 4,0 m", a kąt nachylenia połaci dachowych to cyt.: "min. 25", zatem organ nie mógł zmienić tych parametrów w taki sposób jak zrobił to w decyzji zmieniającej. Ewentualne zmiany mogłyby odbywać się w ramach ustaleń objętych analizą urbanistyczną - cz. opisowa i graficzna, sporządzoną i załączoną do decyzji o warunkach zabudowy. Wykroczenie poza ustalenia faktyczne poczynione w pierwotnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prowadzą do naruszenia przepisów dotyczących prawidłowego I ustalania warunków zabudowy, jednocześnie zmieniając właściwy tryb postępowania wynikający z art. 155 k.p.a.. w nową sprawę rozstrzygająca sprawę co do istoty, co w tym postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej, jest niedopuszczalne.
Odnosząc się do wskazanej podstawy stwierdzenia nieważności (oprócz podstawy z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), również art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i wniosku o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na jej trwałą niewykonalność w dniu jej wydania ze względu na wewnętrzną sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a treścią załącznika nr 2 do decyzji zmienianej przedmiotową decyzją, stanowiącego jej integralną część, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i je| niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji jako przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy odnosić przede wszystkim do przeszkód o charakterze faktycznym, bowiem niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się z zasadzie w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest bowiem działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 156 § pkt 5 k.p.a. jest w przedmiotowej sprawie całkowicie nietrafny. Jak przyjęto w judykaturze decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu ze względu na jej przedmiot. Jest to bowiem jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast ona stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (ma charakter deklaratywny).
Bez znaczenia natomiast, w ocenie Kolegium dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje szeroko opisywany przez pełnomocnika wnioskodawców obecny stan zagospodarowania nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest przedmiotowy w sprawie budynek hali garażowej oraz jego obecne wykorzystywanie, jak również przedstawienie prowadzonej obecnie na tym terenie przez inwestora działalności gospodarczej, w tym w ramach spółki prawa handlowego, na wykazanie których to faktów, pełnomocnik wnioskodawców powołał i załączył liczne dowody. W trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności właściwy organ bada jedynie stan prawny i faktyczny z daty wydawania decyzji, która jest przedmiotem rozpatrywania. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym z uwzględnieniem obecnego, czy też mającego miejsce już po wydaniu decyzji, stanu faktycznego i prawnego. Organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Nie można zatem upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższa wada nie świadczy o trwałej niewykonalności przedmiotowej w sprawie decyzji istniejącej już w dniu jej wydania z przyczyn jak ww. Zaprzecza temu również fakt wydania pozwolenia na budowę i realizacji przedmiotowej w sprawie inwestycji, co jest okolicznością bezsporną. Przedmiotem postępowania nieważnościowego, niezależnie od zarzutów i twierdzeń strony inicjującej takie postępowanie jest zbadanie czy decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nie jest związany zakresem wniosku. Wydanie zatem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że póki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, póty nie może toczyć się inne postępowanie w tym przedmiocie.
Konkludując organ podkreślił, że rozpatrywanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji był w dacie orzekania Wójt Gminy. Decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Nie została także skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W odniesieniu do przedmiotowej decyzji nie ma zastosowania również przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a., tj. że wykonanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Decyzja nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył K.S. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w tej sprawie oraz, że wnioskodawcy mają interes prawny we wzruszeniu przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności; oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rażąco został naruszony został art. 155 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2021 r.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że tan faktyczny i prawny ustalony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji został ustalony prawidłowo, a decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w tej sprawie oraz, że wnioskodawcy mają interes prawny we wzruszeniu przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, Kolegium w całości podzieliło szczegółowe ustalenia dokonane w tym zakresie przez Kolegium oraz ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji - wnioskodawcy interes prawny (art. 28 k.p.a.) do bycia stroną w niniejszym postępowaniu wywodzą z art. 140 k.c. i 144 k.c. i przysługującego im prawa własności do działki nr [...], co potwierdza nadesłany przez organ I instancji wypis z ewidencji gruntów, działkę będącą własnością wnioskodawców od terenu inwestycji tj. działek nr [...] oddziela jedynie droga.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył K.S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2021 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:
- art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie brak kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. pominięcie, że wnioskodawcy S.G. i A.G. zostali błędnie uznani za stronę postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy nieruchomość skarżącego w tym hala garażowa wraz z kanałem i infrastrukturą nie znajduje się w bliskiej odległości od terenu (działki) wnioskodawców i nie znajdują się w obszarze oddziaływania hali garażowej, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskodawcom S.G. i A.G. przymiotu strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;
- art. 157 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że mają interes prawny we wzruszeniu przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 k.c. i art. 144 k.c. przez błędne przyjęcie, iż interes prawny wnioskodawców uzasadniony jest ich prawem własności;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez SKO, że rażąco został naruszony art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy wnioskodawcy nie będąc stroną postępowania przed organem I instancji - Wójtem Gminy nie byli legitymowani do udziału w sprawie w charakterze strony oraz nie byli legitymowani do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem celem wykazania, że wskazane przez SKO sposoby oddziaływania na działkę wnioskodawców, tj. hałas, zanieczyszczenia spalinami, czy też zacienienie nie mają miejsca.
