II SA/GO 740/21

II SA/Go 740/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1321/22 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] Starosta udzielił T. i R.D. pozwolenie na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą, usytuowanego na działkach nr [...], wraz z przyłączami usytuowanymi na działkach nr [...].
Powyższa decyzja została następnie we wznowionym postępowaniu uchylona decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ orzekł, iż odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia dla T. i R.D. pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...].
Następnie w związku z wnioskiem U. i P.U. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. [...].
W dniu [...] maja 2006 r. PINB przeprowadził oględziny podczas których ustalił, że budynek mieszkalny na działkach nr [...] znajduje się w stanie surowym otwartym, posiada również przyłącza instalacji wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), PINB wstrzymał roboty budowlane związane z budową powyższego budynku mieszkalnego nakazując jednocześnie wykonanie doraźnego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nakładając obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] przy [...], ekspertyzy technicznej w zakresie lokalizacji budowanego obiektu w bezpośredniej bliskości istniejącego budynku mieszkalnego pod względem zachowania wymagań związanych z ochroną przeciwpożarową, mapy geodezyjnej z pomiarem powykonawczym realizowanego budynku mieszkalnego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia mapy geodezyjnej z pomiarem powykonawczym realizowanego budynku mieszkalnego i w tej części orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji, a w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.
W dniu 25 września 2006 r. do PINB wpłynęła opinia z dnia [...] września 2006 r. z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A.J., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] oraz inwentaryzacja przedmiotowego budynku sporządzona we wrześniu 2006 r. przez mgr inż. budownictwa Z.M., legitymującego się uprawnieniami do kierowania budową i remontami w specjalności konstrukcyjno - budowlanego nr [...].
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ponownie wstrzymał roboty budowlane związane z budową powyższego budynku oraz nakazał wykonanie doraźnego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Postanowienie zostało uchylone w całości, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, postanowieniem WINB z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...]. Następnie wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 128/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę U. i P.U. na powyższe postanowienie WINB.
Pismem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] zwrócił się do Urzędu Miejskiego o udzielenie informacji czy istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki nr [...] oraz jak brzmi ewentualny zapis w tym planie dla powyższych działek, a w przypadku braku planu czy istnieje jakakolwiek ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że dla terenu działek nr [...] brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, natomiast w 2004 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W dniu [...] października 2009 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny w niniejszej sprawie ustalając, że kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji był P.S., który funkcję kierownika budowy pełnił od dnia [...] maja do [...] sierpnia 2005 r. oraz że stan budynku w dniu oględzin nie różni się od stanu na dzień [...] sierpnia 2005 r. P.S. oświadczył, że przedmiotowy budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową oraz sztuką budowlaną. Stwierdził, że obiekt na dzień [...] sierpnia 2005 r. został wykonany w stanie surowym częściowo zamkniętym, to jest: zamontowano drzwi wejściowe oraz garażowe, natomiast otwory okienne i pozostałe otwory drzwiowe zostały prowizorycznie zabezpieczone deskami. Wskazał również, że lokalizacja budynku jest zgodna projektem zagospodarowania terenu. P.U. oświadczył do protokołu oględzin, iż nie zgadza się z oświadczeniem kierownika budowy. Do protokołu oględzin dołączony został dziennik budowy przedmiotowej inwestycji.
W dniu [...] listopada 2009 r. PINB wydał decyzję znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], który wskazał, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego nie wynikało, że dokonano ustaleń w kwestii legalności przedmiotowej budowy z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy zachodziła zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.).
W dniu [...] sierpnia 2010 r. PINB dokonał oględzin terenu działek nr [...], w trakcie których nie stwierdzono odstępstw od decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla budowy przez Burmistrza.
W dniu [...] października 2010 r. PINB wydał decyzję znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obwiązujących przepisów, szczególnie w zakresie ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi. Powyższa decyzja również została uchylona decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], w której organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w dalszym ciągu nie wynika, aby organ powiatowy dokonał prawidłowych ustaleń w kwestii legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zdaniem WINB z akt nie wynikało czy zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno -budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w r.w.t.
Decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] stanowiła przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 160/11 oddalił skargę U. i P.U.
W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB wydał kolejną decyzję (znak: [...]) orzekając, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obwiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami techniczno-budowlanymi. Decyzja ta została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania U. i P.U. przez WINB w decyzji z dnia [...] października 2014r. znak: [...], który stwierdził, iż w dalszym ciągu organ I instancji nie udowodnił, czy rzeczywiście zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi.
Kontynuując postępowanie PINB w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadził oględziny obiektu mające na celu ustalenie usytuowania budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...]. W protokole z tej czynności zapisano, iż stan przedmiotowego obiektu pozostaje niezmieniony mając na względzie stan z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. Organ dokonał sprawdzenia inwentaryzacji obiektu z jego obmiarem, dokonując przy tym obmiaru odległości od budynków na działkach nr [...]. Dokonano również pomiarów odległości obiektu od granic między działkami. W trakcie oględzin PINB sporządził szkic przedstawiający dokonane pomiary oraz wykonał zdjęcia fotograficzne obrazujące stan obiektu.
