II SA/Go 737/17

II SA/Go 737/17 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 499/18 - Wyrok NSA z 2019-07-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 28, art. 67, art. 68
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1057
art. 63
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 4 pkt 2, art. 19 ust. 1 i 3, art. 20
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" spółki akcyjnej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], o odmowie uchylenia przez ten organ własnej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowoego na działce nr [...], wydanej na wniosek inwestora P Sp. Jawna.
II. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:
1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015. nr [...], Burmistrz Miasta, uwzględniając wniosek inwestora P Sp. Jawna, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowoego na działce nr [...]. Decyzja poprzedzona była uzyskaniem przez organ postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 20015 r. zank: [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.
Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie odniósł się do otrzymanego w dniu 30 listopada 2015 r. wniosku A S.A. o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż jest koncesjonariuszem autostrady płatnej wobec czego przysługuje je status zarządy autostrady [...] na odcinku [...] i, mimo jej sprzeciwu, DGDKiA pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz wezwał natomiast spółkę do uzupełnienia wniosku przez wykazanie interesu prawnego, a po uzyskaniu stanowiska spółki poinformował ją pismem o braku podstaw do uznania za stronę postępowania.
2. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r., powołując się na okoliczność, że mimo posiadania statusu strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez swej winy nie brała w nim udziału. Ponownie też przedstawiła argumentację za posiadaniem interesu prawnego. Odpowiedź organu na wniosek o wznowienie, uznana została przez spółkę za postanowienie, a złożone przez nią zażalenie zostało, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. uwzględnione przez SKO, które uchyliło postanowienie ( pismo ) Burmistrz z dnia [...] lutego 2016 r.
3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Burmistrz na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako : Kpa ), wznowił, na wniosek spółki, postępowanie w sprawie zakończonej jego decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].
4. Kolejno wydawane w sprawie decyzje Burmistrza: z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie dopuszczenia spółki do udziału w postępowaniu w charakterze strony podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie uznania spółki za stronę postępowania, na skutek kolejnych odwołań spółki, SKO uchyliło decyzjami – odpowiednio z dnia [...] września 2016 r. i [...] lutego 2017 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W tej ostatniej decyzji SKO wyjaśniło jaki rodzaj decyzji może być wydany w wyniku zakończenia postępowania wznowieniowego.
5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Burmistrz, po przeprowadzeniu postępowania, wznowionego na wniosek A SA, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...], z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], inwestorowi P Sp. Jawna dotyczącej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo na działce nr ewid., [...], z uwagi na brak podstawy na jej uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśniał, że analizując całość postępowań trybu odwoławczego z wniosku A SA, dotyczących uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznał brak podstaw do przyjęcia, że spółce przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, nie posiada zatem legitymacji strony, ocenianej na podstawie przepisów art. 28 Kpa. Burmistrz stwierdził, że uznanie spółki za stronę postępowania wymagało wykazania przez nią swego interesu prawnego ze wskazaniem normy prawa materialnego, które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa" za którą uznaje się art. 140 Kc. Przedstawiona przez spółkę argumentacja nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Interes musi mieć oparcie w normie prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił postawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Przy ocenie istnienia interesu prawnego spółki wzięto pod uwagę cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszar poza terenem inwestycji. Uwzględniono również dyrektywy art. 144 Kc, który zobowiązuje właściciela nieruchomości do niewykonywania działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, wynikające z przeznaczenia terenu. Pod uwagę wzięto wpływ planowanego przedsięwzięcia - czy wykracza poza teren inwestycyjny i czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją z uwzględnieniem tego, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania tj. dotyczącym pozwolenia na budowę. Ochrona może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji.
Burmistrz powołując się na dokonane "z natury" oględziny inwestycji w celu szczegółowej analizy wpływu na ograniczenia w swobodnym korzystaniu z dzierżawionej przez spółkę nieruchomości, stwierdził, że nie występują działania, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości przylegającej do przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie generować uciążliwości w zakresie akustycznym, drgań, emisji substancji. Jej oddziaływanie nie wykracza poza teren inwestycyjny. Działka, na której będzie posadowiony budynek handlowo-usługowy, przylega tyłem do pasa drogowego autostrady [...], obsadzonego zielenią. Front działki przylega do drogi gminnej nr [...] i przez tę drogę działka jest obsługiwana przez inwestora. Działka drogi nr [...] połączona jest z drogą wojewódzką nr [...]. Krąg uprawnionych do udziału w charakterze strony w tym postępowaniu nie ograniczył się do inwestora i działek sąsiednich, ale został ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania przez planowaną inwestycję. Biorąc pod uwagę możliwość negatywnego oddziaływania w przyszłości organ stwierdził, że budowa tego rodzaju budynku nie będzie miała żadnego wpływu na przebieg ruchu na autostradzie [...]. Realizacja przedsięwzięcia nie wykracza poza teren inwestycji i nie oddziaływuje na działkę dzierżawioną przez spółkę.
Burmistrz wskazał, że spółka na wezwanie organu, przedstawiła argumentację mającą świadczyć o istotnym wpływie planowanego przedsięwzięcia - budowy obiektu handlowo-usługowego na przebieg pełnienia przez nią funkcji koncesjonariusza autostrady [...] w stosunku do dzierżawionej działkę nr ewid. [...]. W ocenie A SA negatywny wpływ budowy obiektu handlowo-usługowego, to brak właściwych skrzyżowań na drodze wojewódzkiej w bliskości węzła autostradowego w [...]. Spółka zgodnie z postanowieniami umowy na budowę i eksploatację autostrady na odcinku [...] jest koncesjonariuszem tego odcinka i na niej spoczywają obowiązki określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do niej organ I instancji zwrócił uwagę, że wszystkie obowiązki przedstawione przez spółkę dotyczą oddanej jej w użytkowanie autostrady [...], a nie powinny dotyczyć drogi wojewódzkiej, która jest skomunikowana z drogami gminnymi. Zdaniem organu, spółka występuje o dbałość i bezpieczeństwo ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) w bliskości węzła autostradowego w [...], ale nie posiada udokumentowanych praw w tym zakresie. Ingeruje w kompetencje Zarządu Dróg Wojewódzkich, jako zarządcy drogi nr [...], nie przedstawia żadnych argumentów mających wpływ na przebieg ruchu na koncesjonowanej autostradzie, czy też na bezpośrednie sąsiedztwo z dzierżawioną przez spółkę działką nr [...] (pas zieleni). Burmistrz stwierdził, że koncesjonariusz nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowany jest obiekt budowlany, nie wskazał konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z dzierżawionej nieruchomości. Spółka w kontekście art. 144 Kc podnosi, że planowana inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości znajdujących się w jej posiadaniu ponad przeciętną miarę ( dodatkowy wzmożony ruch samochodów ciężarowych), rodząc realne zagrożenie w sferze bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W konsekwencji organ I uznał, że związku z art. 151 § pkt 1 Kpa, spółka A w tym konkretnym postępowaniu nie może uczestniczyć na prawach strony. Działka nr [...], objęta warunkami zabudowy sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a przez koncesjonariusza A SA jest jedynie dzierżawiona. Realizacja inwestycji z tej części działek przylegających do pasa drogowego autostrady nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...]. Burmistrz podkreślił, że decyzję o warunkach zabudowy wydano po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, którym pozostawał GDDKiA. Wskazał, że nie jest możliwe łączenie w danym postępowaniu statusu strony i organu uzgadniającego. Konstrukcja współdziałania przewidziana w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści w sobie formę współdecydowania, dając GDDKiA realny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej indywidualnej sprawie, działa władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. A II jest posiadaczem zależnym nieruchomości, zarządza odcinkiem autostrady [...] na odcinku [...] w określonym zakresie zgodnie z przedstawioną umową koncesyjną. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, w zarządzie GDDKiA. Burmistrz przeprowadził całość postępowania w oparciu o uzgodnienia z posiadaczem samoistnym działki przedstawicielem Skarbu Państwa tj. GDDKiA. W istniejącym stanie rzeczy spółka, w związku z przedstawionym stanem prawnym i faktycznym, nie mogła uczestniczyć na prawach strony ani na prawach organu uzgadniającego w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy wobec czego zachodziły podstawy do odmowy uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.
