II SA/GO 739/23

II SA/Go 739/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 do ust. 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
art. 3 pkt 1a
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H.W. i W.W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego solidarnie na rzecz skarżących H.W. i W.W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu (dalej PPIS) projekt decyzji znak [...] celem uzgodnienia pod względem higienicznym i sanitarnym z uwagi na lokalizację inwestycji w sąsiedztwie zabudowy usługowo-produkcyjnej (kurniki odchowalni kur niosek na dz. nr [...]), w związku prowadzonym postępowaniem z wniosku H.W. i W.W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz
z infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
PPIS postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., nr [...] odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzjio warunkach zabudowy dla wyżej wymienionejinwestycji
W następstwie złożonego przez wnioskodawców zażalenia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej PWIS) postanowieniem z [...] lutego 2023 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PPIS postanowieniem z [...] marca 2023 r.,
nr [...] odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.
Na skutek zażalenia wniesionego przez wnioskodawców, PWIS postanowieniem z [...] maja 2023 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego.
Poponownym rozpatrzeniu sprawy PPIS postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] – powołując się na 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.),art. 3 pkt 1austawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 338; dalej u.P.I.S.) iart. 60 ust. 1 u.p.z.p.– odmówił uwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy określono, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, a w obszarze przyjętym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (kurniki), tereny niezabudowane, drogi, lasy. Działka ta leży na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Działka nr [...] położona jest po drugiej stronie działki drogowej nr [...], w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy usługowo-produkcyjnej (kurniki odchowalni kur niosek na działce nr [...]). W związku z tym istnieje prawdopodobieństwo występowania nieprzyjemnego odoru związanego z tą działalnością. Z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji wynika, że działka nr [...], na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, graniczy od zachodu z działką drogową nr ewid. [...] oraz od południa z działką drogową nr ewid. [...]. Po tej samej stronie ul. [...] co działka nr [...] znajdują się tereny niezabudowane, lasy, komunikacja drogowa oraz trzy działki zabudowy mieszkaniowej. Po drugiej stronie ul. [...] na działce nr [...] i dalej w kierunku zachodnim na działkach nr [...] oraz w kierunku północnym na działce nr [...], znajduje się gospodarstwo rolne, gdzie zlokalizowane są kurniki. W projekcie decyzji nie wskazano w jakiej odległości od granicy działki nr [...] zlokalizowany jest kurnik na działce nr [...]. Z załącznika nr 2 do projektu decyzji wynika, że odległość ta jest mniejsza niż 130,5 m. W części tekstowej analizy opisano, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej
w odległości 130,5 m od centralnie umieszczonego terenu objętego wnioskiem (działka nr [...]). Na załączonej do analizy mapie przedstawiono granice terenu analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, pomiędzy tymi granicami na działce nr [...] znajduje się budynek kurnika. PPIS dokonał również przybliżonych pomiarów tej odległości za pomocą mapy na stronie internetowej www.geoportal.gov. i stwierdził, że granica części działki nr [...] na której ma zostać zlokalizowana zabudowa znajduje się około 120 m od budynku kurnika położonego na działce nr [...]. Dane dotyczące fermy drobiu ustalił na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2021 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z którą w skład instalacji wchodzi 6 istniejących budynków inwentarskich i 1 budynek inwentarski planowany do realizacji, 6 silosów paszowych, wewnętrzna sieć wodociągowa, wewnętrzna instalacja elektroenergetyczna, 9 nagrzewnic gazowych, agregat prądotwórczy o mocy 250 kW; docelowa łączna obsada fermy w jednym cyklu hodowlanym wynosić będzie 241288 sztuk (965,152 DJP), w istniejących 6 budynkach inwentarskich obsada wynosi 805,152 DJP; na terenie fermy prowadzony jest odchów kur niosek od 1-dniowego pisklęcia do 17 tygodniowej kury w 3 budynkach odchowalni: w 2 w systemie wolierowym