W dniu [...] marca 2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami techniczno- budowlanymi.
W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, w związku z okolicznością, iż inwestor przystępując do rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że realizacja budowy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 u.p.b. W takiej sytuacji uzasadnione jest zdaniem organu prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b. PINB wskazał, że w dostarczonej przez R. i T.D. dokumentacji, żądanej postanowieniem wstrzymującym przedmiotowe roboty na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. nie wykazano żadnych nieprawidłowości w związku z budową przedmiotowego obiektu. Niezgodności przedmiotowej budowy z przepisami u.p.b. organ nie stwierdził również podczas oględzin przeprowadzonych w 2009 r. oraz w dniu [...] stycznia 2015 r. Zdaniem PINB nie występują odstępstwa od dokumentacji i od warunków wydanych decyzji (o pozwoleniu na budowę i ustalenia warunków zabudowy), a obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę. W związku z powyższym organ wskazał, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy (odpowiednio: decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] i decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2004 r.) było "niepełne" reprezentowanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz złożenie niepełnego oświadczenia przez inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem PINB dokonał oceny zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym. Według organu lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od działki sąsiedniej w świetle § 12 ust. 2 r.w.t. (zgodnie z przepisem sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, to jest w kierunku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jest zgodna z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2004 r. W związku z powyższym PINB wskazał, że ustalone odległości wynoszą: od budynku (w przerwanej budowie) do granicy z działką nr [...] w rejonie istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce (ul. [...]) - 1,50 m, oraz w rejonie okien budynku mieszkalnego na tej działce (w przerwanej budowie) od granicy z działką.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. odwołanie od decyzji PINB wnieśli U. i P.U., podnosząc iż podział działek nr [...] na działki nr [...] nigdy nie został wprowadzony do obrotu prawnego, gdyż na skutek wniesionego przez nich odwołania od decyzji Burmistrza w przedmiocie podziału nieruchomości SKO uchyliło powyższą decyzję. Zatem w ocenie odwołujących niezgodne z prawem było późniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczy nieistniejących działek.
Odwołujący nie zgodzili się również z twierdzeniem, iż budynek nie narusza przepisów budowlanych wskazując, że organ nie uwzględnił złożonych przez nich ekspertyz biegłych sądowych, które podważają zgodność z prawem prowadzonej przez T. i R.D. budowy jak też i jej bezpieczeństwa przeciwpożarowego i niezgodnej lokalizacji w bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. W odwołaniu podniesiono, że Sąd Rejonowy Wydział Karny nałożył na inwestorów karę, co PINB zignorował. Odwołujący podali również, że uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu.
Organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające występując odrębnymi pismami do U. i P.U. i do Urzędu Miejskiego o wyjaśnienie, odpowiednio: jaki jest konkretny zakres orzeczenia Sądu Rejonowego, o którym mowa w odwołaniu (wraz z przedstawieniem prawomocnego orzeczenia sądowego) oraz czy ewentualna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] na rzecz Państwa U. posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego.
W odpowiedzi U. i P.U. przesłali kopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. akt [...] skazującego inwestorów za poświadczenie nieprawdy w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością - działkami [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Odwołujący przekazali również kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] (uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w [...]) oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] ustalającej na rzecz U. i P.U. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] w miejscowości [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się wadliwa podlegają procedurze naprawczej prowadzonej w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b.
WINB podkreślił, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b.
Natomiast rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. również w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 łub art. 49 b ust. 1 u.p.b. Postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.
Obowiązkiem właściwego nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania jest jak wskazał organ zbadanie legalności wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych dotyczących realizacji obiektów budowlanych.
W związku z powyższym WINB zauważył, że w świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego dotyczy w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił uwagę, iż w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów lub ich części określonych w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 1, obowiązek taki wynika wprost z art. 48 i 49 b, nie może to jednak oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu dotyczącym samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzonym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. Przy czym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążące w tym zakresie są jak podał organ ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykazano w sposób wystarczający, że zachodzi zgodność kontrolowanej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w r.w.t. Organ odwoławczy uznał, iż PINB w drodze oględzin ( przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r.) określił rzeczywiste usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] zarówno względem granic z działkami sąsiednimi, jak również względem innych obiektów budowlanych, czy też urządzeń budowlanych. Powyższe ustalenia potwierdzają treść oświadczenia kierownika budowy – P.S., który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową i sztuką budowlaną.
W ocenie organ usytuowanie budynku będącego w budowie odpowiada przepisom o planowaniu przestrzennym, a konkretnie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Organ zauważył, że w omawianym przypadku nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone jest w trybie art. 50-51 u.p.b., zaś sama budowa nie jest samowolą budowlaną, stąd do oceny zgodności rozpatrywanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym wziął pod uwagę ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r., w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, pomimo wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym bez wpływu na takie stanowisko według organu pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność odnośnie numeracji działek, na których usytuowany jest rozpatrywany budynek. Istotna w omawianym przypadku jest zdaniem organu ocena usytuowania budynku od innych działek budowlanych, zaś granice terenu inwestycji od działek sąsiednich, jak należy wnosić z akt sprawy, nie uległy zmianie.
