II SA/Go 738/23

II SA/Go 738/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1pkt 1 a i c, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H.W. i W.W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej H.W. i W.W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu (dalej PPIS) projekt decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], celem jej uzgodnienia pod względem higienicznym i sanitarnym z uwagi na lokalizację tej inwestycji w sąsiedztwie zabudowy usługowo-produkcyjnej (kurniki odchowalni kur niosek na dz. nr [...]).
PPIS postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zdaniem inspektora sanitarnego ustalenia przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi w odniesieniu do planowanej inwestycji. Ustalenia te mają spowodować, że planowana inwestycja w okresie jej użytkowania nie będzie oddziaływać negatywnie na użytkowników oraz na środowisko. Tymczasem nie zapewniają one ochrony przed czynnikami zewnętrznymi występującymi w obszarze lokalizacji planowanej inwestycji. Działka nr [...] położona jest w bliskiej odległości (około 13 m) do działki nr [...], na której zlokalizowany jest kurnik fermy drobiu, natomiast część działki nr [...], na której ma zostać zlokalizowania zabudowa, znajduje się około 120 m do budynku kurnika.
H.W. i W.W. (wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i skarżący w niniejszej sprawie) złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Po jego rozpoznaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej PWIS) postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1000 ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PPIS postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.
Organ wskazał, że działka nr [...] położona jest w bliskiej odległości (około 13 m) do działki nr [...], na której zlokalizowany jest kurnik fermy drobiu i około 23 m od budynku kurnika. Zdaniem organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi w odniesieniu do planowanej inwestycji. Ustalenia te mają spowodować, że planowana inwestycja w okresie jej użytkowania nie będzie oddziaływać negatywnie na użytkowników oraz na środowisko. Tymczasem nie zapewniają one ochrony przed czynnikami zewnętrznymi występującymi w obszarze lokalizacji planowanej inwestycji, a mieszkańcy planowanego budynku mieszkalnego narażeni będą na uciążliwości odorowe, które mogą mieć negatywny wpływ na ich zdrowie.
Dalej PPIS wskazał dane dotyczące lokalizacji kurników oraz wielkości hodowli, które ustalił na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzupełnienia do raportu. Wyjaśnił przy tym, iż analizę oddziaływania na zdrowie ludzi w raporcie i uzupełnieniu do raportu przeprowadzono zakładając, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działkach nr ewid. [...] w odległości 240 m na północ i 320 m na północny zachód od granicy działki nr ewid. [...]. Wg raportu taka lokalizacja jest korzystnie usytuowana w oddaleniu od zabudowy mieszkalnej. Skumulowane zanieczyszczenia emitowane do powietrza ze wszystkich kurników, takie jak: amoniak, siarkowodór, pył PMIO, pył PM2,5, dwutlenek azotu, tlenek węgla nie spowodują przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny, jednak nie wyeliminuje to uciążliwości odorowych. Mimo przyjętych rozwiązań technologicznych i technicznych, projektowana odchowalnia kur będzie źródłem emisji substancji odorowych powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii w trakcie hodowli. Zanieczyszczenia gazowe powodujące pojawienie się uciążliwości zapachowej, występują najczęściej jako wieloskładnikowe mieszaniny, których chemiczny skład jakościowy rzadko jest określany. Informacje na temat składu ilościowego i zależności między składem gazów a ich zapachem są jeszcze trudniej osiągalne. Z reguły wielkość emisji tych związków jest niewielka i nie stanowi zagrożenia dla środowiska, jednak jest uciążliwa z uwagi na koncentrację zapachu. Każda substancja odorotwórcza posiada charakterystyczne dla niej minimalne stężenie wyczuwalne przez zmysł powonienia, zwane progiem wyczuwalności węchowej. Dla znacznej większości tych substancji próg wyczuwalności zapachowej leży znacznie poniżej wartości stężeń dopuszczalnych w powietrzu przewidzianych odpowiednimi normami uwzględniającymi stopień ich toksyczności. Stąd też zapewnienie warunków nie przekraczania wartości dopuszczalnych może być uznane za wystarczające zabezpieczenie środowiska, lecz nie eliminuje ono negatywnego oddziaływania zwłaszcza wobec subiektywnego odbioru oddziaływania odorów w powietrzu pochodzącym z omawianego obiektu.
Organ wskazał ponadto, że problem braku uwzględnienia w przepisach uciążliwości odorowej normowanych substancji przedstawiono w Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, opracowanym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska 5 września 2016 r. Również w Prognozie oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomiędzy ul. [...] i ul. [...], podniesiono problem oddziaływania fermy kur na tereny zlokalizowane przy ul. [...].