W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Pod pojęciem oceny prawnej należy rozumieć kwestie wykładni przepisów prawa i sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2013 r., nr [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...]. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji, uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 155 k.p.a.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
Chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to jednak instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy w wyniku owego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności oraz gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Ponadto ze względu na istotę postępowania administracyjnego, podkreślić też trzeba, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, iż w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a poza tym owo naruszenie przepisów procesowych (notabene występujące bardzo rzadko) musi być ewidentne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 104/20). W wyroku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3004/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dotyczy to sytuacji, w których przepis prawa będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Natomiast skutki gospodarcze lub społeczne wywołane decyzją rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".
Istotnym w niniejszej sprawie jest zatem udzielenie na wstępie odpowiedzi na pytanie, czy S.G. i A.G. w sprawie wszczętej z własnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] października 2013 r. w przedmiocie zmiany decyzji tego samego organu z [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem, infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach o nr [...], mogą skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania i być jego stroną, skoro nie byli stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., zakończonym decyzją z [...] października 2013 r. stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 156 i następne k.p.a. Zaznaczyć również należy, że ww. nie byli stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego wyżej opisanego.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, zgodnie z którym krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jego akcesoryjny charakter, w istotnym stopniu zależny jest od zakresu podmiotowego stron postępowania zwykłego, w którym wcześniej została wydana kwestionowana decyzja. Przyjąć należy bowiem, że każdy podmiot, któremu w postępowaniu zwykłym przyznany został przymiot strony postępowania administracyjnego, będzie miał także interes prawny, a co za tym idzie – przymiot strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej jednak organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności każdorazowo będzie miał również obowiązek badania, czy określony podmiot, w szczególności tak jak w niniejszej sprawie inicjujący tryb nadzwyczajny, posiada legitymację procesową w sprawie. Zobligowany jest zatem – w kontekście art. 61 § 1 k.p.a. – do ustalenia (obiektywnego i aktualnego na dzień wszczęcia postępowania) kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu będzie przysługiwał przymiot strony. Dotyczy to także podmiotu, któremu bezzasadnie odmówiono uznania za stronę w postępowaniu zwykłym - nie zawiadomiono go o toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie stanowi przedmiot sprawy o stwierdzenie jej nieważności. Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt SA/Wa 2405/19). W wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy podmiot czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18).
Koniecznym jest zatem w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie przyjął, że wnioskodawcom S.G. i A.G. zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zakończonej w decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2013 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej przysługuje przymiot strony. Niewątpliwie stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani tak właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić zindywidualizowaną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku Wójta Gminy wydającego decyzję o warunkach zabudowy w trybie zwykłym, a następnie decyzję zmieniającą, ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Prawidłowe rozpatrzenie żądania wnioskodawców wymagało dokonania pogłębionej analizy w zakresie istnienia po ich stronie interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Tylko bowiem oczywisty brak interesu prawnego w toku postępowania zwykłego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji zmieniającej mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji dokonania oceny, czy decyzja zmieniająca stanowiąca jego przedmiot, obarczona jest którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16).
W celu ustalenia istnienia interesu prawnego wnioskodawców organ winien był zatem wyjaśnić rzeczywisty rozmiar i charakter przedsięwzięcia inwestora, uwzględniając przy tym w sposób właściwy okoliczności dotyczące wzajemnego usytuowania nieruchomości wnioskodawców i terenu inwestora, mając przy tym na uwadze, że stanowiąca własność wnioskodawców jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalną możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z istniejącą zabudową, którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich, hałasem w różnych porach dnia, ograniczeniem dostępu do światła słonecznego.
Podobnie organ winien postąpić w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. w sprawie o zmianę decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16).