Za uwzględnieniem w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przemawia zdaniem WINB okoliczność, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wznowieniu postępowania administracyjnego, natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę nie przesądza o tym, że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej. Decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę zdaniem WINB wywiera swe skutki od daty jej doręczenia (ex nunc). Jedynie orzeczenie stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu wywołuje swoje skutki - wycofuje ten akt z obrotu prawnego - z momentem wydania tego aktu (ex tunc). Oznacza to, iż decyzja, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, obowiązywała od chwili jej doręczenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą doręczenia decyzji o jej uchyleniu. Z powyższych względów nie można zdaniem organu w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. nie uwzględnić ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, która była brana pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę uchylonego w postępowaniu wznowieniowym.
Mając powyższe na względzie organ wskazał, że przedmiotowa budowa budynku usytuowana jest w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] oraz 4,0 m od granicy z działką nr [...]. Organ odniósł powyższe do regulacji §12 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie zaś do § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tych okolicznościach organ stwierdził, iż budowa budynku na działkach nr [...] nie narusza cytowanych powyżej przepisów techniczno-budowlanych.
W ocenie organu bez wpływu na powyższe stanowisko pozostają okoliczności wskazane w odwołaniu dotyczące innej niż określona w decyzji o warunkach zabudowy numeracji działek, na których zlokalizowany jest rozpatrywany budynek. Bez wątpienia decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r. wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę odzwierciadlała istniejący wówczas stan zabudowy działek nr [...] i ustalała sposób zabudowy terenu tych działek na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym. Budowa omawianego budynku została zrealizowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.
Organ wskazał ponadto, iż okoliczność wydania na rzecz U. i P.U. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej, niż rozpatrywany budynek w budowie nie wyklucza możliwości jego legalizacji, podkreślając, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla konkretnego terenu każdemu, kto się o wydanie takiej decyzji zwróci. Kwestia własności nieruchomości ma znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to inwestor legitymować się będzie musiał prawem do dysponowania terenem na cele budowlane.
Organ odwoławczy nie uwzględnił też zarzutów odwołujących dotyczących niezgodnej z prawem lokalizacji w bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ekspertyzy przedłożone przez inwestorów na żądanie organu WINB zaznaczył, iż żądane w toku prowadzonego postępowania naprawczego ekspertyzy wykonywane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przy czym organ nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę, jedynym wymogiem jest w takiej sytuacji posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień. Wynik ekspertyzy złożonej w przedmiotowym postępowaniu WINB uznał za miarodajny i wiarygodny, dodając przy tym, iż ewentualna opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechy dokumentu prywatnego.
W zakresie zarzutów odwołujących dotyczących braku zgody na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane WINB zauważył, że w świetle ukształtowanej doktryny przepis art. 51 u.p.b. poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. Decyzje w tym zakresie wydane w postępowaniu naprawczym z woli ustawodawcy nie zostały zdaniem organu związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 u.p.b., mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Jak zauważył organ przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, orzeka się wówczas wyłącznie o przydatności tych robót, bez wpływu pozostaje okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na dokonanie określonych prac. WINB zwrócił ponadto uwagę, iż stanowisko takie zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącej przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., która to skarga prawomocnym wyrokiem z dnia 05 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 160/11 została oddalona. Pomimo braku sporządzenia uzasadnienia do powyższego wyroku zdaniem organu ewentualny brak akceptacji dla powyższego stanowiska WINB oznaczałby konieczność uchylenia decyzji, co nie nastąpiło.
Organ za fakt pozbawiony znaczenia uznał także wydanie wyroku przez Sąd Rejonowy z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], stwierdzając, iż treść sentencji tego wyroku nie tworzy określonego stanu prawnego lub faktycznego dla rozpatrywanego budynku, na przykład w drodze nakazu rozbiórki czy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności.
Organ dodał, iż zakończenie postępowania naprawczego nie oznacza w omawianym przypadku automatycznej zgody na kontynuowanie przez T. i R.D. robót budowlanych. W sytuacji, gdy inwestycja - doprowadzona na danym etapie realizacji przez organy nadzoru budowlanego do stanu zgodnego z prawem - nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych.
Na powyższą decyzję P. i U.U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 588/15, uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując ponownie sprawę WINB postanowieniem z dnia [...].10.2016 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania U. i P.U. od decyzji PINB z dnia [...].03.2015 r. znak: [...]. W sentencji postanowienia z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] określono, że zawieszenie ww. postępowania odwoławczego następuje do czasu zakończenia postępowań sądowych w sprawach cywilnych dotyczących ww. działek nr [...] przy ul. [...]: o zniesienie współwłasności ww. działek (art. 212 Kodeksu cywilnego) oraz o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w postaci ww. działek oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego). Na postanowienie WINB z dnia [...].10.2016 r. znak: [...] strony postępowania nie wniosły zażalenia do organu wyższej instancji.
