II SA/Go 73/07

II SA/Go 73/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1244/07 - Wyrok NSA z 2008-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
- 1 -
Sygn. akt II SA/Go 73/07
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z [...] lipca 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] lipca 1998r. Nr [...], znak [...] o ustaleniu dla M.K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę masarni o przerobie do 1500 kg mięsa na dobę na działce Nr [...].
Jako podstawę prawną decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie Burmistrz wydał decyzję na wniosek M.K.. We wniosku tym strona wnosiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę (oraz adaptację istniejącego budynku) masarni na działkach budowlanych Nr [...], oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej Nr [...]. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w art. 41 ust. 2 precyzowały jaka powinna być treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, żeby skutecznie wszcząć postępowanie w tej sprawie. Zgodnie z tymi przepisami wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:
- granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu,
- funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
- zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.
W ocenie Kolegium wniosek M.K. nie zawierał powyższych informacji. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest właściwego określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu. Załącznik graficzny do wniosku wskazywał tylko działkę Nr [...] a z wniosku wynika, że obejmuje on również działkę Nr [...]. We wniosku nie wskazano także charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i nie zawarto informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji organ do którego wniosek skierowano winien stosownie do art. 64 § 2 kpa wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dnia z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odstąpienie od tego obowiązku skutkowało tym, że nie został precyzyjnie określony przedmiot sprawy objętej wnioskiem i w konsekwencji wady wniosku przekładają się na wadliwość wydanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby strona kiedykolwiek modyfikowała swój wniosek, tymczasem z pisma Burmistrza z [...] stycznia 1998r. znak [...] wynika, że Burmistrz rozdzielił inwestycję i wydał odrębne decyzje na lokalizację budynku mieszkalnego (punk 2 wniosku) i lokalizację masarni (punk 1 wniosku).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało ponadto, że decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. Brak jest także podania przyczyn odstąpienia od jego sporządzenia. Nadto decyzja w swej treści powołuje się na dwa załączniki (opisowy i graficzny), które mają określać szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajdują się dwa egzemplarze kwestionowanej decyzji, ale żaden z nich nie zawiera załącznika graficznego, który stanowi – zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – część rozstrzygnięcia.
Kolegium podało, że przedmiotem wniosku było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji : budowa (oraz adaptacja istniejącego budynku) masarni na działkach budowlanych Nr [...] o przerobie do 100 kg na dobę, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej Nr [...]. Decyzja natomiast orzeka w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowy masarni o przerobie do 1500 kg mięsa na dobę na działce Nr [...] w wykorzystaniem istniejących budynków: warsztatu ślusarskiego, budynku gospodarczo-garażowego na działce Nr [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że strona zmodyfikowała swój wniosek. Z powyższego wynika, że Burmistrz bezpodstawnie zmodyfikował przedmiot żądania strony, a zatem decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w kwestionowanej decyzji wskazano, że szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji wydano na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLIII/293/94 z [...] maja 1994r., gdzie teren działki Nr [...] oznaczony jest symbolem MJ U i przeznaczony jest na cele mieszkalne i usługi nieuciążliwe, rzemiosło nieuciążliwe na działkach rzemieślniczych. Tymczasem z treści powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (punkt 1.1.2 planu) wynika, że nieruchomości objęte zamiarem inwestycyjnym, oznaczone nr ewidencyjnymi działek [...], położone są na terenie oznaczonym w planie symbolami MJ U w strefie S-P-2. Teren ten stanowi strefę porządkowania, dla której określono funkcje strefy mieszkaniowej z usługami związanymi z terenami mieszkalnictwa, funkcje wykluczone : nowe obiekty baz, zakładów przemysłowych, składowe (wyjątek działalność prowadzona w istniejących obiektach z ograniczeniem uciążliwości do powierzchni zajmowanej działki). Z powyższego wynika, że na terenie objętym zamiarem inwestycyjnym wykluczono możliwość lokalizacji nowych obiektów zakładów przemysłowych, bez względu na rozmiar zamierzonej działalności. Masarnia jest obiektem zakładu przemysłowego przeznaczonym do przetwórstwa mięsa. Znajduje to również potwierdzenie w obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z 7.10.1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)(Dz.U. z Nr 128, poz. 829 ze zm.).Produkcja mięsa mieściła się w sekcji D przetwórstwa przemysłowego, w grupie 15.1- produkcja, przetwórstwo i konserwowanie mięsa i produktów mięsnych.
Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie zamierzenie inwestycyjne było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy plan wykluczał możliwość lokalizacji nowych obiektów zakładów przemysłowych.
W konkluzji Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza rażąco narusza art. 41, 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 1 i art. 64 § 2 kpa oraz postanowienia zawarte w punkcie 1.1.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Rażąco naruszone zostały również zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 i 10 § 1 kpa, nakazujące organom administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także nakładające na organ obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu.
Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się M.K. i złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. M.K. zawnioskował o przesłuchanie w charakterze świadków pracowników Urzędu Miejskiego na okoliczność prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżącego oraz zapoznanie się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy. W ocenie skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41, 42 i 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zdaniem strony błędnie przyjęto, że decyzja Burmistrza była sprzeczna z wnioskiem oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym błędnie wskazano, że skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla budowli o przerobie do 100 kg na dobę, także błędnie stwierdzono, iż skarżący nie był wzywany do uzupełnienia wniosku o ocenę oddziaływania na środowisko oraz, że decyzja Burmistrza nie zawiera załącznika graficznego i nie jest zgodna z wnioskiem skarżącego.
M.K. wskazał, że pismem z [...] stycznia 1998r. Burmistrz wezwał go do uzupełnienia wniosku o ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw ochrony środowiska z listy Ministra Ochrony Środowiska. Ocena ta została sporządzona. Według strony nieuzasadniony jest zarzut Kolegium, iż decyzja Burmistrza nie zawiera uzasadniania i nie odpowiada wymogom art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 kpa. Zgodnie z art. 107 § 4 kpa można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, a dodatkowo strona oświadczyła urzędnikowi , iż nie wymaga sporządzenia uzasadnienia.
Za nieprawdziwy zarzut uznała strona brak załącznika graficznego, dołączając decyzję Burmistrza wraz z załącznikami. Skarżący podniósł, iż wniosek złożył na przerób 1000 kg, a następnie go skorygował i rozszerzył do 1500 kg. Według skarżącego nieuzasadniony jest również zarzut sprzeczności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż Kolegium oparło się tylko na wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a dla rzetelnego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy jest niezbędne zbadanie kompletnego planu.
Błędnie o ocenie skarżącego Kolegium przyjęło, iż na przedmiotowych działkach nie mogła powstać masarnia powołując się na rozporządzenia Rady Ministrów z 7.10.1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Teren działek, na których wzniesiono obiekty masarni leżał w strefie porządkowania i miał przeznaczenie mieszkalnictwo rodzinne niskiej intensywności na działkach wydzielonych i usługi. Zgodnie z "Poradnikiem Urbanisty" w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności, wśród dozwolonych w tej strefie usług (użytkowanie uzupełniające) dopuszcza się nieuciążliwy przemysł i zakłady rzemieślnicze. Przedmiotowa masarnia nie jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie ma na jej terenie ubojni, a przywożone są gotowe półtusze. Masarnia jest obiektem rzemieślniczym a skarżący jest członkiem Cech Rzemiosł Różnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2006r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję z 28 lipca 2006r. Nr [...].
Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, że w swojej decyzji z [...] lipca 2006r. stwierdziło, że wniosek M.K. nie zawierał określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, gdyż załącznik graficzny dołączony do wniosku jako miejsce lokalizacji inwestycji wskazywał tylko działkę Nr [...], a z treści wniosku wynikało, iż inwestycja ma dotyczyć również terenu działki [...]. Nadto we wniosku inwestor nie określił charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i nie zawarł informacji czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko, ewentualnie w przypadku jego braku należało podać dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Wymogi te wynikały z art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczyły treści wniosku. Natomiast wezwanie z 19.01.1998r. dotyczyło uzupełnienia wniosku o ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko opracowaną przez rzeczoznawcę ds. ochrony środowiska z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, czyli dodatkowego dokumentu. Wobec wyraźnych braków w treści wniosku organ nie miał podstaw do wydania żądanej decyzji. Nie można również zaakceptować zarzutu strony, iż bezpodstawnie Kolegium stwierdziło brak załącznika graficznego jako integralnej części decyzji Burmistrza zawierającej rozstrzygniecie istoty sprawy. Dołączona obecnie przez skarżącego kserokopia załącznika graficznego nie może zmienić tej oceny, bowiem nie jest podpisana przez Burmistrza, czyli organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym na tym załączniku widnieje klauzula, że jest to załącznik Nr 1 do decyzji [...] z [...].05.1999r. o pozwoleniu na budowę, obiekt masarnia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również stanowiska skarżącego, iż inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Z treści bowiem tego planu wynika, że na terenie na którym położone są przedmiotowe działki wykluczono lokalizację nowych obiektów przemysłowych bez względu na rozmiar zamierzonej działalności. Takim obiektem jest niewątpliwie masarnia, w której jak potwierdza skarżący odbywa się proces produkcji przetworów mięsnych.
Organ wskazał, że "Poradnik Urbanisty" na który powołuje się strona nie może być źródłem prawa w niniejszej sprawie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniósł M.K.. Skarżący zarzucił :
1/. błędy w ustaleniach faktycznych, niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegające na przyjęciu :
- że M.K. wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla budowli masarni o przerobie do 100 kg na dobę,
- że Burmistrz nie wzywał M.K. do usunięcia braków wniosku, gdy tymczasem pismem z [...].01.1998r. był on wzywany do uzupełnienia wniosku o ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw ochrony środowiska,
- że decyzja Burmistrza z [...].07.1998r. nie zawiera załącznika graficznego, gdy tymczasem taki załącznik został do niej dołączony i oznaczono na nim linię zabudowy i granicę opracowania,
- że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna ze złożonym przez skarżącego wnioskiem, gdy faktycznie pozostaje w zgodności z niniejszym wnioskiem;
2/. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41, 42 i 43 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż decyzja ta była sprzeczna z wnioskiem oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje jej nieważnością, gdy faktycznie decyzja ta była zgodna zarówno z wnioskiem, jak i z ustaleniami niniejszego planu,
3/. naruszenie prawa procesowego :
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Gminy z [...].07.1998r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w rzeczywistości decyzja ta nie narusza rażąco przepisów prawa,
- art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nie uwzględnienie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka K.B., przesłuchania strony oraz zapoznania się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, mimo, iż niniejsze dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, oraz przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, w tym :
- przesłuchanie w charakterze świadka K.B. zatrudnionego w Wydziale realizującym zadania z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w okresie wydania decyzji Burmistrza z [...].07.1998r., na okoliczność prawidłowego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżącemu,
- przesłuchanie skarżącego,
- zapoznanie się z kompletnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze i wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa wnioski dowodowe zawarte w skardze, dotyczące przesłuchania skarżącego i świadka, natomiast podtrzymuje wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kompletnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że masarnia ze sklepem zatrudnia 18 osób, skarżący zaciągnął na poczet tej inwestycji znaczące kredyty w związku z tym utrzymanie zaskarżonej decyzji będzie oznaczało bankructwo firmy skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego odpowiadając na pytanie Sądu, czy mapa znajdująca się na karcie 19 akt administracyjnych jest tym załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa jest w skardze, oświadczył, że nie jest w stanie wykluczyć, że okazana mu mapa stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast z uzyskanego oświadczenia mandanta wynika, że decyzja o warunkach zabudowy miała załącznik graficzny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu / art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a /. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 1998r. Nr [...] o ustaleniu dla M.K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę masarni o przerobie do 1500 kg mięsa na dobę na działce nr [...] jest skutkiem rażącego naruszenia prawa przez ten organ.
Poddając analizie wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłanki stwierdzenia nieważności należy stwierdzić, że w trybie stwierdzenia nieważności bada się wyłącznie istnienie lub nieistnienie jednaj z wad wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. Obowiązuje domniemanie ważności decyzji a stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki wsteczne, gdyż wada powstała już w dacie wydania decyzji. Stwierdzając rażące naruszenie prawa należy wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa. Należy badać zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. Jeżeli między nimi zachodzi sprzeczność – decyzja jest nieważna. Należy też zwrócić uwagę na to, że naruszenie przepisu niejasnego, zagmatwanego i budzącego wątpliwości nie sposób uznać za rażące.