3. Na skutek zażalenia wniesionego przez H.W. i W.W., PWIS postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, iż PPIS, określając skalę działalności, rodzaj technologii i warunki występujące w kurnikach, powołał się jedynie na dane z 2015 r., nie uwzględnił natomiast opracowanego w 2016 r. raportu oddziaływania na środowisko dla budowy kurnika przeznaczonego do chowu kur niosek w obsadzie 40000 obręb [...], w którym przeprowadzono analizę skumulowanego oddziaływania na środowisko dla wszystkich obiektów inwentarskich.
Dodatkowo wskazał, że na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2021 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji służącej do chowu lub hodowli o więcej niż 40000 stanowisk dla drobiu, dokonano reorganizacji fermy drobiu, w ramach której powstały dodatkowe obiekty inwentarskie, a docelowo łączna obsada fermy w cyklu hodowlanym wynosić będzie 241288 sztuk (965,152 DJP).
Organ odwoławczy wskazał też, że działka nr [...] zlokalizowana jest w sąsiedztwie obszaru objętego w aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla budownictwa jednorodzinnego (uchwała Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1996 r., nr XVIII/19/96). Ponadto przywołane przez organ I instancji stwierdzenia z Kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej są zbyt ogólnikowe, by mogły uzasadniać ograniczenia prawa dysponowania nieruchomością w konkretnym przypadku, a brak wydruków z portalu mapowego uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń tego organu odnośnie odległości kurnika odchowalni kur niosek na działce nr [...] od granicy działki nr [...] (ok. 120 m).
4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku PPIS powołując się na 106 § 1 i 5 k.p.a., art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działań Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 338; dalej u.P.I.S.) i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy określono, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, a w obszarze przyjętym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (kurniki), tereny niezabudowane, drogi, lasy. Działka ta leży na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Działka nr [...] położona jest w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy usługowo-produkcyjnej (kurniki odchowalni kur niosek na działce nr [...]). W związku z tym istnieje prawdopodobieństwo występowania nieprzyjemnego odoru związanego z tą działalnością.
W skład fermy drobiu wchodzi 6 istniejących budynków inwentarskich i 1 budynek inwentarski planowany do realizacji, 6 silosów paszowych, wewnętrzna sieć wodociągowa, wewnętrzna instalacja elektroenergetyczna, 9 nagrzewnic gazowych, agregat prądotwórczy o mocy 250 kW; docelowa łączna obsada fermy w jednym cyklu hodowlanym wynosić będzie 241288 sztuk (965,152 DJP), w istniejących 6 budynkach inwentarskich obsada wynosi 805,152 DJP; na terenie fermy prowadzony jest odchów kur niosek od 1-dniowego pisklęcia do 17 tygodniowej kury w 3 budynkach odchowalni: w 2 w systemie wolierowym i w 1 w systemie klatkowym, chów kur niosek odbywa się w 3 budynkach: w 2 w systemie klatkowym i w 1 wolny wybieg, w planowanym 4. obiekcie na 160 DJP chów odbywał się będzie w systemie wolny wybieg; usuwanie pomiotu z taśm odbywa się co 2 tygodnie, ściółka wymieniana jest po zakończeniu cyklu hodowlanego jednocześnie z wymianą stada, pomiot kurzy nie jest magazynowany na terenie fermy, usuwany z budynków będzie bezpośrednio ładowany na przyczepy i transportowany do odbiorcy; dla fermy określono dopuszczalną emisję roczną w wysokości: - amoniak - 10,8238 Mg/rok, - siarkowodór - 0,0931 Mg/rok, - pył ogółem 10,8291 Mg/rok, - pył zawieszony PMIO - 10,8291 Mg/rok, - pył zawieszony PM2,5 - 6,4974 Mg/rok, - tlenek węgla- 0,4175 Mg/rok, - tlenki azotu - 0,6268 Mg/rok, - dwutlenek siarki-2,0927 Mg/rok; dopuszczalny poziom emisji hałasu wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku emitowanego na obszary wykorzystywane jako tereny zabudowy zagrodowej: - w godzinach od 6.00 do 22.00 - 55 dB(A), - w godzinach od 22.00 do 6.00 - 45 dB(A). Aktualne istnienie kurników organ zweryfikował również na podstawie mapy na stronie internetowej geoportaI.gov.pl. Z decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego wynika, że ferma drobiu zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Dla fermy nie stwierdzono naruszeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym, nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne lub emisji hałasu. Jednakże w latach 2015-2021 wpływały zgłoszenia dotyczące uciążliwości odorowych wynikających z eksploatacji fermy drobiu lub zagospodarowania nawozów w zakresie upraw. Ponieważ problematyka uciążliwości odorowych jest nieuregulowana polskim prawem WIOŚ nie jest w stanie zweryfikować czy ewentualna uciążliwość odorowa mieści się w wyznaczonych normach, czy też zostały one przekroczone. Tereny produkcji rolnej z założenia mogą być źródłem uciążliwości odorowych i hałasowych. Otoczenie produkcji rolnej, szczególnie o wielkości jak przedmiotowe gospodarstwo, powinno zostać objęte strefą buforową wolną od zabudowań mieszkalnych i użyteczności publicznej.