Następnie postanowieniem z dnia [...].11.2017 r. znak: [...] WINB po rozpatrzeniu żądania zawartego w podania z dnia [...].10.2017 r. U. i P.U. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2018 r. znak: [...]. Następnie wyrokiem z dnia 12.12.2018 r. sygn. akt II SA/Wa 878/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przy czym ostatecznym wyrokiem z dnia 23.06.2020 r. sygn. akt II OSK 3579/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T i R.D. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12.12.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 878/18. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 23.06.2020r., natomiast wraz z aktami sprawy oraz kopią ostatecznego wyroku NSA z dnia 23.06.2020 r. sygn. akt II OSK 3579/19 został przekazany organowi przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, Departament Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego, z dnia [...].09.2020 r. znak: [...] - data wpływu do WINB: 28.09.2020r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12.12.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 878/18 WSA w Warszawie wskazał, że "nie można stwierdzić za organami administracji, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania". Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.06.2020 r. sygn. akt II OSK 3579/19 stwierdzono, że "skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 Kpa), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia". W rezultacie w ocenie NSA nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, o co wystąpili z wnioskiem z dnia [...].10.2017 r. Państwo U. i P.U. W związku z tym WINB postanowieniem z dnia [...].09.2020r. znak: [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...].03.2015r. znak: [...].
W toku dalszych działań administracyjnych WINB ustalił, że zmarł jego uczestnik, R.D., zaś jego jedynym spadkobiercą jest T.D., również uczestnik niniejszego postępowania odwoławczego - okoliczność tą potwierdził uzyskany przez WINB odpis prawomocnego postanowienia z dnia [...].12.2020r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego Wydział Cywilny (data wpływu do WINB: 01.06.2021r.). WINB ustalił również, że wydane zostało również przez właściwy sąd powszechny rozstrzygniecie o oddaleniu apelacji T. i R.D. od postanowienia o oddaleniu ich wniosku o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w zakresie nieruchomości związanej z przedmiotem rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego, co nastąpiło na mocy postanowienia z dnia [...].12.2018r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego o oddaleniu apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].10.2017r. sygn. akt [...] (data wpływu do WINB: 17.11.2020r.). Natomiast do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na działkach nr [...] zawieszeniu uległo postępowanie Sądu Rejonowego Wydział Cywilny sprawie wniosku Państwa T. i R.D. o zniesienie współwłasności w/w nieruchomości, o czym postanowił ww. sąd powszechny w drodze postanowienia z dnia [...].06.2019 r. sygn. akt [...] (data wpływu do WINB: 02.06.2020r.). Pismem z dnia [...].06.2021r. znak; [...] WINB zawiadomił uczestników postępowania o możliwości wypowiedzenia się (w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia) co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania U. i P.U. od decyzji PINB z dnia [...].03.2015 r. znak: [...]. Jednocześnie w zawiadomieniu organ poinformował o ustaleniach dokonanych w omawianej sprawie w odniesieniu do spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania oraz w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W reakcji, w piśmie z dnia [...].06.2021 r. (data wpływu do WINB; 24.06.2021 r.), pełnomocnik T.D., D.S., zarzucił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, a podane w zawiadomieniu okoliczności, wskazują, iż organ odwoławczy nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych. I tak, wbrew treści zawiadomienia, postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] nie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy z zakresu prawa budowlanego, lecz ze względu na śmierć Pana R.D., co jednoznacznie wynika z postanowienia ww. Sądu z dnia [...].04.2021r. sygn. akt [...] (z treści kopii postanowienia dołączonego do pisma pełnomocnika T.D. wynika, że postanowieniem tym zmieniono podstawę prawną zawieszenia postępowania w ten sposób, że zawieszono postępowanie w sprawie na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 13 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego ze względu na śmierć wnioskodawcy, R.D.). Natomiast z uwagi na uregulowanie spraw spadkowych T.D. złożyła już wniosek o podjęcia postępowania, który oczekuje na rozpatrzenie przez sąd. Ponadto pełnomocnik T.D. podniósł, że strona "wypełniła dyspozycje zawarte w ostatnim wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., a mianowicie podjęła kroki zmierzające do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", co uczynił "poprzez skierowanie sprawy do sądu o zniesienie współwłasności w opisanym wyżej celu i oczekuje na rozstrzygnięcie".