6. W odwołaniu od decyzji A w szczególności podkreślała, że na wniosek GDDKiA, jako podmiot pełniący funkcję zarządcy autostrady [...] na odcinku [...], pismem z dnia [...] listopada 2015 r. negatywnie zaopiniowała przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce o nr [...]. GDDKiA mimo tego postanowił uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego autostrady [...].
W ocenie strony, podtrzymującej w całości argumentację przytoczoną we wcześniejszych odwołaniach z dnia [...] sierpnia 2016 r. i z [...] stycznia 2017 r. czyniąc ją integralną częścią wniesionego odwołania, decyzja Burmistrza jest wadliwa nosząc przymiot przedwczesności.
Odnosząc się do merytorycznych kwestii związanych z odmową uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy za błędne uznała stanowisko organu I instancji co do braku po jej stronie interesu prawnego gdyż nie dokonał jakiejkolwiek oceny jego istnienia w kontekście przywoływanych przez nią przepisów prawa materialnego uzasadniających jej interes prawny w uznaniu za stronę postępowania o ustalenia warunków zabudowy i to mimo wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] września 2016 r. Organ nie dokonał również analizy sfery oddziaływania planowanej inwestycji z punktu widzenia realizowanych przez spółkę zadań oraz własnych ustaleń w tym zakresie.
Spółka ponownie powoływała się na art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który wprowadza zarządców, w tym również zarządców drogi, do kręgu podmiotów będących stroną. W ocenie odwołującej nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organu, że skoro Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką na której ma być realizowana inwestycja, to nie może przysługiwać jej przymiot strony. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w judykaturze może się zdarzyć, iż za stronę, ze względu na okoliczności sprawy, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2015 r. II SA/Bk 247/15, LEX nr 1940795).
Nadto wskazywała, że jest wprawdzie dzierżawcą nieruchomości znajdujących się w obrębie pasa drogowego autostrady, jednakże jej sytuacja jako podmiotu związanego Umową o Budowę i Eksploatację Autostrady (UBE), jest szczególna albowiem na podstawie jej zapisów pełni szczególną rolę, będąc zobowiązana przepisami ustawy o drogach publicznych do wykonywania określonych obowiązków przypisanych standardowo podmiotom publicznoprawnym (np. GDDKiA). Już chociażby z tego względu spółka nie powinna być traktowana wyłącznie jako strona umowy dzierżawy w cywilnoprawnym ujęciu, czego nie uwzględnił organ I instancji. Zdaniem spółki, powinien jej przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy również ze względu na tzw. obiektywne podejście do pojęcia strony a jego źródłem mogą być nie tylko przepis materialne prawa administracyjnego ale i cywilnego. W ocenie spółki, jej interes prawny oparty jest na konkretnych przepisach prawa, tj. m.in. na przepisach ustawy o drogach publicznych oraz art. 63-63b) ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym jak też przepisie § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co Burmistrz pominął.
Wywodziła że zgodnie z UBE jest koncesjonariuszem autostrady płatnej [...] na odcinku [...], pełniąc jednocześnie funkcję zarządcy autostrady [...] na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ( udp) w zakresie określonym w tej ustawie i UBE z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8,17 i 20, które wykonuje GDDKiA. Na podstawie tego zapisu następuje zatem rozdzielenie zadań, które mają pełnić (w drodze wyłączności) spółka oraz GDDKiA. Zgodnie z art. 19 ust. 3 udp obowiązki zarządcy drogi, od czasu przekazania jej przez GDDKIA w drodze porozumienia spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, pełni ta właśnie spółka. Artykuł 20 udp zawiera szczegółowy katalog zadań i obowiązków zarządcy drogi, z zastrzeżeniem, że jest to katalog otwarty i nie wyczerpujący wszystkich obowiązków nałożonych na zarządcę drogi. Ogólna norma określająca zakres obowiązków zarządcy drogi wynika zaś z art. 19 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obejmują one wszystkie kwestie związane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego. W ocenie Spółki zakres znaczeniowy pojęcia "ochrony dróg i bezpieczeństwa ruchu drogowego" obejmuje również ochronę użytkowników danej drogi przed zagrożeniami wpływającymi na bezpieczeństwo ruchu. W tym zakresie zarządca drogi zobowiązany jest do zapewnienia stosowania przez osoby trzecie przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, w tym przepisów uwzględniających jej szczególny charakter. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników autostrady wynika też z przepisów ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (art. 63 pkt 6e), które wyraźnie wskazują na obowiązki spółki w tym zakresie.
Zdaniem spółki także przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który nakazuje, aby odstępy między skrzyżowaniami na drodze wojewódzkiej, z którą krzyżuje się droga gminna nr [...], poza terenem zabudowy były nie mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m, oraz nakazuje na tej drodze ograniczenie liczby i częstości zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Celem wskazanego przepisu bezsprzecznie jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę gminną [...] w niniejszej sprawie usytuowany jest zaledwie ok. 150 m od węzła [...]. Planowana inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej rodzi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu w obrębie węzła [...]. Zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wymaga gruntowanej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, która powinna zostać wpisana w docelowy układ drogowy związany z planowaną budową obwodnicy [...]. Istniejąca droga publiczna (działka nr [...]) ma obecnie charakter wyłącznie zjazdu indywidualnego, który na włączeniu do drogi wojewódzkiej powinien zostać (i docelowo zostanie) przebudowany w skrzyżowanie. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której dojazd pojazdów ciężarowych do planowanego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego będzie odbywał się po nieutwardzonej drodze stanowiącej aktualnie wyłącznie dojazd do pól. Z uwagi na niewielką odległość od innych skrzyżowań nie zostaną spełnione wymogi przepisów techniczno-budowlanych, co powinno skutkować koniecznością wyznaczenia innej trasy w celu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.
W podsumowaniu wywodziła, że istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy można wywieść z szeregu aktów prawnych przez nią wskazanych, ze szczególnym uwzględnieniem jej obowiązków jako zarządcy autostrady [...], zobowiązanej do dbałości o bezpieczeństwo ruchu na tej drodze (również w obrębie węzłów autostradowych), których analizy nie dokonał organ I instancji. W takich okolicznościach uznanie, że Spółka nie jest stroną postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa i jako takie nie może się ostać.