Z kolei Prezydent Miasta poinformował organ, że dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2016 r. [...] nałożono na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny i powietrze atmosferyczne. Do Urzędu Miasta nie wpłynęła żadna analiza porealizacyjna. Przy czym nie wpływały też skargi i protesty mieszkańców na uciążliwości zapachowe powodowane przez istniejącą fermę drobiu. Protesty na ewentualne uciążliwości zapachowe dotyczyły tylko projektowanych inwestycji.
W ocenie PPIS z analizy pozyskanych informacji wynika, że hodowla drobiu nie powoduje przekroczeń standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne określone w obowiązujących przepisach. Nie oznacza to jednak, że nie jest źródłem emisji substancji odorowych powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi. Świadczą o tym zgłoszenia mieszkańców sołectwa. Problem nie uwzględnienia w przepisach uciążliwości odorowej normowanych substancji przedstawiono w Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej opracowanym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska 5 września 2016 r. Ponadto w 2020 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało dokument, który określa bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej - https://www.gov.pl/web/klimat/uciążliwość-zapachowa. Dla przedsięwzięć chowu i hodowli zwierząt odległość bezpieczną od zabudowań ustalono na 500 m. Granica części działki nr [...], na której ma zostać zlokalizowana zabudowa, znajduje się około 120 m od budynku kurnika. Zdaniem PPIS jeżeli przedsięwzięcie chowu zwierząt powinno być sytuowane w odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, to na takiej samej zasadzie zabudowa mieszkaniowa powinna być sytuowana w odpowiedniej odległości od istniejącego przedsięwzięcia chowu zwierząt w szczególności zaliczanego do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe organ powiatowy uznał, że ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi w odniesieniu do planowanej inwestycji. Warunki określone w decyzji mają spowodować, że planowana inwestycja w okresie jej użytkowania nie będzie oddziaływać negatywnie na użytkowników oraz na środowisko. Tymczasem one nie zapewniają ochrony przed czynnikami zewnętrznymi występującymi w obszarze lokalizacji planowanej inwestycji, a wręcz akceptowany jest fakt, że mieszkańcy planowanego budynku mieszkalnego narażeni będą na uciążliwości odorowe, które mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka.
5. Skarżący H.W. i W.W. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi niedbałość i oparcie swojego stanowiska na opiniach wcześniej już sformułowanych. W ich ocenie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, np. ponownie nie dokonał oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla kurnika istniejącego. Nie odniósł się również z żadną opinią do resortu oddziaływania na środowisko, który był opracowany dla ww. kurnika.
6. Po rozpatrzeniu PWIS postanowieniem z dnia [...] października 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przywołany art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ani przepisy ustaw odrębnych, nie wymieniają organów inspekcji sanitarnej jako organów, z którymi dokonuje się uzgodnień w zakresie warunków zabudowy. Niemniej na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działań Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zaliczono m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (por. wyrok NSA 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 722/19).
6.1. Odnosząc się merytorycznie do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy podzielił ustalenia, ocenę prawną i wnioski PPIS. Zdaniem PWIS brak przekroczeń standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne określone w obowiązujących przepisach, nie oznacza, że hodowla drobiu nie jest źródłem emisji substancji odorowych, powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi. Uciążliwość zapachowa nie jest skorelowana w znany sposób z fizycznym stężeniem poszczególnych substancji w powietrzu, również tych, dla których zostały określone wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń. W 2020 roku w ramach prac nad projektem ustawy o minimalnej odległości dla planowanego przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzkiem powstawania uciążliwości zapachowej Ministerstwo Środowiska (obecnie Ministerstwo Klimatu i Środowiska) przygotowało ekspertyzę pn. "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej".