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] oraz nakazał T.D. rozbiórkę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na działkach nr ewid. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej przez PINB jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem rozpoczętej a nieukończonej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...], w trakcie realizacji którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaistniała sytuacja obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanego zakresu robót (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.1998 r. sygn. akt IV SAB 167/97 - LEX nr 43363). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną podlegającą rygorowi przepisu art. 48 u.p.b. Treść art. 48 u.p.b. w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 u.p.b., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b., bowiem roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, stanowią bowiem przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., inny niż określony w art. 48 tej ustawy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18.06.1998r. sygn. akt IV SA 1399/96 - LEK nr 39598; z dnia 07.06.200Ir. sygn. akt IV SA 952/99-LEK nr 54192; z dnia 31.10.20G0r. sygn. akt IV SA 1814/9-LEKnr 53393 oraz z dnia 04.07.2012r. sygn. akt II OSK560/11 - LEK nr 1219253). Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b. powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b.: pkt 1 - w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonywanych robót z przepisami, a w szczególności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem albo pkt 2 (a w dalszej kolejności art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2) - w przypadku konieczności nałożenia obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia naruszających prawo robót do stanu zgodnego z tym prawem. Podkreślić należy, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b., innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.03.2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2427/13 - LEX nr 1468385 oraz A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 491). Natomiast rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. również w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 (odrębną regulacją objęto przypadek wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. i orzec w ten sposób co do istoty sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2010 r. sygn. akt II OSK1012/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20.12.2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07-LEX nr 382702).
WINB wskazał, że w niniejszej sprawie, dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...], PINB ocenił, że w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w świetle zebranych dowodów - nie występuje konieczność nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych. Obowiązkiem właściwego nadzoru budowlanego wynikającym z przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie obiektu na budowę, którego wyeliminowane zostało z obrotu prawnego pozwolenie, do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych dotyczących realizacji obiektów budowlanych.
W związku z powyższym WINB podkreślił, że w świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a" u.p.b. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego dotyczy w szczególności "zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów lub ich części określonych w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1, obowiązek taki wynika wprost z art. 48 i 49b, to nie może to oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu dotyczącym samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.06.2004r. sygn. akt IV SA 3495/02 - LEK nr 160587). Przy czym zauważyć należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążące w tym zakresie są ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na względzie powyższe okoliczności prawne WINB stwierdził, że PINB wykazał w sposób wystarczający, że zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dziennik Ustaw Nr 75 poz. 690 ze zmianami). Przede wszystkim stwierdzić należy, że PINB w drodze oględzin (przeprowadzonych w dniu [...].01.2015 r.) określił rzeczywiste usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] zarówno względem granic z działkami sąsiednimi, jak również względem innych obiektów budowlanych, czy też urządzeń budowlanych. Ustalenia PINB w tym zakresie potwierdzają treść oświadczenia kierownika budowy – P.S., który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2009r. stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową i sztuką budowlaną.
Przy czym usytuowanie budynku będącego w budowie odpowiada przepisom o planowaniu przestrzennym, a konkretnie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym, podobnie jak we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia [...].10.2014r. znak: [...] zauważyć należy, że w omawianym przypadku nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zaś sama budowa nie jest samowolą budowlaną. Dlatego zdaniem WINB uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, iż do oceny zgodności rozpatrywanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym należy brać pod uwagę ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, pomimo wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym bez wpływu na takie stanowisko pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność odnośnie numeracji działek, na których usytuowany jest rozpatrywany budynek. Istotna w omawianym przypadku jest bowiem ocena usytuowania budynku od innych działek budowlanych, zaś granice terenu inwestycji od działek sąsiednich, jak należy wnosić z akt sprawy, nie uległy zmianie.
Za koniecznością wzięcia pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu naprawczym decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...].10.2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przemawia okoliczność, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wznowieniu postępowania administracyjnego. Natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę nie przesądza o tym, że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej, a także że może on być traktowany jako osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera swe skutki od daty jej doręczenia (ex nunc). Jedynie orzeczenie stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu wywołuje swoje skutki - wycofuje ten akt z obrotu prawnego - z momentem wydania tego aktu (ex tunc). Oznacza to, iż decyzja, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, obowiązywała od chwili jej doręczenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą doręczenia decyzji o jej uchyleniu (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 09.10.2010 r. sygn. akt II SA/Lu 692/09 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem w takim przypadku w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. nie uwzględnić ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, która była brana pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę uchylonego w trybie któregoś z przepisów art. 145 K.p.a.
Powyższe stanowisko – jak wskazał WINB - zostało zaakceptowane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.12.2015 r. sygn. akt II SA/Go 588/15, jednakże jednocześnie Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia w omawianej sprawie okoliczności dotyczących prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. w omawianym przypadku "organy nie mogły abstrahować od przyczyn, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym i odmowy zatwierdzenia projektu, ani też pomijać faktu skazania inwestorów za złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W szczególności zaś zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp.: "Organ administracji powinien był w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ustalić, czy inwestorzy nadal nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (to, że nie posiadali takiego prawa w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało już przesądzone w decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestorzy mogą nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało".
Mając na względzie powyższe stanowisko WINB wskazał, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa taką relację między organem administracyjnym a sądem administracyjnym, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy czym ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.2021r. sygn. akt I OSK 4162/18 - LEX nr 3153721), co w omawianej sprawie zdaniem WINB nie nastąpiło.