Dodatkowo spółka powoła się na przytoczone w odwołaniu orzecznictwo dotyczące kwestii jej interesu prawnego ( wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., II OSK 506/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., II SA/Po 274/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1896/07, LEX nr 420599 i z dnia 10 września 2009 r.VI SA/Wa 2581/08), z którego, jej zdaniem, wynika jednoznacznie, że nawet jako zarządca (a niekonieczne właściciel czy użytkownik wieczysty) może być stroną postępowania, albowiem ciąży na nim ustawowy obowiązek reagowania na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu. Tożsama sytuacja zachodzi w sprawie będącej przedmiotem odwołania, kiedy inwestycja realizowana na działce sąsiadującej z pasem drogowym autostrady, będzie miała istotny negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza interes prawny spółki oraz oznacza konieczność dopuszczenia jej jako strony we wznowionym postępowaniu.
Końcowo powołała się też na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go64/17 wydany w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do sąsiednich działek nr [...], w którym sąd nakazał zbadanie jej interesu prawnego w kontekście opisanych powyżej przepisów prawa oraz wynikających z nich obowiązków spółki w aspekcie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników autostrady oraz stwierdził, że ze względu na szczególną pozycję spółki jako zarządcy autostrady, w myśl przepisów art. 19 ust. 3 udp uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonane przez GDDKiA nie wyklucza a priori możliwości nadania spółce statusu strony we wznowionym postępowaniu.
7. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
Po przedstawieniu specyfiki trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została po wznowieniu, na wniosek A SA, złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza nr [...] dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], wydaną inwestorowi P Sp. Jawna, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2017r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], z uwagi na nieposiadanie przez spółkę przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.
Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm., powoływanej jako ustawa o pzp), nie wskazującej wprost kręgu osób, którym przypisany jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, wobec czego ustalenie stron tego postępowania musi być oparte o reguły przepisu art. 28 Kpa. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zatem bez wątpienia wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Ponadto zgodnie z utrwalonym w tym zakresie poglądem doktryny prawniczej i orzecznictwa sądów administracyjnych można przyjąć, że stronami postępowania będą, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Poza tym, przy analizie komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania, bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei wedle drugiej regulacji, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe wyprowadza się wniosek, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek. Przy czym najczęściej przyjmuje się, że status taki przysługuje właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi, których dotyczy dana inwestycja, a w konkretnych przypadkach także właścicielom działek położonych dalej. Uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania przez podmiot wnoszący odwołanie, normy prawa materialnego z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 Kc. Ocena istnienia interesu prawnego następuje przy wzięciu pod uwagę możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji. W każdym jednak przypadku musi istnieć konkretny przepis prawa, z którego taki interes prawny da się wyprowadzić. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że źródłem tego interesu muszą być regulacje materialnoprawne, przy czym niekoniecznie te z zakresu prawa administracyjnego, ale również mieszczące się w prawie cywilnym. Za taki przepis należy w szczególności uznać art. 144 Kc. Przy prowadzeniu rozważań co do legitymacji strony chodzi więc o uwzględnienie sytuacji, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. To zatem, czy dany podmiot - posiadający prawo do nieruchomości znajdującej się w bliższej lub dalszej odległości względem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja - ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla tejże inwestycji, wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Jego istnienie zależy więc od ustalenia występowania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają określone ograniczenia w zagospodarowaniu określonej przestrzeni. Z uwagi na tak ogólnie ujęte ramy oceny czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu, kwestie te winny być poddane wnikliwemu rozważeniu z uwzględnieniem wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności konkretnej sprawy z zastrzeżeniem, że kwestia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, czyli na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi.
W konsekwencji krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinno być ustalone w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji przy czym wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw.
Odnosząc się do wywodów spółki, że jej interes prawny oparty jest m.in. na przepisach ustawy o drogach publicznych, SKO stwierdziło, że w przepisach art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1- 20 tej ustawy zawarte zostały normy prawne dotyczące zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W przypadku autostrad zarządcą tej drogi jest GDDKiA, będący centralnym organem administracji rządowej, właściwy do czasu ewentualnego jej przekazania w drodze porozumienia spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, jednakże z wyjątkiem zadań zastrzeżonych do kompetencji tego organu (art. 19 ust. 3 udp). Natomiast w art. 20 pkt 1-20 udp zawarte zostały normy o charakterze zadaniowym. Jak wynika z przywołanych w decyzji poglądów doktryny, z norm kompetencyjnych (reguł kompetencyjnych) wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możliwości działania, natomiast z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne (reguły kompetencyjne) nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie - zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Zadania, sformułowane z natury w sposób ogólny, nie mogą być uznawane za podstawę działania administracji ze względu na konstytucyjne zasady legalizmu i określoności przepisów prawa. Zatem w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni, nie może być mowy o "uzurpowaniu" sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej
Zdaniem SKO, powyższe rozważania w całej rozciągłości odnieść należy do spółki, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (UBE). Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że nie mogą jej zostać przekazane do realizacji zadania, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 udp, które w dalszym ciągu wykonuje GDDKIA. Zatem to dopiero z umowy, a nie wprost z ustawy o drogach publicznych wynikają zadania i kompetencje spółki jako zarządcy autostrady, w tym również w zakresie "bezpieczeństwa" co wyraźnie wynika z przytoczonych przepisów. Wskazane przepisy wyżej przepisy nie mogą więc stanowić źródła interesu prawnego spółki, który miałby przemawiać za możliwością przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Kolegium wskazało, że do zadań, których nie można przekazać spółce w drodze umowy, należy m.in. zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 udp). Do wyłącznych zadań GDDKiA należy więc obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a autostrada [...] - odcinek [...] jest częścią tej sieci, co wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE. LNr 348, s. 1) w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającego decyzję nr 661/2010/UE Parlamentu Europejskiego i Rady nr 661/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz. Urz. WE L 228 z 09.09.1996, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 364, ze zm.), do którego odsyła obecnie art. 4 ust. 26 u.d.p. Z art. 18 pkt b) rozporządzenia nr 1315/2013 r. wynika, że państwa członkowskie zapewniają, aby bezpieczeństwo infrastruktury transportu drogowego było zapewniane, monitorowane i, w razie konieczności, poprawiane zgodnie z procedurą określoną w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/96/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej (Dz. Urz. UE L 319 z 29.11.2008, s. 59). W konsekwencji, zdaniem SKO, przepisy o charakterze ustrojowym nie mogą stanowić źródła interesu prawnego.