Zakres tej ekspertyzy obejmuje m.in. wyznaczenie bezpiecznych odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej, wraz z uzasadnieniem i opisaniem kryteriów metodologii wyznaczenia bezpiecznych odległości oraz oszacowanie, dla zaproponowanych odległości od zabudowań, obszaru Polski, na którym będzie istniała możliwość realizacji przedsięwzięć, których funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej. W przypadku przedsięwzięć polegających na chowie i hodowli zwierząt, w tym drobiu rekomenduje się zachowanie minimalnej odległości 500 m od zabudowań. Oprócz uciążliwości odorowej, pod względem ochrony zdrowia ludzi istotna jest również emisja patogenów w sąsiedztwie ferm zwierząt. W tym zakresie organ powołał się na wyniki badań naukowych (które przedstawił).
6.2. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS uznał je za bezzasadne i wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił aktualny stan faktyczny na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Przytaczając charakterystykę zawartą w decyzji organu I instancji PWIS podkreślił, że uciążliwość fermy będzie proporcjonalnie większa w odległości ok. 13 m, która to odległość dzieli planowaną zabudowę mieszkaniową od fermy. Tym bardziej, że obecnie nastąpiła rozbudowa obiektu i zwiększenie liczby zwierząt. Ponadto w sprawie przeanalizowano ustalenia naukowe dotyczące negatywnego wpływu czynników występujących przy przemysłowej hodowli drobiu na zdrowie ludzi. Fakty te znajdują potwierdzenie w stanowisku ustawodawcy, ponieważ w art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) zawarto delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, do określenia, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza.
Organ odwoławczy wskazał, że jako rozwiązanie tymczasowe Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska opracował wytyczne techniczne pn. "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" oraz ekspertyzę pn. "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej". Ponadto już sam organ ustalający warunki zabudowy dla działki nr [...] w projekcie uzgadnianej decyzji wspomniał, iż wnioskowana działka położona jest w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy kurników, w związku z czym istnieje prawdopodobieństwo występowania nieprzyjemnego odoru związanego z tą działalnością.
7. H.W. i W.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniają właściwej ochrony zdrowia ludzi w odniesieniu do planowej inwestycji ze względu na występujące uciążliwości odorowe z pobliskiej fermy drobiu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2023 r. wynika, że podczas kontroli w marcu 2022 r. nie stwierdzono naruszeń warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2021 r., jak również nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne lub emisji hałasu, zaś z decyzji Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że PPIS wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. pozytywną opinię w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie fermy drobiu, a także że działalność projektowanego przedsięwzięcia nie będzie uciążliwa pod względem zanieczyszczenia powietrza - nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w środowisku;
2) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieustalenie czy planowane zamierzenie spełnia warunki higieniczne i zdrowotne, albowiem organ w swoim uzasadnieniu skupił się wyłącznie na istniejącej w sąsiedztwie fermie drobiu, a nie na planowanej inwestycji;
3) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne zebranie materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia przez PWIS została sporządzona analiza porealizacyjna dla istniejącej fermy drobiu i jaki jest efekt wystosowania wezwania Prezydenta Miasta w tym zakresie do właściciela ww. fermy drobiu;
4) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawie i niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy, a ograniczenie się przez PWIS jedynie do kontroli postępowania PPIS przy jednoczesnym braku własnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i braku własnych rozważań organu, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1a, 12 ust. 2 pkt 1 u.P.I.S. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie w postępowaniu uzgodnieniowym wpływu istniejącej już w sąsiedztwie fermy drobiu na planowaną inwestycję, podczas gdy organ uzgadniający powinien badać jedynie spełnienie przez planowaną inwestycję warunków higienicznych i zdrowotnych i to w zakresie adekwatnym do etapu procesu budowlanego, tj. z punktu widzenia potrzeb decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na względzie podniesione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte.
8. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, uznając iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
10. Podstawę wydania zaskarżonych postanowień stanowił art. 3 pkt 1a u.P.I.S. uwzględniając stan prawny mający zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis art. 3 pkt 1a ustawy u.P.I.S. należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a u.P.I.S., należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 4 października 2017 r., II OSK 2339/16, z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1458/18, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 722/19).
Aktualnie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., dodany przez art. 1 pkt 51 lit. c tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r., wprost przewiduje - w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przy czym przepis ten z uwagi na treść art. 59 ust. 1 powyższej ustawy zmieniającej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.
11. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Przyjmuje się, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., II OSK 2322/10, 1 października 2014 r., II OSK 733/13).
Wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia stosownie do art. 106 § 5 k.p.a., a w konsekwencji wniesienia również skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2017r., II OSK 2307/15).
12. W sprawie ustalenia faktyczne dotyczące inwestycji, jej odległości od fermy drobiu oraz ich przestrzennego i technicznego opisu znajdują się w uzasadnieniu decyzji obu postanowień i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i przytoczonym przez organy inspekcji sanitarnej materiale dowodowym. Istotą sporu jest to, że zdaniem organów uzgadniających, zbyt bliskie zlokalizowanie inwestycji względem fermy drobiu (i kurnika na niej się znajdującego) naraża ludzi, którzy potencjalnie mają zamieszkać w objętym decyzją o warunkach zabudowy budynku mieszkalnym, na zagrożenia powodowane przez fermę jako źródło emisji substancji odorowych, powstających w wyniku rozkładu produktów przemiany materii i które mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla ludzi.
Opisując te zagrożenia i negatywne oddziaływania (por. wyżej część sprawozdawcza) organ powołał się na swoją, niewątpliwe obszerną wiedzę specjalistyczną, stanowisko nauki wytyczne techniczne "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" oraz ekspertyzę "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej". Sam jednak wskazał, co jest zgodne ze stanem faktycznym, że - póki co - w polskim systemie prawnym nie ma przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, które regulowałyby jakieś zakazy, albo nakazy związane z uciążliwościami czy negatywnymi oddziaływaniami odorowymi.
Stan prawny jest zatem taki, że na dzień uzgodnienia nie ma w systemie prawa "twardych" przepisów (czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego), które pod względem zakwestionowanym przez organy sanitarne zabraniałyby lokalizacji wnioskowanej inwestycji w takiej odległości od fermy drobiu i znajdującego się na niej kurnika, jaką chcą mieć inwestorzy. Pewne regulacje w tym zakresie są projektowane, ale nie zostały dotychczas wprowadzone.
13. Ta zaś konstatacja, niezależnie od trafności specjalistyczno-merytorycznych zastrzeżeń organów inspekcji sanitarnej, ma kluczowe znaczenie dla legalności obu wydanych postanowień. Mianowicie prawo do zabudowy gruntu czyli realizacji inwestycji (takiej jak choćby w tej sprawie lub "bliźniaczej" sprawie II SA/Go 739/23 dotyczącej działki nr [...]), czyli tzw. wolność zabudowy jest emanacją prawa własności – prawa chronionego Konstytucją R.P. (w szczególności art. 21 i art. 64) oraz wiążącymi Polskę konwencjami międzynarodowymi (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Prawo to i warunki jego ochrony zostały uwzględnione przez ustawodawcę w art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W tej ustawie lub innych przepisach materialnego prawa administracyjnego znajdują się regulacje ograniczające prawo własności. Nie mogą być one jednak interpretowane rozszerzająco, skoro zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11).
Tym bardziej taka interpretacja jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy wskazywane przez organy inspekcji sanitarnej przesłanki nie mają oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wolność zabudowy nie może być ograniczana i muszą być one uznane za niezgodne z prawem na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To zatem jakie specjalistyczne, eksperckie racje stoją za stanowiskiem organu nie ma znaczenia dla treści uzgodnienia, jeśli uciążliwości czy negatywne "oddziaływania odorowe" (na które powołuje się organ jako negatywne przesłanki) nie stały się jeszcze elementem (hipotezą) przepisów nakładających na właścicieli jakieś ograniczenia związane z inwestycjami wznoszonymi w pobliżu ferm drobiowych, a mieszczących się w zakresie uzgodnienia, określonym w art. 3 pkt 1a u.P.I.S jako "wymagania higieniczno-zdrowotne".
Dlatego poza oceną sądu pozostaje to, czy oba organy inspekcji sanitarnej mają merytoryczno-ekspercką rację. Istotne jest natomiast to, że przesłanki które stanowią dla tych organów przeszkodę w realizacji inwestycji nie są określone (nie wynikają) z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Nie wynikają one też z treści aktów administracyjnych wiążących inwestorów. To, zaś czy inwestorzy, a tym bardziej ci, którzy chcieliby zamieszkać w budynkach mieszkalnych położonych tak blisko fermy drobiu powinni rozważyć to co wskazały organy, leży poza zakresem kontroli sądowej.
14. Z tych względów należało uznać skargę za usprawiedliwioną, gdyż w kontrolowanej przez sąd sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to jest art. 6 ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 do ust. 7 u.p.z.p., art. 3 pkt 1a u.P.I.S. w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji, art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 7 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniało to uchylenie postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.