Natomiast w wyniku działań administracyjnych przeprowadzonych w ramach niniejszego postępowania odwoławczego WINB ustalił - co już wcześniej opisano, że w jego w toku zmarł uczestnik tego postępowania. R.D., zaś jego jedynym spadkobiercą jest T.D., również uczestnik niniejszego postępowania odwoławczego - okoliczność tą potwierdził uzyskany przez WINB odpis prawomocnego postanowienia z dnia [...].12.2020r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego Wydział Cywilny. WINB ustalił również, że wydane zostało również przez właściwy sąd powszechny rozstrzygnięcie o oddaleniu apelacji T. i R.D. od postanowienia o oddaleniu ich wniosku o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu odnośnie nieruchomości związanej z przedmiotem rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego, co nastąpiło na mocy postanowienia z dnia [...].12.2018 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego o oddaleniu apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].10.2017r. sygn. akt [...].
Natomiast do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na działkach nr [...] w [...] zawieszeniu uległo postępowanie Sądu Rejonowego - Wydział Cywilny sprawie wniosku Państwa T. i R.D. o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości, o czym postanowił ww. sąd powszechny w drodze postanowienia z dnia [...].06.2019 r. sygn. akt [...].
Zatem powyższe okoliczności wskazują, że T.D., współinwestorka rozpatrywanej budowy oraz następca prawny drugiego współinwestora, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje wskazana przez pełnomocnika Pani T.D. w skierowanym do tutejszego organu piśmie z dnia [...].06.2021r. okoliczność, iż Sąd Rejonowy Wydział Cywilny zmienił podstawę prawną zawieszenia swojego postępowania z uwagi na śmierć Pana R.D. W dostarczonym przez pełnomocnika postanowieniu z dnia [...].04.2021r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Cywilny w żadnym razie nie podjął orzeczenia eliminującego uzasadnienie poprzedniego postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...].06.2019r. sygn. akt [...]. Zdaniem WINB zmiana podstawy prawnej zawieszenia postępowania cywilnego posiada dla organu nadzoru budowlanego II instancji prowadzącego niniejsze postępowanie administracyjne jedynie charakter porządkujący postępowanie cywilne. Nie wpływa zaś ona na zajęte wcześniej przez sąd cywilny stanowisko, uzasadnione w postanowieniu z dnia [...].06.2019r. sygn. akt [...], iż "żadne z zainicjowanych przez Panią T.D. i Pana R.D. postępowań cywilnych, to jest postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności o sygn. akt [...], jak też prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] nie doprowadzi do uzyskania przez wnioskodawców tytułu prawnego do dysponowania zajętą pod budowę częścią nieruchomości w obecnym stanie rzeczy". Zdaniem tutejszego organu nie bez znaczenia dla rezultatu ustaleń tutejszego organu w powyższej kwestii pozostaje też stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 12.12.2018r. sygn. akt VII SA/Wa 878/18, iż w wyroku z dnia 10.12.2015r. sygn. akt II SA/Go 588/15 WSA w Gorzowie Wlkp. zalecił WINB, żeby zbadał czy inwestorom "aktualnie" przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że organ otrzymał jasne zalecenia w tym ze wskazaniem kontroli "aktualnego prawa inwestorów do nieruchomości na cele budowlane". Tym samym WINB zobowiązany jest zająć ostateczne stanowisko w stosownym akcie administracyjnym, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy, co następuje w drodze niniejszej decyzji odwoławczej.
W związku z powyższym, w ślad za uzasadnieniem prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.12.2015 r. sygn. akt II SA/Go 588/15 WINB wyjaśnił, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pogląd taki nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 10.01.2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując wspomnianą uchwałę sygn. akt II OPS 2/10 uznał w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikającego z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. W rezultacie w ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., stosownie do którego należało nakazać T.D. rozbiórkę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na działkach nr [...] przy ul. [...]. Dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. uprawnia bowiem organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto wyjaśnić należy, że art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu, a obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja jest ostateczna. Przy czym niniejsza decyzja, wydana w trybie odwoławczym przez organ II instancji, jest decyzją ostateczną.