Kolegium zaznaczyło również, że z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 udp, w których w różnych konfiguracjach ustawodawca posługuje się zwrotem "bezpieczeństwo" nie wynika, że spółka posiada status zarządcy odcinka [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa" ruchu drogowego. Po pierwsze, art. 20 pkt 10 udp wyraźnie wskazuje, że do zadań zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Mając na uwadze definicję legalną drogi zawartą w art. 4 pkt 2 udp (przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), zadanie to nie obejmuje więc całego pasa drogowego, a tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie pasa drogowego, takich jak działka nr [...] i planowanych na nich dopiero zamierzeniach budowlanych. Zatem do spółki nie należy zapewnienie ogólnie pojętego "bezpieczeństwa ruchu drogowego", ponieważ wskazane przepisy expressis verbis wskazują, że kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi przesłankę do dokonywania konkretnych działań polegających na przeprowadzaniu "okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych". Po drugie, w art. 20 pkt 10a udp zadanie zarządcy drogi określone zostało jako "badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego". Roboty drogowe należy wiązać z pojęciem budowy drogi, czyli wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp), przebudowy drogi, czyli wykonywaniem robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.) oraz z remontem drogi, czyli wykonywaniem robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (art. 4 pkt 19 udp). W żadnym z powyższych wariantów kwestie bezpieczeństwa nie obejmują innych robót budowlanych, bowiem dotyczą jedynie robót na drodze, a nie poza pasem drogowym na znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomościach. Po trzecie, w art. 20 pkt 14 udp kwestia bezpieczeństwa związana jest bezpośrednio z wprowadzaniem ograniczeń lub zamykaniem dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Zagrożenie to obejmuje więc zdarzenia nagle, ale jednocześnie krótkotrwałe, takie jak wypadki, niekorzystne zjawiska pogodowe, które mogą mieć miejsce na samej drodze bądź w ciągu pasa drogowego. Trudno bowiem przyjąć, że zamknięcie autostrady (jej fragmentu) czy wprowadzenie objazdu innymi drogami miałoby mieć charakter trwały, a nie jedynie przejściowy. Stąd też w tym ujęciu nie można mówić o bezpieczeństwie w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, które miałyby wynikać z zaplanowanych działań w postaci nowych inwestycji w pobliżu autostrady. Po czwarte, jak już zostało to przedstawione, zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, o czym stanowi art. 20 pkt 20 udp, należy do wyłącznej właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i nie może zostać przekazane w drodze porozumienia żadnemu innemu podmiotowi, w tym spółce, z którą zawarta została umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady.
Ochrona interesu prawnego (szerzej interesu publicznego) w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy do podmiotu posiadającego status zarządcy drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie skarżąca spółka. Organ ten pozytywnie uzgodnił projekt "decyzji o ustaleniu warunków zabudowy", mimo że spółka pismem z dnia [...] listopada 2015 r. negatywnie odniosła się do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Jako niezasadne SKO oceniło również upatrywanie źródła interesu prawnego spółki dla uznania jej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy art. 63 pkt 6 lit. e) i art. 63b) ust. 1 i 2 ustawy o autostradach w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) UBE w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a), 14 i 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa. Kolegium zauważyło, że to w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinny zostać określone zobowiązania spółki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników (art. 63 pkt 6 lit. e) ustawy o autostradach). W punkcie 7.2.1 UBE zapisano: "Spółka będzie uprawniona i zobowiązana do Eksploatacji Odcinka [...] na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w Umowie w sposób zgodny z przepisami prawa. Spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową Eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę Odcinka [...] w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych". Z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia mogą zostać przekazane określone obowiązki spółki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 udp, a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach oraz udp zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez GDDKiA, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W rozpatrywanej sprawie, katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. UBE zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. UBE: "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka [...], zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czy następuje wyliczenie kompetencji Spółki. W lit. i) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, zgodnie z którym Spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka [...], ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". A zatem nie ma w nim mowy o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 udp, wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia." Jak zostało to już wyjaśnione "w punkcie IV skargi kasacyjnej"( :tak w decyzji ), ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się w pobliżu autostrady. Z powyższego wynika, że nie wszystkie zadania i obowiązki zarządcy autostrady, które mogą zostać powierzone spółce na podstawie powołanych przepisów ustawowych zostały jej przekazane do wykonywania w UBE, a jedynie ściśle określone w pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) UBE i związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego na samym odcinku [...] w obszarze jej pasa drogowego, a nie w jego sąsiedztwie.
Kolegium wskazało, że niezależnie od powyższego, Burmistrz rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wpływ planowanego przedsięwzięcia, tj. czy wykracza poza teren inwestycyjny; zbadał też, czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją. SKO w tym zakresie w całości przytoczyło stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu jego decyzji.
Reasumując Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołującej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem i słusznie organ I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, wobec stwierdzenia braku powoływanej przez spółkę podstawy wznowienia określonej w art. 145 §1 pkt 4 Kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w sprawie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo na działce nr ewid., [...]. Odwołująca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, lecz jedynie dzierżawcą nieruchomości znajdujących się w obrębie pasa drogowego autostrady, a wskazywane przez nią normy prawne nie mogą być podstawą jej interesy prawnego. Status spółki jako strony postępowania nie może wynikać przy tym z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, bo niniejsza sprawa nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do przywołanego przez spółkę orzecznictwa SKO uznało, że nie potwierdza ono statusu odwołującej jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz dotyczy posiadania przez nią interesu prawnego i w konsekwencji statusu strony w innych postępowaniach, przesądzając jednocześnie, w konkretnych przypadkach, o posiadaniu przez nią statusu zarządcy drogi. W odniesieniu zaś do powoływanego przez spółkę wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2017r. w sprawie II SA/Go 64/17 wydanego, jak podaje odwołująca, w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do sąsiednich działek nr [...], wskazał,o że wniosło od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zasadny pozostawał jedynie zarzut niepouczenia spółki w zaskarżonej decyzji o trybie jej zaskarżenia, jednak nie może on stanowić, w świetle art. 138 § 2 Kpa, wyłącznej podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia tym bardziej, że odwołująca skorzystała w terminie z prawa do wniesienia tego środka prawnego.
III. W skardze na decyzję SKO spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:
1). naruszenie art. 28 Kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego i nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,
2). naruszenie art. 77 i 80 Kpa poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnej analizy okoliczności niniejszej sprawy,
3). naruszenie art. 79 § 1 Kpa w zw. z art. 81 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia skarżącej przez Burmistrza Miasta i Gminy o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin inwestycji, skutkujący brakiem możliwości wypowiedzenia się skarżącej co do przeprowadzonego dowodu (oględzin),
4). naruszenie art. 15 Kpa i art. 138 § 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie na skutek pominięcia przez organ II instancji uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy, nie zawiadamiając skarżącej o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin.
W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazała w związku z faktem zwrócenia się przez Burmistrza do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce o nr ewid. [...], pismem z dnia [...] listopada 2015 r., jako podmiot pełniący funkcję zarządcy autostrady [...] na odcinku [...], negatywnie zaopiniowała przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Jednakże pomimo jej negatywnego stanowiska GDDKiA postanowił uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego autostrady [...]. W odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] listopada 2015 r., o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym Burmistrz uznał, że nie ma podstaw do uznania skarżącej za stronę w postępowaniu, z uwagi na treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pzp co skutkowało jej wnioskiem o wznowienie postępowania.