W celu ustalenia istnienia interesu prawnego wnioskodawców organ winien był zatem wyjaśnić rzeczywisty rozmiar i charakter przedsięwzięcia inwestora, uwzględniając przy tym w sposób właściwy okoliczności dotyczące wzajemnego usytuowania nieruchomości wnioskodawców i terenu inwestora oraz rodzaju istniejących na nich zabudowy. Organ powinien wziąć także pod uwagę, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z istniejącą zabudową, którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich, hałasem w różnych porach dnia, ograniczeniem dostępu do światła słonecznego. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje, jak już wyżej wskazano norma ogólna z art. 28 k.p.a., która oczywiście nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich chroniony jest w szczególności na mocy art. 140 k.c., art. 144 k.c. kształtującego wykonywanie prawa własności, w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, przy czym w przypadku nieruchomości położonych dalej aniżeli bezpośrednie sąsiedztwo, możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie. Sama okoliczność, że nieruchomości nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki rozstrzygającej o posiadaniu bądź nieposiadaniu przez właściciela danej nieruchomości interesu prawnego, legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu. O istnieniu interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania działalności prowadzonej na danej nieruchomości na grunty sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości na którą wpływa charakter planowanej inwestycji. Z uwagi na fakt, że nieruchomość uczestników postępowania S.G. i A.G. (działka nr [...]) oddziela od gruntu skarżącego (działki nr [...]) wąska droga gminna, tzn. ul. [...], nieruchomość ww. uczestników niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości skarżącego, która wykorzystywana jest na cele działalności gospodarczej, m.in. jako baza eksploatacyjna pojazdów ciężarowych, miejsce postoju tego rodzaju pojazdów, plac składowy, miejsce załadunku drewna, miejsce naprawy samochodów służących między innymi skarżącemu do prowadzenie działalności gospodarczej itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 102/23). SKO zasadnie zwróciło uwagę, że inwestycja dotyczy budowy budynku hali garażowej wraz z kanałem, której nie tylko sama nazwa określająca rodzaj inwestycji "budynek hali garażowej", ale i gabaryty (w niniejszej sprawie szer. do 16,5 m i wys. do 4 m) świadczą o tym, że nie jest to garaż na samochód osobowy, lecz samochód ciężarowy, w tym też (zważywszy na gabaryty) ciągnik samochodowy potocznie zwany "tirem" (ciągnik z naczepą/przyczepą). Tego rodzaju budynek zaopatrzony dodatkowo w kanał służyć ma nie tylko do przechowywania ww. pojazdów, ale także do dokonywania ich napraw, co wiąże się ze wzmożonym ruchem pojazdów o znacznych rozmiarach i masie, czego konsekwencją jest wzmożony hałas i emisja spalin. Prawo ochrony środowiska określa z kolei dopuszczalną wielkość emitowanego hałasu w zależności od rodzaju zabudowy. Jest to wystarczająca przesłanka do przyjęcia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców. Nie bez znaczenia do oceny oddziaływania ma również okoliczność, że nieruchomość stanowiąca działkę o nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, która to okoliczność w przedmiotowej sprawie nie jest podważana. Podkreślić ponownie należy, że nie jest konieczne jednoznaczne ustalenie, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób jednoznaczny przekracza ustalone w tym względzie normy. Istotne jest bowiem to, czy oddziaływanie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W realiach niniejszej sprawy nie można mówić jedynie o subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji przez wnioskodawców, co wykluczałoby posiadanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy lub decyzji zmieniającej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 933/18). W rozpatrywanej sprawie SKO zasadnie zatem uznało, że ww. uczestnicy posiadali legitymację procesową (interes prawny – art. 28 k.p.a.) zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji. Bezspornym jest również, że zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i dotyczącym zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy S.G., jak i A.G. nie byli uczestnikami tych postępowań.
Tym samym Kolegium zasadnie uznało, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające (m.in. zgromadzona dokumentacja związana z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przedstawiająca rodzaj inwestycji, dla której wydano warunki zabudowy i związane z tym jej potencjalne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, wzajemne położenie nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana z usytuowaniem hali garażowej i nieruchomości wnioskodawców z istniejącą na niej zabudową) zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a przeprowadzona ocena tego materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a., a która zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uznając, że S.G. i A.G. winni być zgodnie z art. 28 k.p.a. uczestnikami postępowania zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, postępowaniu w sprawie jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., jak również legitymują się interesem prawnym w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej należy przejść do oceny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznającego zasadność ich wniosku złożonego w tej ostatniej z wymienionych spraw, tj. że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, czyli została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Istota przedmiotowej sprawy w tym zakresie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi, czy w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję ostateczną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez wyrażenia zgody przez wszystkie strony, oraz jak zakwalifikować w przypadku braku takiej zgody powyższe naruszenia przepisów, w szczególności czy należy je zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy przypomnieć, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/21, z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17, z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/16). W przedmiotowej sprawie niekwestionowane jest, że S.G. i A.G. takiej zgody nie wyrazili. Organ dokonał w postępowaniu nieważnościowym prawidłowej wykładni art.155 k.p.a. Zgodnie z tą wykładnią, w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu przy uwzględnieniu również, że podmiotami tymi winny być osoby, którym taki przymiot winien przysługiwać w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez zgodę stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, nie można rozumieć wyłącznie zgody strony inicjującej takie postępowanie, jak sugeruje autor skargi, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu (w tym, które taki przymiot posiadały, a nie zostały przez organ uwzględnione). Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać za możliwe dorozumiane lub domniemane wyrażenie zgody. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczy praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym w tym postępowaniu nie tylko przyznano, ale także tych którym powinno się przyznać status strony. Nie zasługuje na uznanie za zasadne stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno toczyć się tylko z udziałem podmiotów, którym w postępowaniu zwykłym o wydanie takiej decyzji oficjalnie uznano za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli z pominięciem tych osób, którym taki status winien być przyznany, ale w takim charakterze w takiej sprawie nie występowały. Brak jest uzasadnienia do powielania błędnego stanowiska organu wydającego decyzję ostateczną w postępowaniu zwykłym również w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. Również decyzja zmieniająca dotyczy praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym przysługuje zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony.