WINB zauważył, że na konieczność wydania w omawianej sprawie nakazu rozbiórki nie wpływają zarzuty U. i P.U. o niezgodnej z prawem lokalizacji budowanego budynku z powodu bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. Niemniej zauważyć należy, że w powyższym zakresie inwestorzy przedstawili korzystną dla siebie opinię z dnia [...].09.2006 r. z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, posiadającego uprawnienia budowlane, oraz inwentaryzację przedmiotowego budynku sporządzoną we wrześniu 2006r. przez osobę legitymującą się uprawnieniami do kierowania budową i remontami w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Natomiast w ramach niniejszego postępowania odwoławczego, przy piśmie z dnia [...].03.2016 r., skarżący przedstawili odmienną we wnioskach opinię "w sprawie zagrożenia pożarowego dla budynku mieszkalnego użytkowanego przez U. i P.U. w [...] stwarzanego przez budynek mieszkalny usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie, budowany przez T. i R.U.", sporządzoną na zlecenie Skarżących w dniu [...].12.2006r. przez osobę ustanowioną przez Prezesa Sądu Okręgowego jako biegły sądowy z zakresu pożarnictwa. Z treści tej opinii nie wynika jednak, czy osoba, która ją sporządziła posiada jakiekolwiek przygotowanie zawodowe z zakresu budownictwa i czy posiada stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem przedstawiony przez Skarżących dowód w postaci opinii biegłego sądowego nie wyjaśnia przedmiotowej kwestii w sposób użyteczny dla organów nadzoru budowlanego. Przy czym mając na względzie przede wszystkim opisane wcześniej ustalenia odnośnie braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z przedmiotową budową, które determinują konieczność wydania niniejszej decyzji odwoławczej o rozbiórce budowy, WINB odstąpił od wskazanej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.12.2015 r. sygn. akt II SA/Go 588/15 możliwości zażądania uzupełniającej ekspertyzy lub inwentaryzacji. Reasumując, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy, w ocenie WINB, należało uchylić w całości decyzję PINB z dnia [...].03.2015 r. znak; [...] i jednocześnie orzec, jak w sentencji niniejszej decyzji. Przy czym w ocenie organu odwoławczego niniejsza decyzja nie powoduje naruszenia art. 139 Kpa, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo łub rażąco narusza interes społeczny. W związku z tym wskazać należy, że niniejsza decyzja odpowiada żądaniu odwołujących się Państwa U. i P.U. Bez wątpienia zaś zaskarżona przez nich decyzja legalizacyjna PINB narusza interes społeczny poprzez dopuszczenie do legalizacji robót wykonanych z rażącym naruszeniem art. 4 Prawa budowlanego. Uzależnienie wykonywania robót budowlanych od posiadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Natomiast doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza także zbadanie i wyjaśnienie, czy inwestor tych robót posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym chodzi o takie uprawnienie obowiązujące w chwili wydawania decyzji dotyczącej tych robót budowlanych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2018r. sygn. akt IIOSK 812/18 – LEX nr 2619604).
WINB wyjaśnił również, że odwoławcza decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.03.2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 610/09 - LEX nr 607078). Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno - reformacyjne. Może wydać decyzję uchylającą w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.06.2008r. sygn. akt VII SA/Wa 504/08 oraz z dnia 05.06.2008r. sygn. akt VIISA/Wa 396/08 - orzeczenia.nsa.gov.pt).
W związku z niniejszym rozstrzygnięciem WINB wskazał, że na wykonanie nakazu orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę. Powoduje to, iż na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych, w taki sposób aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi. W tym względzie wskazać należy na art. 18 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przy czym w odróżnieniu od procedury dotyczącej udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na wykonywanie określonego zakresu robót budowlanych w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nie posiada prawnej możliwości nakładania na inwestora obowiązków w postaci ustanowienia kierownika budowy, czy też prowadzenia dokumentacji budowy.
Nakaz orzeczony w drodze niniejszej decyzji został skierowany do T.D., współinwestorki rozpatrywanej budowy oraz jednocześnie będącej następcą prawnym (spadkobiercą) drugiego współinwestora, zmarłego R.D. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. u.p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia lL04.2001r. sygn. akt II SA/Ka 2059/98; z dnia 16.02.2006r. sygn. akt II OSK 526/05 oraz z dnia 23.07.2009r. sygn. akt: II OSK 1234/08-orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazać należy, że pogląd, iż nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych - w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który dziali w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21.11.2001r. sygn. akt SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876 oraz z dnia 01.04.2011 r. sygn. akt II OSK 576/10- orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.D. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.b. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki budynku z uwagi na niewykazanie przez skarżącą istnienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w toku postępowania naprawczego inwestor nie ma obowiązku wykazania istnienia takiego tytułu a kwestia istnienia lub braku tytułu nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki w tymże postępowaniu, albowiem skutki wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, niezależnie od jego przyczyn, reguluje w całości art. 37 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy a nie art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy;
2) art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio na adres skarżącej w Polsce jako stronie postępowania podczas jej długotrwałego pobytu zagranicą przy braku możliwości odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję, z jednoczesnym zaniechaniem doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi, co uniemożliwiło stronie należyte przygotowanie się do sporządzenia skargi i skorzystanie z porady i pomocy specjalnie do tego celu ustanowionego pełnomocnika i stanowi ważką wadę w działaniu organu, uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji;
3) art. art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, co w sposób istotny wpłynęło na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, a polegających na nieuwzględnieniu okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym skarżąca wytoczyła sprawę o zniesienie współwłasności nieruchomości, mylne ustalenie przyczyny zawieszenia tego postępowania sądowego oraz bezzasadne przyjęcie, iż w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.12.2015 r. wskazano na potrzebę zbadania wyłącznie "aktualnego" posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy w uzasadnieniu tym wyraźnie jest mowa również o zbadaniu czy skarżąca może nabyć taki tytuł, a w szczególności czy podjęta w tym kierunki określone kroki prawne;
4) art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez wydanie decyzji w trybie tego przepisu z ewidentnym przekroczeniem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 588/15). Zatem ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone w tym orzeczeniu wiązały WINB jak i Sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że w pojęciu oceny prawnej mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza to z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu.