Uzasadniając zarzuty skargi, wskazywała na pominięcie przez SKO istotnego uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, którego dopuścił się Burmistrz, a polegającego na przeprowadzeniu oględzin, których wyniki stały się podstawą szczegółowej analizy wpływu inwestycji objętej wnioskiem inwestora na ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości dzierżawionej przez spółkę i uznania jego braku, w sytuacji, gdy nie była ona powiadomiona o terminie ich przeprowadzenia, co naruszyło przepisy art. 10 § 1, 79 § 1 i 2 oraz 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poczynił daleko idące ustalenia w zakresie stanu faktycznego niniejszej sprawy, które to ustalenia następnie stały się podstawą dla wydania decyzji skutkującej odmówieniem skarżącej przymiotu strony. Skarżąca nie ma żadnych informacji by z przeprowadzonych oględzin sporządzony został przez organ jakikolwiek protokół oraz na jakiej podstawie ustalił on, że "planowana inwestycja nie będzie generować uciążliwości w zakresie akustycznym, drgań, emisji substancji i jej oddziaływanie nie wykracza poza teren inwestycyjny. Powyższą okoliczność całkowicie pominęło Kolegium, obowiązane ponownie zbadać sprawę oraz zweryfikować prawidłowość decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji SKO powinno, zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa, uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Co więcej, te same wadliwe ustalenia odnośnie do stanu faktycznego oraz zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę dzierżawioną przez skarżącą, stały się podstawą decyzji organu odowoławczego. Powyższe uchybienie organu II instancji stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji obu instancji.
Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, skarżąca wywodziła, że zaskarżona decyzja obarczona jest również innymi uchybieniami, które powinny skutkować jej uchyleniem.
Za pobieżną uznała argumentację SKO, że ani ustawa o drogach publicznych ani postanowienia Umowy o budowę i eksploatację autostrady (UBE) nie dają podstaw do przyjęcia posiadania przez nią interesu prawnego w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje w całości argumentację przytaczaną już w odwołaniach z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz z [...] kwietnia 2017 r., czyniąc ją integralną częścią skargi, zważywszy na okoliczność nieustosunkowania się do niej przez Kolegium.
Skarżąca wskazywała, że jest zarządcą autostrady [...] na odcinku [...] na podstawie zawartej w dniu [...] czerwca 2009 r. umowy o budowę i eksploatację odcinka [...], której treść określa art. 63 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Umowa taka powinna określać m.in. zobowiązania spółki do zachowania nieprzerwanej dostępności autostrady i jej przejezdności oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników (art. 63 pkt 6d) i e) ustawy). Natomiast zgodnie z art. 63b) tej ustawy spółka jest również obowiązana do utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady. Zadania zarządcy autostrady określają również przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 udp GDDKiA jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie, do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni wówczas funkcję zarządcy autostrady na warunkach określonych w umowie, z wyjątkiem zadań określonych w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 ustawy o drogach publicznych. Wskazywała, że art. 20 udp zawiera szczegółowy katalog zadań i obowiązków zarządcy drogi, jednakże o charakterze otwartym, nie wyczerpujący wszystkich obowiązków nałożonych na zarządcę drogi, z kolei stosownie do ogólnej normy art. 19 ust. 1 udp, określającej zakres obowiązków zarządcy drogi, obejmują one wszystkie kwestie związane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego. Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 21 udp przez "ochronę drogi" należy rozumieć "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". W ocenie skarżącej zakres znaczeniowy tego pojęcia obejmuje również ochronę użytkowników danej drogi przed zagrożeniami wpływającymi na bezpieczeństwo ruchu. W tym zakresie zarządca drogi zobowiązany jest do zapewnienia stosowania przez osoby trzecie przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, w tym przepisów uwzględniających jej szczególny charakter. Obowiązki z art. 19 ust. 1 udp są podstawowymi obowiązkami zarządcy drogi publicznej z których wywodzi ona swój interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy. Dodatkowo obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa wynikają z art. 63 ustawy o autostradach płatnych oraz bezpośrednio z postanowień UBE. Przepisy te, stanowiące niewątpliwie normy prawa materialnego, nakładają zatem na skarżącą określone obowiązki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa, a co za tym idzie - również stosownej reakcji na wszelkie naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które to bezpieczeństwo mogą naruszać lub jemu zagrażać. Do identycznych wniosków doszedł WSA Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. (II SA/Go 64/17), wydanym na skutek skargi złożonej przez skarżącą w sprawie o identycznym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczącej sąsiednich działek nr [...]. Sąd ten stwierdził, że "w sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiana ta ma wpływ na sposób wykonywania praw i obowiązków innego podmiotu, których źródłem jest norma materialna, a nie tylko uprawnienie wynikające ze stosunku obligacyjnego, to w ocenie Sądu taki podmiot należy uznać za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystania, podmiot na którego nieruchomość to oddziaływanie występuje, ma status strony postępowania".
Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że inwestycja planowana na działce nr [...] będzie oddziaływać negatywnie na dzierżawione przez nią działki. W uzasadnieniu swej decyzji SKO powołało się wyłącznie na twierdzenia Burmistrza, iż realizacja inwestycji na działkach przylegających do pasa drogowego - działki nr [...] (pas zieleni) nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...] i nie ma żadnego wpływu na przebieg ruchu drogowego na odcinku autostrady [...] objętej koncesją spółki (str. 15 decyzji). Takie stwierdzenie świadczy o tym, że SKO nie dokonało jakiejkolwiek analizy podniesionych przez stronę argumentów merytorycznych, nie rozważyło przywołanych dowodów w postaci fotografii ani map, powołując się gołosłownie na twierdzenia Burmistrza i powtarzając błędne ustalenia co do stanu faktycznego, że działka nr [...], granicząca bezpośrednio i prostopadle do działki nr [...] jest częścią autostrady - na działce tej usytuowany jest fragment węzła, a nie pas zieleni. Po drugie, z uwagi na bliskość węzła autostradowego oraz usytuowanie Obwodu Utrzymania Autostrady lokalizacja kolejnego skrzyżowania w tym obrębie spowoduje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, biorąc pod uwagę znaczne natężenie ruchu ciężarowego na tym obszarze, co skutkować może powstaniem znacznych utrudnień w ruchu (korki), a w skrajnych wypadkach może doprowadzić nawet do całkowitego paraliżu węzła, co w przypadku konieczności wyjazdu pojazdów ratunkowych bądź zimowego utrzymania drogi stwarza rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników autostrady.