i w 1 w systemie klatkowym, chów kur niosek odbywa się w 3 budynkach: w 2 w systemie klatkowym i w 1 wolny wybieg, w planowanym 4. obiekcie na 160 DJP chów odbywał się będzie w systemie wolny wybieg;usuwanie pomiotu z taśm odbywa się co 2 tygodnie, ściółka wymieniana jest po zakończeniu cyklu hodowlanego jednocześnie z wymianą stada, pomiot kurzy nie jest magazynowany na terenie fermy, usuwany z budynków będzie bezpośrednio ładowany na przyczepy i transportowany do odbiorcy; dla fermy określono dopuszczalną emisję roczną w wysokości: - amoniak - 10,8238 Mg/rok, - siarkowodór - 0,0931 Mg/rok, - pył ogółem 10,8291 Mg/rok, - pył zawieszony PMIO - 10,8291 Mg/rok, - pył zawieszony PM2,5 - 6,4974 Mg/rok, - tlenek węgla- 0,4175 Mg/rok, - tlenki azotu - 0,6268 Mg/rok, - dwutlenek siarki-2,0927 Mg/rok; dopuszczalny poziom emisji hałasu wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku emitowanego na obszary wykorzystywane jako tereny zabudowy zagrodowej: - w godzinach od 6.00 do 22.00 - 55 dB(A), - w godzinach od 22.00 do 6.00 - 45 dB(A).Aktualne istnienie kurników organ zweryfikował również na podstawie mapy na stronie internetowej geoportaI.gov.pl. Z decyzji udzielającej pozwoleniazintegrowanego wynika, że ferma drobiu zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) poinformował organ, że dla przedmiotowego gospodarstwa rolnego w wyniku kontroli przeprowadzonej w marcu 2022 r. nie stwierdzono naruszeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym, nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne lub emisji hałasu.Podkreślił jednak, że wlatach 2015-2021 dość często wpływały zgłoszenia dotyczące uciążliwości odorowych wynikających z eksploatacji fermy drobiu lub zagospodarowania nawozów w zakresie upraw. Ponieważ problematyka uciążliwości odorowych jest nieuregulowana polskim prawem WIOŚ nie jest w stanie zweryfikować czy ewentualna uciążliwość odorowa mieści się w wyznaczonych normach, czy też zostały one przekroczone. Tereny produkcji rolnej z założenia mogą być źródłem uciążliwości odorowych i hałasowych. Otoczenie produkcji rolnej, szczególnie o wielkości jak przedmiotowe gospodarstwo, powinno zostać objęte strefą buforową wolną od zabudowań mieszkalnych i użyteczności publicznej.
Z kolei Prezydent Miasta poinformował organ, że dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2016 r. [...] nałożono na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny i powietrze atmosferyczne. Do Urzędu Miasta nie wpłynęła żadna analizaporealizacyjna. Przy czym nie wpływały też skargi i protesty mieszkańców na uciążliwości zapachowe powodowane przez istniejącą fermę drobiu. Protesty na ewentualne uciążliwości zapachowe dotyczyły tylko projektowanych inwestycji.
W ocenie PPIS z analizy pozyskanych informacji wynika, że hodowla drobiu nie powoduje przekroczeń standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne określone w obowiązujących przepisach. Nie oznacza to jednak, że nie jest źródłem emisji substancji odorowych powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi. Świadczą o tym zgłoszenia mieszkańców sołectwa.Problem braku uwzględnienia w przepisach uciążliwości odorowej normowanych substancjiprzedstawiono w Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej opracowanym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska 5 września 2016 r. Ponadto w 2020 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało dokument, który określa bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się
z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej (www.gov.pl/web/klimat/uciążliwość-zapachowa). Dla przedsięwzięć chowu i hodowli zwierząt odległość bezpieczną od zabudowań ustalono na 500 m. Granica części działki nr [...], na której ma zostać zlokalizowana zabudowa, znajduje się około 120 m od budynku kurnika. Zdaniem PPIS jeżeli przedsięwzięcie chowu zwierząt powinno być sytuowane w odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, to na takiej samej zasadzie zabudowa mieszkaniowa powinna być sytuowana w odpowiedniej odległości od istniejącego przedsięwzięcia chowu zwierząt w szczególności zaliczanego do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe organ powiatowy uznał, iż ustalenia w decyzji
o warunkach zabudowy dla inwestycji nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi
w odniesieniu do planowanej inwestycji. Warunki określone w decyzji mają spowodować, że planowana inwestycja w okresie jej użytkowania nie będzie oddziaływać negatywnie na użytkowników oraz na środowisko. Tymczasem one nie zapewniają ochrony przed czynnikami zewnętrznymi występującymi w obszarze lokalizacji planowanej inwestycji, a wręcz akceptowany jest fakt, że mieszkańcy planowanego budynku mieszkalnego narażeni będą na uciążliwości odorowe, które mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka.