Zaakceptować należy zatem stanowisko Kolegium, że dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczność wyrażenia zgody przez wszystkie osoby posiadające status strony wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 155 k.p.a., a więc jej pominięcie jest nie tylko oczywistym naruszeniem dyspozycji tego przepisu, ale także i takim, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, co nadaje mu wagę naruszenia kwalifikowanego, czyli rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak i decyzja ją zmieniająca wydana w trybie art. 155 k.p.a., kształtuje nie tylko prawa i obowiązki inwestora, ale także ma wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym orzekanie w tym przedmiocie bez udziału tych osób jest nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz zasadą państwa demokratycznego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uwzględniając charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu upominawczym, czego konsekwencją było zawężenie tego postępowania do ustalenia, czy została spełniona co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie polega bowiem na ponownym rozpatrywaniu sprawy zakończonej decyzja ostateczną. W szczególności zgromadzono materiał dowodowy pozwalający przyjąć, iż S.G. i A.G. winni być stroną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podobnie jak w sprawie o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. oraz, że nie wyrazili zgodę na zmianę decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Powyższe ustalenia dawały również podstawę do przyjęcia, że ww. skutecznie złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., który określał przesłanki uzasadniające uznanie ich za stronę oraz art.157 k.p.a. stanowiącego, że powyższe postępowanie może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek, który skutecznie mogą złożyć podmioty uznane za stronę w rozumieniu powołanego już art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego interes prawny S.G. oraz A.G. wynika nie tylko z przysługującego im prawa własności do nieruchomości obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...], sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie budowlane opisane w decyzji o warunkach zabudowy, ale także z możliwości oddziaływania poprzez emisję hałasu, spalin i innych zanieczyszczeń. Podkreślić należy, że do przyznania właścicielom danej nieruchomości przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o art. 28 nie jest konieczne uprzednie ustalenie, że normy w tym zakresie zostaną przez realizację przedsięwzięcia przekroczone, wystarczy wykazanie, że powyższe emisje będą oddziaływać na daną nieruchomość. Powyższe przy uwzględnieniu treści art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiło podstawę do przyjęcia braku podstaw do przeprowadzenia z wnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci wyroku wraz z uzasadnieniem, jaki zapadł w sprawie z powództwa S.G. i A.G. przeciwko K.S. o ochronę dóbr osobistych toczącej się przed Sądem Okręgowym, sygn. akt [...]. W złożonym powództwie cywilnym ww. wnosili o nakazanie K.S. usunięcie pojazdów ciężarowych, hydraulicznych dźwigów samochodowych, ciężkiego sprzętu do prac leśnych, składowania drewna na nieruchomości obejmującej działki o nr [...] oraz nakazania pozwanemu zaniechania działań polegających na parkowaniu oraz załadunku i rozładunku samochodów ciężarowych, parkowaniu sprzętu do prac leśnych oraz używaniu urządzeń emitujących hałas i wibracje. Przedmiotem postępowania cywilnego nie było bowiem oddziaływanie inwestycji – budowy hali garażowej na nieruchomość wnioskodawców, a jedynie oddziaływanie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej na nieruchomość S.G. i A.G. i ustalenie czy nie doszło w wyniku tego do naruszenia ich dóbr osobistych. Nadto jak już wskazano, do przyjęcia oddziaływania przedsięwzięcia- budowy, dla której mają być ustalone warunki zabudowy na nieruchomości sąsiednie uzasadniającego przyznanie właścicielom tych ostatnich przymiotu strony, nie jest wymagane przekroczenie dopuszczalnych norm.
Stwierdzić również należy, że znany jest sądowi z urzędu fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2013 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Natomiast skarga na decyzję stwierdzającą nieważność złożona przez K.S. została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 759/22 oddalona.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie orzeczono jak w wyroku.