Skarżąca zarzuciła nadto, że organy zarówno I, jak i II instancji, świadomie pomijają to, że realizacja inwestycji na przedmiotowej działce nr [...] (jak również na działkach sąsiednich, które są przedmiotem innych toczących się postępowań administracyjnych) są związane z budową parku rozrywki w [...], oddalonego od węzła [...] o ok. 8 km. Zgodnie z oświadczeniami inwestora park ten docelowo ma odwiedzać nawet 300.000 turystów rocznie. Oczywistym jest, że dojazd do parku rozrywki w głównej mierze będzie odbywał się autostradą [...] oraz poprzez węzeł [...]. Realizacja inwestycji, dedykowanej bezpośrednio obsłudze przyjezdnych gości, obsługiwanej komunikacyjnie przez skrzyżowanie znajdujące się w bezpośredniej, bliskości węzła [...], doprowadzi do jego całkowitego paraliżu. Skarżąca podnosiła, że zwracała już wcześniej uwagę na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, regulujący odstępy między skrzyżowaniami na drodze wojewódzkiej oraz nakazujący na tej drodze ograniczenie liczby i częstości zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę oraz usytuowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę gminną [...] zaledwie ok. 150 m od węzła [...]. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działka nr [...] przylega do pasa drogowego autostrady, zatem z pewnością nie będą zachowane wskazane wymogi prawne. Obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji przewidziano poprzez działkę nr [...], jednakże projekt decyzji nie określa warunków przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Budowa zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowań narusza wymogi dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, określone przepisami odrębnymi. Brak rozstrzygnięć odnośnie obsługi komunikacyjnej powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej rodzi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu w obrębie węzła [...]. Zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wymaga gruntowanej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, która powinna zostać wpisana w docelowy układ drogowy związany z planowaną budową Obwodnicy [...]. Istniejąca droga publiczna (działka nr [...]) ma obecnie charakter wyłącznie zjazdu indywidualnego, który na włączeniu do drogi wojewódzkiej powinien zostać (i docelowo zostanie) przebudowany w skrzyżowanie. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której dojazd pojazdów ciężarowych do planowanego na działce nr [...] budynku handlowo-usługowego będzie odbywał się po nieutwardzonej drodze stanowiącej aktualnie wyłącznie dojazd do pól. Z uwagi na niewielką odległość od innych skrzyżowań nie zostaną spełnione wymogi przepisów techniczno-budowlanych, co powinno skutkować koniecznością wyznaczenia innej trasy w celu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.
W ocenie skarżącej, wbrew temu co twierdzi SKO, ma ona bezwzględny obowiązek reakcji na wszelkie zagrożenia ruchu i naruszenia prawa oddziaływujące bezpośrednio na bezpieczeństwo ruchu w obrębie pasa drogowego autostrady (zarówno jezdni, jak i węzłów, których skarżąca jest zarządcą i za których bezpieczeństwo jest odpowiedzialna na podstawie przepisów prawa). Skarżąca ponownie odwoływała się do przytaczanego uprzednio orzecznictwa potwierdzającego, jej zdaniem, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.
Odnosząc się do szerokiej argumentacji SKO dotyczącej charakteru prawnego norm zawartych w art. 20 udp jako norm o charakterze zadaniowym, nie mogących stanowić źródła jej interesu prawnego uznała je za błędne. Wprawdzie normy zadaniowe nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków np. na obywatela, to jednak określając zadania i cele działania podmiotu administracji publicznej, nakładają na ten podmiot obowiązek wykonania danego zadania i osiągnięcia wyznaczonego celu. Wywód SKO stanowi zatem znaczne uproszczenie, albowiem w oparciu o normy zadaniowe zawarte w art. 20 udp organ administracji publicznej albo spółka, o której mowa w art. 19 ust. 3 i, zobowiązani są do dokonywania wszelkich działań, które umożliwiają realizację nakazanego w ustawie stanu rzeczy (w niniejszej sprawie - m.in. do ochrony drogi). Skarżąca nie twierdzi, że wszystkie przekazane jej na mocy UBE kompetencje zarządcy drogi odnoszą się bezpośrednio do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Swoje uprawienie w tym zakresie wywodzi przede wszystkim z treści normy ogólnej zawartej w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 i art. 4 pkt 21 upp oraz w art. 63b ustawy z dnia 24 października 1994 r. o autostradach płatnych (...) ustanawiających podstawowe obowiązki zarządcy drogi publicznej, również w zakresie obowiązku ochrony drogi, które to obowiązki zostały expressis verbis nałożone na skarżącą również w UBE (pkt 7.2.1). Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają interes prawny Spółki oraz oznaczają konieczność dopuszczenia jej jako strony w przedmiotowym postępowaniu.
IV. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że nie wnoszą one nic nowego do sprawy. W kwestii zrzutu dotyczącego oględzin stwierdziło, iż fakt ich przeprowadzenia nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy poza zapisem w decyzji organu I instancji. Nawet jednak gdyby przyjąć, iż miały charakter dowodu w rozumieniu Kpa to i tak sprawa została przez organ dogłębnie wyjaśniona bez potrzeby ich dokonywania wobec czego brak udziału strony w ich przeprowadzeniu nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.
V. W wyniku zarządzenia sędziego referenta przekazane wraz ze skargą akta administracyjne sprawy zostały uzupełnione przez organy o brakujące dokumenty, złożone przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym ( k – 87 i n. oraz 101 i n. ).
VI. Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska w kwestii oględzin uznał je za kuriozalne zwłaszcza, że w analogicznej sprawie dotyczącej działki nr [...], SKO uchyliło decyzję organu I instancji właśnie ze względu niepowiadomienie spółki o terminie oględzin. Odnosząc się do analizowanych przez SKO norm ustawy o drogach publicznych wskazał, że o ich materialnoprawnym charakterze wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie I CSK 463/16, wobec czego mogą one być źródłem interesu prawnego skarżącej.
Na pytanie o sprecyzowanie tytułu prawnego w oparciu o który spółka włada pasem drogowym odcinka [...], a to w związku ze stwierdzeniami skarżącej i organów że grunty te są dzierżawione przez skarżącą, pełnomocnik oświadczył, że podstawą przeniesienia posiadania pasa drogowego jest UBE, a konkretnie porozumienie o przeniesieniu posiadania ( pkt 3 i 4 ). Nie wykluczył jednak, że tak jak w przypadku odcinka [...], została też zawarta umowa dzierżawy.
Burmistrz, reprezentujący uznaną za uczestnika postępowania Gminę wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska SKO. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oględzin stwierdził, że nie zostały one przeprowadzone jako forma dowodu przewidzianego w Kpa, ale polegały na tym, że w towarzystwie pracownika prowadzącego sprawę udał się na teren działki inwestora oceniać jej stan faktyczny, co nie zostało utrwalone w protokole, jak też o tej czynności nie były powiadomione strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VII.1. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Zastrzec przy tym należy, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Kontrola sądowa jest co do zasady sprawowana w oparciu o akta administracyjne sprawy ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; powoływanej jako: Ppsa) i według stanu faktycznego i prawnego z daty pojęcia zaskarżonego aktu, przy czym sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz przytoczoną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa ).
W ramach kontroli przeprowadzonej wedle wskazanych reguł Sąd uznał, iż skarga podlegała uwzględnieniu.
2. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, wydaną w postępowaniu wznowieniowym, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budynku handlowo-usługowego na działce nr [...]. W ocenie organów obu instancji skarżąca spółka nie posiada bowiem przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej. Oś sporu koncentrowała się zatem wokół posiadania przez skarżącą statusu strony postępowania w którym nie brała udziału bez własnej winy czyli zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
3. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepis szczególnego w ustawie o pzp, ustala się na podstawie art. 28 Kpa. W myśl wskazanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postepowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tychże podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez podmioty posiadające do niej tytuł prawny statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Oznacza to konieczność wskazania przez podmiot, powołujący się na posiadanie statusu strony w danym postępowaniu, normy prawa, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 Kc.