Należy zatem zauważyć (w kontekście zarzutu skargi – naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.b.), że w powołanym orzeczeniu WSA jednoznacznie stwierdził, że zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły w niniejszej sprawie jako podstawę prawną orzekania przepisy art. 51 u.p.b., które mogą doprowadzić do legalizacji wybudowanego obiektu. Celem postępowania naprawczego jest bowiem – jak wskazał Sąd - doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który stanowi, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może być bowiem również orzeczony jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wówczas jednak taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, z dążenia do tego stanu. Przy kwalifikacji danego stanu faktycznego jako innego przypadku niż określony w art. 48 u.p.b., nie ma znaczenia dobra lub zła wiara inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Kwestia ta została w niniejszej sprawie przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 128/07.
W cytowanym wyroku WSA nie podzielił natomiast poglądów WINB co do kwestii związanych z badaniem w postępowaniu naprawczym okoliczności dotyczących prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 u.p.b., organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu organy nie mogły abstrahować od przyczyn, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym i odmowy zatwierdzenia projektu, ani też pomijać faktu skazania inwestorów za złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji powinien był w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ustalić czy inwestorzy nadal nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane (to, że nie posiadali takiego prawa w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało już przesądzone w decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestorzy mogą nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Jak wskazał Sąd inwestorzy, którzy wykonali roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiadają mogą je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim mogą dojść do porozumienia z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mogą też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestor - współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane w art. 199 k.c. (por. wyrok SN z dnia z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90). W wytycznych dla organu Sąd wskazał natomiast, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WINB przede wszystkim zbada czy inwestorom (obecnie skarżącej) aktualnie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z powyższymi wytycznymi Sądu, WINB postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak. [...], zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu zakończenia postępowań sądowych dotyczących zniesienia współwłasności działek nr [...] , oraz o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w postaci ww. działek oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "GINB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia U.U. i P.U., na ww. postanowienie WINB – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 878/18 uchylił postanowienie GINB i WINB, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3579/19 (oddalającym skargę kasacyjną T.D. i R.D.) wskazał - i tą oceną związany był także WINB rozpoznając niniejszą sprawę - że organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie postrzegają, jako zagadnienie wstępne, postępowania sądowe dotyczące zniesienia współwłasności działek nr [...], oraz o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w postaci ww. działek oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Analizując związek prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości i wydanie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną, nie sposób – zdaniem NSA - uznać, aby rozstrzygnięcie ww. spraw cywilnych miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Ci ostatni zaś są obecnie znani i uczestniczą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma zatem żadnych przeszkód tamujących to postępowanie, zaś ewentualna zmiana w zakresie struktury własnościowej obejmować będzie zmianę udziałów, nie będzie zaś dotyczyć zmiany podmiotowej. Ta ocena stanowi konsekwencję tego, iż sąd administracyjny ocenia stan faktyczny oraz prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg postępowania legalizacyjnego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podobnie, jeżeli chodzi o rozpoznanie sprawy przez organy administracji publicznej, które również biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania aktu. Zatem – w ocenie NSA - przyjąć należy, że nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sporu o własność. Rację zatem należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności może jedynie potencjalnie wpłynąć na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej. Nie można oczywiście wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie takie może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 K.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia.
W tym miejscu wskazać należy, że Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] oddalił apelację R.D. i skarżącej od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2017 r. [...] oddalającego wniosek o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, natomiast Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] zawiesił postępowanie o zniesienie współwłasności.
Skoro zatem istnienia zagadnienia wstępnego GINB i WINB upatrywali w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w związku z wnioskami inwestora o zniesienie współwłasności oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą, a sądy administracyjne uznały, że od prawomocnego rezultatu tych postępowań nie zależy wynik postępowania prowadzonego przez WINB w sprawie odwołania skarżących od decyzji PINB z [...] marca 2015 r., z uwagi na istotne znaczenie zbadania prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, WINB zobligowany był do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji, kierując się wytycznym Sądu przedstawionymi w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 588/15, który jednoznacznie wskazał, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie czy inwestorom aktualnie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rację ma zatem WINB stwierdzając, że został zobowiązany do zajęcia ostatecznego stanowiska w stosownym akcie administracyjnym, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy.
W postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki sam warunek – jak słusznie wskazał WINB – musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie miała i nadal ("aktualnie") nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu, WINB zasadnie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nakazał skarżącej rozbiórkę budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...].
Nieuzasadniony okazał się także zarzut dotyczący zaniechania doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję skierowana została do pełnomocnika skarżącej. Przesyłka ta została zwrócona przez operatora pocztowego z powodu braku jej podjęcia przez adresata, podobnie jak przesyłka skierowana do skarżącej.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez WINB w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz przez uczestników postępowania – U.U. i P.U. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca natomiast zawiadomiona o złożeniu wniosków, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.