H.W. i W.W. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi niedbałość i oparcie swojego stanowiska na opiniach wcześniej już sformułowanych. W ich ocenie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, np. ponownie nie dokonał oceny projektu decyzji owarunkach zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla kurnika istniejącego. Nie odniósł się również z żadną opinią do raportu oddziaływania na środowisko, który był opracowany dla powyższego kurnika.
PWIS postanowieniem z [...] października 2023 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.oraz art. 3 pkt 1a i art. 12 ust. 2 u.P.I.S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał,że PPIS prawidłowo ustalił odległość kurnika odchowalni kur niosek na działce nr [...] od granicy działki nr [...] (ok. 120 m), opierając się nie tylko na informacjach znajdujących się w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, lecz dokonując samodzielnie odpowiednich pomiarów. Na podstawie decyzji Marszałka Województwa udzielającej pozwolenia zintegrowanego organ I instancji określił obecną wielkość fermy kur. Pozwoliło to na zaliczenie powyższego obiektu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.Z przywołanego pozwolenia zintegrowanego wynika również, że obornik wytwarzany w obiekcie będzie wykorzystywany do nawożenia własnych pól uprawnych lub przekazywany odbiorcom zewnętrznym jako produkt uboczny. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji wystąpił do innych organów prowadzących postępowania dotyczące kurników, celem ustalenia przeprowadzonych kontroli fermy drobiu, powodowanych przekroczeń standardów jakości środowiska, występowania uciążliwości zapachowych oraz związanych z nimi skarg mieszkańców, na skutek czego ustalił, że na przestrzeni lat przeprowadzano liczne kontrole fermy, które były wynikiem zgłoszeń mieszkańców o uciążliwościach odorowych wynikających z eksploatacji fermy i gospodarstwa rolnego (obydwa z siedzibą pod tym samym adresem).
W ocenie organu odwoławczego PPIS słusznie wywnioskował, że zgłoszenia mieszkańców sołectwa do WIOŚ świadczą o emisji substancji odorowych, które są uciążliwe i szkodliwe dla ludzi mimo braku przekroczeń standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne określonych w obowiązujących przepisach. Organ I instancji słusznie stwierdził, iż brak przekroczeń standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne określone
w obowiązujących przepisach, nie oznacza, że hodowla drobiu nie jest źródłem emisji substancji odorowych, powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii
i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi. Uciążliwość zapachowa nie jest skorelowana w znany sposób z fizycznym stężeniem poszczególnych substancji
w powietrzu, również tych, dla których zostały określone wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń. W 2020 roku w ramach prac nad projektem ustawy o minimalnej odległości dla planowanego przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzkiem powstawania uciążliwości zapachowej Ministerstwo Środowiska (obecnie Ministerstwo Klimatu i Środowiska) przygotowało ekspertyzę pn. "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej". Zakres tej ekspertyzy obejmuje m.in. wyznaczenie bezpiecznych odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej, wraz z uzasadnieniem i opisaniem kryteriów metodologii wyznaczenia bezpiecznych odległości oraz oszacowanie, dla zaproponowanych odległości od zabudowań, obszaru Polski, na którym będzie istniała możliwość realizacji przedsięwzięć, których funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej. W przypadku przedsięwzięć polegających na chowie i hodowli zwierząt, w tym drobiu, rekomenduje się zachowanie minimalnej odległości 500 m od zabudowań. Oprócz uciążliwości odorowej, pod względem ochrony zdrowia ludzi istotna jest również emisja patogenów w sąsiedztwie ferm zwierząt. W tym zakresie organ powołał się na wyniki badań naukowych, któreszczegółowo przedstawił.
Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS uznał je za bezzasadne i wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił aktualny stan faktyczny na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego, a wcześniejsze dokumenty straciły aktualność ponieważ odnoszą siędo sytuacji, w której najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdowała się na działkach nr ewid. [...] w odległości 240 m na północ i 320 m na północny zachód od granicy działki nr ewid. [...], a nie jak w niniejszej sprawie
w odległości ok. 120 m. Zdaniem WPIS organ I instancji ustalił należycie i wyczerpująco stan faktyczny sprawy przeprowadzając w tym zakresie wnikliwe postępowanie dowodowe. PPIS wystąpił do innych organów mogących posiadać informacje potrzebne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co pozwoliło na stwierdzenie, że gospodarstwo rolne, będące przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, już przed rozbudową stanowiło uciążliwe sąsiedztwo dla okolicznych mieszkańców przebywających w odległości ok. 700 m i 900 m od fermy. Uciążliwość tego sąsiedztwa będzie zatem proporcjonalnie większa w odległości ok. 120 m, która to odległość dzieli planowaną zabudowę mieszkaniową od fermy. Tym bardziej, że obecnie nastąpiła rozbudowa obiektu i zwiększenie liczby zwierząt. Ponadto w sprawie przeanalizowano ustalenia naukowe dotyczące negatywnego wpływu czynników występujących przy przemysłowej hodowli drobiu na zdrowie ludzi. Fakty te znajdują potwierdzenie w stanowisku ustawodawcy, ponieważ w art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) zawarto delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, do określenia, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Jako rozwiązanie tymczasowe Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska opracował wytyczne techniczne pn. "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" oraz ekspertyzę pn. "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej". Ponadto już sam organ ustalający warunki zabudowy dla działki nr [...] w projekcie uzgadnianej decyzji wspomniał, iż wnioskowana działka położona jest w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy kurników, w związku z czym istnieje prawdopodobieństwo występowania nieprzyjemnego odoru związanego z tą działalnością.
Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji.
H.W. i W.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi w odniesieniu do planowej inwestycji ze względu na występujące uciążliwości odorowe z pobliskiej fermy drobiu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności z pisma WIOŚ z dnia [...] czerwca 2023 r. wynika, że podczas kontroli w marcu 2022 r. nie stwierdzono naruszeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2021 r., jak również nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne lub emisji hałasu, zaś z decyzji Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że PPIS wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozytywną opinię w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie fermy drobiu, a także, że działalność projektowanego przedsięwzięcia nie będzie uciążliwa pod względem zanieczyszczenia powietrza, nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w środowisku;
2) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieustalenie czy planowane zamierzenie spełnia warunki higieniczne i zdrowotne, albowiem organ w swoim uzasadnieniu skupił się wyłącznie na istniejącej w sąsiedztwie fermie drobiu, a nie na planowanej inwestycji;
3) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne zebranie materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia przez PWIS została sporządzona analiza porealizacyjna dla istniejącej fermy drobiu i jaki jest efekt wystosowania wezwania Prezydenta Miasta w tym zakresie do właściciela ww. fermy drobiu;
4) art. 15 k.p.a. przez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania
w sprawie i niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy a ograniczenie się przez PWIS jedynie do kontroli postępowania PPIS przy jednoczesnym braku własnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i braku własnych rozważań organu, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1a, 12 ust. 2 pkt 1u.P.I.S
w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędne zastosowanie
i uwzględnienie w postępowaniu uzgodnieniowym wpływu istniejącej już
w sąsiedztwie fermy drobiu na planowaną inwestycję, podczas gdy organ uzgadniający powinien badać jedynie spełnienie przez planowaną inwestycję warunków higienicznych i zdrowotnych i to w zakresie adekwatnym do etapu procesu budowlanego, tj. z punktu widzenia potrzeb decyzji o warunkach zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności było
w niniejszej sprawie postanowienie PWIS z [...] października 2023r.utrzymujące
w mocy postanowienie PPIS z [...] sierpnia 2023 r.odmawiająceuzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycjipolegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jakp.p.s.a.). W myśl tych przepisów sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym składzie trzech sędziów.
Podstawę powyższych postanowień stanowił art. 3 pkt 1a u.P.I.S. uwzględniając stan prawny mający zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis art. 3 pkt 1a ustawy u.P.I.P. należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a u.P.I.P., należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA:z 4 października 2017 r., II OSK 2339/16, z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1458/18, z23 kwietnia 2020 r., II OSK 722/19).
Aktualnie art. 53 ust. 4 pkt 2au.p.z.p.,dodany przez art. 1 pkt 51 lit. c tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2023 r. poz. 1688), zmieniającejustawę z dniem 24 września 2023 r.,wprost przewiduje - w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przy czym przepis ten z uwagi na treść art. 59 ust. 1 powyższej ustawy zmieniającej nie miał zastosowaniaw niniejszej sprawie, gdyżdo spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Przyjmuje się bowiem, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane
z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., II OSK 2322/10, 1 października 2014 r., II OSK 733/13).
Wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jestz możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia stosownie do art. 106 § 5 k.p.a., a w konsekwencji wniesienia również skargi do sądu administracyjnego
i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2017r., II OSK 2307/15). W sprawie ustalenia faktyczne dotyczące inwestycji, jej odległości od fermy drobiu oraz ich przestrzennego i technicznego opisu znajdują się w uzasadnieniu decyzji obu postanowień i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i przytoczonym przez organy inspekcji sanitarnej materiale dowodowym. Istotą sporu jest to, że zdaniem organów uzgadniających, zbyt bliskie zlokalizowanie inwestycji względem fermy drobiu (i kurnika na niej się znajdującego) naraża ludzi, którzy potencjalnie mają zamieszkać w objętym decyzją o warunkach zabudowy budynku mieszkalnym, na zagrożenia powodowane przez fermę jako źródło emisji substancji odorowych i patogenów w sąsiedztwie ferm zwierząt, powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi.
Opisując te zagrożenia i negatywne oddziaływania organy powołały się na swoją, niewątpliwe obszerną wiedzę specjalistyczną, stanowisko nauki wytyczne techniczne "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" oraz ekspertyzę "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej". Sam jednak organ odwoławczy wskazał, że - póki co - w polskim systemie prawnym nie ma przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, które regulowałyby jakieś zakazy, albo nakazy związane z uciążliwościami czy negatywnymi oddziaływaniami odorowymi. Stan prawny jest zatem taki, że na dzień uzgodnienia nie ma w systemie prawa "twardych" przepisów (czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego), które pod względem zakwestionowanym przez organy sanitarne zabraniałyby lokalizacji wnioskowanej inwestycji w takiej odległości od fermy drobiu i znajdującego się na niej kurnika, jaką chcą mieć inwestorzy. Pewne regulacje w tym zakresie są projektowane, ale nie zostały dotychczas wprowadzone.
Ta zaś konstatacja, niezależnie od trafności specjalistyczno-merytorycznych zastrzeżeń organów inspekcji sanitarnej, ma kluczowe znaczenie dla legalności obu wydanych postanowień. Mianowicie prawo do zabudowy gruntu czyli realizacji inwestycji (takiej jak choćby w tej sprawie lub "bliźniaczej" sprawie II SA/Go 738/23 dotyczącej działki nr [...]), czyli tzw. wolność zabudowy jest emanacją prawa własności – prawa chronionego Konstytucją RP. (w szczególności art. 21 i art. 64) oraz wiążącymi Polskę konwencjami międzynarodowymi (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Prawo to i warunki jego ochrony zostały uwzględnione przez ustawodawcę w art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W tej ustawie lub innych przepisach materialnego prawa administracyjnego znajdują się regulacje ograniczające prawo własności. Nie mogą być one interpretowane rozszerzająco, skoro zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11).
Tym bardziej w sytuacji, gdy wskazywane przez organy inspekcji sanitarnej przesłanki nie mają oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wolność zabudowy nie może być ograniczana i muszą być one uznane za niezgodne z prawem na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To zatem jakie specjalistyczne, eksperckie racje stoją za stanowiskiem organu nie ma znaczenia dla treści uzgodnienia, jeśli uciążliwości czy negatywne "oddziaływania odorowe" (na które powołuje się organ jako negatywne przesłanki) nie stały się jeszcze elementem (hipotezą) przepisów nakładających na właścicieli jakieś ograniczenia związane z inwestycjami wznoszonymi w pobliżu ferm drobiowych, a mieszczących się w zakresie uzgodnienia, określonym w art. 3 pkt1a u.P.I.S. , jako "wymagania higieniczno-zdrowotne".
Dlatego poza oceną sądu pozostaje to, czy oba organy inspekcji sanitarnej mają merytoryczno-ekspercką rację. Istotne jest natomiast to, że przesłanki które stanowią dla tych organów przeszkodę w realizacji inwestycji nie są określone (nie wynikają)
z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Nie wynikają one też z treści aktów administracyjnych wiążących inwestorów. To, zaś czy inwestorzy, a tym bardziej ci, którzy chcieliby zamieszkać w budynkach mieszkalnych położonych tak blisko fermy drobiu powinni rozważyć to co wskazały organy, leży poza zakresem kontroli sądowej.
Z tych względów należało uznać skargę za usprawiedliwioną, gdyż
w kontrolowanej przez sąd sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to jest art. 6 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 do ust. 7 u.p.z.p.art. 3 pkt 1a u.P.I.S. w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji, art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 7 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2,art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnieponiesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzająsię do:
-wpisu od skargi uiszczonego w wysokości wynikającej z § 2 ust.1 pkt 1rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U.z 2021 r., poz. 535);
-wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),
-opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.