Nie da się jednakże wykluczyć, iż status strony w postępowaniu o warunki zabudowy może być związany w okolicznościach konkretnej sprawy także z innym stosunkiem prawnym niż wypływający z prawa własności czy użytkowania wieczystego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zarysował się pogląd, zgodnie z którym może się zdarzyć, iż za stronę ze względu na okoliczności danej sprawy zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawa) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2005 r., s. 415-416 oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie II OSK 878/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2010 r., w sprawie II SA/Kr 215/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r., w sprawie II SA/Gd 241/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Bk 247/2015 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).
4. W niniejszej sprawie niesporny był fakt, iż skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym ( w szczególności działki nr [...]), wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca pozostaje bowiem stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z, działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] ( powoływanej jako:UBE).
Charakter prawny umowy koncesyjnej jest budzi liczne wątpliwości ( vide: Zb. Leoński, Charakter prawny koncesji i umowy koncesyjnej w świetle przepisów ustawy o autostradach płatnych – Samorząd terytorialny Nr 4, str. 39 i n. ). Treść umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa. Jej konieczną treść określa art. 63 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (obecnie t.j. Dz.U z 2017, poz. 1057). Stanowi on, że umowa taka powinna określać w szczególności prawa spółki do korzystania z gruntu, zobowiązania spółki do zachowania nieprzerwanej dostępności do autostrady i jej przejezdności oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ( pkt 5 i 6 lit. e) oraz szczegółowy zakres uprawnień spółki jako zarządcy autostrady ( pkt 8 ). Natomiast zgodnie z art. 63b) ust. 1 tej ustawy spółka jest obowiązana do utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane.
Z kolei stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ( t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1440), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( GDDiK ) jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje GDDKiA.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że od momentu przekazania autostrady spółce, z którą zawarto stosowną umowę ( UBE ), GDDKiA nie sprawuje już zarządu nad taką drogą, lecz swoje kompetencje w tym zakresie ceduje na spółkę ( z wyjątkiem określonych w art. 20 pkt 1,8, 17 i 20). Zarządca autostradą ma z tego tytułu ściśle określone obowiązki wynikające z umowy o budowę i eksploatację autostrad ( UBE ), ale też wynikające wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych (...). Te obowiązki ustawowe, jak już wskazano sprowadzają się do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników autostrady ( art. 63 pkt 6 lit. e) oraz ochrony autostrady w jej pasie drogowym a także w odniesieniu do urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tej autostrady – art. 93b) ust. 1 ustawy )
5. SKO przeanalizowało obowiązki spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 udp oraz UBE (aneksu) uznając w konsekwencji, że z uwagi na charakter odcinka [...] jako drogi wchodzącej w skład transeuropejskiej sieci drogowej, obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem takiej drogi należy do GDDKiA, a przepisy udp, ustawy o autostradach płatnych, jak i regulacje UBE nie nakładają na skarżącą obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdziło, że ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym jest w tym aspekcie GDDKiA, który to organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy mając przy tym wiedzę o sprzeciwie skarżącej względem inwestycji objętej wnioskiem P Sp. Jawna.
6. Mając na uwadze to stanowisko organu i powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych ( ...) oraz fakt zawarcia UBE i jej ujawniony przez skarżącą zakres, wskazać należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg publicznych (art. 18 ust.1 udp), do którego należy także wykonywanie zadań związanych z przygotowaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji autostrad, w tym współpraca z organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. b udp). Ten ostatni przepis winien znajdować zastosowanie m. in. w zakresie, którego nie obejmuje przekazanie funkcji zarządcy drogi (autostrady) w formie umowy na podstawie udp. Zadania i kompetencje do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy w formie postanowienia normuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia o którym mowa dokonuje się w trybie art. 106 Kpa a zatem w drodze postanowienia z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi ( art. 53 ust. 5 ustawy o pzp ). Należy dodać, że w ustawie o pzp nie ma przepisów, które można by uznać za podstawę dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy w innej formie, niż postanowienie. Przywołane regulacje ustawy o pzp wraz z poprzednio analizowanymi przepisami ustawy o autostradach płatnych ( ... ) i udp, dotyczącymi obowiązków spółki jako zarządcy autostrady wskazują, iż organem uzgadniającym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego autostrady także w sytuacji zawarcia UBE pozostaje GDDKiA ( vide: analogicznie postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie IV SA/Po 1303/11 w odniesieniu do uzgodnień projektu planu miejscowego ). Okoliczność ta zważywszy jednak na zakres i charakter obowiązków spółki – jako zarządcy autostrady nie powinna pozostawać bez znaczenia w kontekście oceny posiadania przez spółkę statusu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanej na terenie przyległym do pasa drogowego autostrady , którą zarządza jako koncesjonariusz autostrady.
7. W świetle dokumentów złożonych przez skarżącą w toku wznowionego postępowania nie budzi wątpliwości, iż działka nr [...] granicząca bezpośrednio z działką objętą wnioskiem inwestora ( działka nr [...] ) stanowi pas drogowy odcinka [...], którym zarządza skarżąca. Z UBE (której tekst jednolity zawiera załącznik nr 1 do aneksu z dnia [...] czerwca 2009r.) wynika, że spółka jako koncesjonariusz jest uprawniona i zobowiązana do eksploatacji odcinka [...] na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w umowie i w sposób zgodny z przepisami prawa. Spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka II w rozumieniu ustawy o drogach publicznych ( 7.1.2. ). W 7.6.1 UBE wyliczone zostały obowiązki spoczywające na spółce od dnia przekazania jej pasa drogowego odcinka II autostrady, ze wskazaniem ( 7.6.2 ), iż nie jest to lista wyczerpująca. Stosownie do 3.4.1 UBE przeniesienie na spółkę posiadana pasa drogowego odcinka II zostanie potwierdzone na mocy porozumienia o przeniesieniu pasa drogowego. Spółce przysługuje prawo korzystania z tego pasa i pobierania z niego pożytków na cele przewidziane umową ( 3.4.2 ). Z kolei załącznik nr 7 do UBE, mający postać wykazu gruntów stanowiących pas drogowy odcinka [...], wskazuje, że wymieniona w nim działka nr [...] stanowi pas drogowy odcinka [...]. Jej przekazanie skarżącej potwierdzone zostało protokołem przekazania gruntu stanowiącego pas drogowy pododcinka [...] z dnia [...] lutego 2010 r.
8. Odnosząc się na tym tle do szerokiego wywodu SKO, dotyczącego charakteru norm zawartych w art. 19 ust. 2 i 3 oraz 20 pkt 1-20 udp jako norm o charakterze kompetencyjnym i zadaniowym a nie materialnoprawnym, co skutkuje - zdaniem organu - uznaniem, że nie mogą one stanowić źródła interesu prawnego strony skarżącej, Sąd uznał, iż stanowisko to jest niezasadne.
W kwestii tego czy przepisy art. 19 ust. 1 i art. 20 udp stwarzają tytułu prawny do władania działkami gruntu stanowiącymi drogi publiczne wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. I CSK 463/16 ( Lex nr 2329036 ). Sąd ten stwierdził, że w przepisach art. 19-22 udp ustawodawca uregulował zagadnienia związane z zarządem dróg publicznych wskazując, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie z art. 20 udp do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, koordynacja robót w pasie drogowym, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, a także utrzymywanie zieleni przydrożnej. Z samego rodzaju wymienionych przykładowo zadań zarządców dróg wynika, że ich wykonywanie musi łączyć się z władaniem nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Wypełnianie przez jednostki samorządowe, podobnie jak państwowe, funkcji publicznych jest dla tych jednostek stanem naturalnym, odpowiada ich zadaniom, i samo przez się nie wyłącza udziału tych jednostek w stosunkach cywilnoprawnych. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2016 r., I CSK 179/15, nie publ.). SN nie podzielił poglądu, że przepisy art. 19 ust. 1 i art. 20 udp określają jedynie podmioty będące zarządcami dróg publicznych oraz zakres ich uprawnień i obowiązków, w związku z czym nie są dla jednostki samorządowej będącej zarządcą drogi źródłem żadnych uprawnień w zakresie władania nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne.
Tym samym nie można uznać, jak przyjęło SKO, iż normy zawarte w powołanych przepisach mają wyłącznie charakter kompetencyjny i zadaniowy. Skoro więc w odniesieniu do takiej drogi jaką jest autostrada w zakresie – wynikającym z UBE, ustawy o autostradach płatnych (...) oraz przepisów art. 19 ust. 3 i 20 pkt 2-7, 9-1618 i 19 udp uprawnienia zarządcy drogi przeszły na spółkę z momentem wskazanym w art. 19 ust. 3 udp, uzyskała też ona uprawnienia do władania nieruchomościami stanowiącymi pas drogowy odcinka [...]. Potwierdza to treść też treść UBE.
9. Stosownie do art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 udp, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W pkt 21 art. 4 tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie "ochrona drogi" jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, a w pkt 22 "zieleń przydrożną" jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Z przytoczonych definicji wynika, że zarówno droga, jak i zieleń przydrożna zostały ustawowo usytuowane w pasie drogowym ( vide: postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2014 r., II CSK 491/13, nie publ. i z dnia 15 lutego 2012 r., I CSK 293/11, OSNC 2012, Nr 9, poz. 104).
10. Bezspornie działka inwestora P Sp. Jawna graniczy z pasem drogowym autostrady czyli działką nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr XXXVII/249/14 Rady Miejskiej z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zaliczenia drogi – działki [...] do kategorii dróg gminnych (publik Dz.Urzęd.Woj. z dnia 10 października 2014 r., poz. 1836 ) na terenie pasa drogowego autostrady - działki nr [...] znajduje się nie tylko pas zieleni, jak przyjęły organy, ale też jezdnia łącznicy węzła autostrady. To ustalenie potwierdza też pkt 4.2 decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalający nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi tejże jezdni na działce nr [...]. Precyzyjnie obrazuje to też mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z tym wskazać należy na, pominięty przez organy i stronę, przepis art. 43 ust. 1 udp, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - w przypadku autostrady - 30 m w terenie zabudowy i 50 m poza terenem zabudowy.
Wprowadzenie tego rodzaju ustawowych ograniczeń w zakresie dopuszczalności sytuowania obiektów budowlanych przy drogach ( autostradach ) przy równoczesnym nałożeniu na podmiot eksploatujący i zarządzający autostradą ustawowego obowiązku zapewnienia jej użytkownikom bezpieczeństwa ( art. 63 pkt 6 lit. e), przesądza zdaniem Sądu, o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa., uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Bez wątpienia bowiem prawna regulacja dopuszczalnej odległości w zakresie sytuowania przez inwestorów obiektów budowlanych w pobliżu dróg, w tym dróg szczególnego rodzaju jak autostrady, służy zapewnieniu bezpieczeństwa eksploatacji autostrady. Istotne jest również to, że powoływany już przepis art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) nakłada na spółkę obowiązek utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady nie tylko w zakresie drogi ( w rozumieniu art. 4 pkt 2 udp), ale w odniesieniu do całego pasa drogowego ( art. 4 pkt 1 udp ), w którym droga ta jest zlokalizowana, a nawet w odniesieniu do innych urządzeń służących bezpieczeństwu i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem autostrady, zlokalizowanych poza pasem drogowym, ale związanych z funkcjonowaniem tej autostrady z wyłączeniem w zakresie wskazanym w pkt 2 art. 63b ustawy.
11. W konsekwencji należy wyrazić pogląd, że zarządca autostrady, który na podstawie art. 63-63b ustawy o autostradach płatnych (...) ma obowiązek reagować na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo eksploatacji autostrady, a tym i odbywającego się na niej ruchu, jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. O interesie prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa przesądza bowiem fakt istnienia norm prawa materialnego mających wpływ na sytuację prawną spółki, jako zarządcy autostrady, nie zaś faktyczne naruszenie tych norm poprzez ustalenie warunków zabudowy dla terenu na którym realizowana będzie inwestycja przy autostradzie w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Ta kwestia podlegać bowiem będzie ocenie na dalszym etapie, a więc w trakcie postępowania prowadzonego z udziałem pominiętej strony.
Odnosząc się zaś do stanowiska spółki odnośnie tego, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] objętej wnioskiem inwestora, która następować będzie przez drogę gminą (działkę nr [...]) i która łączy się z drogą wojewódzką nr [...] (działka nr [...]) stanowi zagrożenie dla ruchu na autostradzie (zarządzanym odcinku [...]) także powinna być oceniana przez organy w kontekście tego, czy w pasach drogowych, w których usytuowana jest droga gminna i wojewódzka, znajdują się urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związane z funkcjonowaniem autostrady ( art. 63b ust. 1 ). Takie stanowisko spółki nie koliduje ani nie wkracza w uprawnienia właściwych zarządców dróg do zajęcia stanowiska w trybie uzgodnienia (o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pzp ) chyba, że zarządcą danej drogi pozostaje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ( wówczas uzgodnienie w formie postanowienia nie jest wymagane).
12. Uzasadniony pozostawał też zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organy przepisów Kpa dotyczących przeprowadzania dowodu z oględzin. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że taka czynność procesowa się odbyła i w oparciu o jej wynik dokonano ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przyjęcia, że inwestycja planowana na działce nr [...] nie będzie wywierać negatywnego wpływu na działki sąsiednie. Te ustalenia i wysnute z nich wnioski za własne przyjął też organ odwoławczy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast jakiekolwiek potwierdzenia dokonania takiej czynności procesowej. Stosownie zaś do przepisu art. 79 § 1 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu tego dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2 art. 79 Kpa ). Z czynności oględzin organ ma obowiązek sporządzić protokół jako czynności niewątpliwie mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ( art. 67 § 1 i 2 Kpa ). Zgodnie z art. 68 § 1 Kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W myśl § 2 protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Oświadczenie złożone przez obecnego na rozprawie Burmistrza potwierdza jednoznacznie zaistniałe w tym zakresie nieprawidłowości.
13. Z powołanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w związku z art. 135 Ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa adwokackiego (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 Ppsa.
14. Ponownie rozpoznając sprawę organy związane będą wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną w zakresie posiadania przez skarżącą spółkę – jako zarządcę pasa drogowego odcinka [...] ( w tym działki nr [...]) interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...].