Powyższe stwierdzenia dotyczą przesłanek merytorycznych rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być także rażące naruszenie przepisów postępowania. Jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu, to nawet rażące naruszenie przepisów postępowania nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności. Nie jest rażącym naruszeniem prawa procesowego wyjście ponad treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli to wyjście ponad żądanie nie ma związku z merytorycznym rozstrzygnięciem. Rażącym naruszeniem przepisów postępowania jest natomiast wydanie decyzji bez jednego z jej niezbędnych elementów.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 415 ze zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne winno być, że w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza z [...] lipca 1998r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr XLIII/293/94 z [...] maja 1994r. Niesporne jest też to, że przedmiotem zamierzeń inwestycyjnych skarżącego była budowa masarni na działkach Nr [...].
Z treści decyzji Burmistrza wynika jednoznacznie, że teren obu działek, na których skarżący zamierzał pobudować masarnię oznaczony jest symbolem MJ U, co oznacza, że teren ten jest przeznaczony na cele mieszkalne i usługi nieuciążliwe na działkach rzemieślniczych. Skarżący przyjął decyzję Burmistrza do wiadomości i weszła ona do obrotu prawnego. Brak jest więc podstaw obecnie do jej kwestionowania w części opisującej treść planu zagospodarowania przestrzennego. Ta treść jednoznacznie wskazuje na to, że na terenie objętym w planie symbolem MJ U wykluczona jest budowa masarni. Skoro z prawa miejscowego, którym jest plan zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony jest na cele mieszkalne i na usługi nieuciążliwe, to sytuowanie na nim masarni jest wykluczone, gdyż masarnia zajmuje się działalnością produkcyjną a ściślej produkcją mięsa i produktów mięsnych. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 7.10.1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 128, poz. 829 ze zm.) produkcja mięsa i produktów mięsnych została zaliczona do działalności produkcyjnej a nie usługowej. Skoro więc na działkach objętych symbolem MJ U można prowadzić nieuciążliwe usługi, to wykluczone jest prowadzenie działalności produkcyjnej. Z planu wynika też, że możliwe jest prowadzenie na przedmiotowych działkach rzemiosła nieuciążliwego.
Wprowadzając do planu usługi nieuciążliwe Rada Miasta umożliwiła oprócz nich prowadzenie rzemiosła nieuciążliwego. Nie są to pojęcia tożsame, chociaż rzemiosło kojarzy się raczej z usługami. Przypadek skarżącego wskazuje na to, że prowadzący masarnie może być członkiem Cechu Rzemiosł Różnych. Symbol MJ U i jego opis wskazuje na to, że na przedmiotowym terenie możliwe jest prowadzenie rzemiosła (a więc i masarni) pod warunkiem, że to rzemiosło jest nieuciążliwe. Nieuciążliwe dla zamieszkujących teren objęty symbolem MJ U. Skoro tereny objęte symbolem MJ U przeznaczone są na cele mieszkalne, to racjonalne byłoby przyjęcie kryterium nieuciążliwości dla usług i rzemiosła prowadzonego na tym terenie. Nieuciążliwe dla mieszkańców będą więc takie usługi i takie rzemiosło jak : zegarmistrz, naprawa sprzętu RTV i AGD, szewc itd. Uciążliwe jest natomiast prowadzenie masarni. W znaczeniu językowym uciążliwe jest coś, co jest trudne do zniesienia, dające się we znaki. Na terenie przeznaczonym na cele mieszkalne i usługi bądź rzemiosło nieuciążliwe masarnia jest z pewnością zakładem dającym się we znaki, trudnym do zniesienia w sensie obiektywnym. Już z tego tylko powodu wydanie decyzji z 8 lipca 1998r. rażąco naruszyło prawo, gdyż było sprzeczne z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego.
Należy jednak zwrócić uwagę na to, że z punktu 1.1.2 planu wynika, że przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem MJ U w strefie S-P-2. Strefa ta to strefa porządkowania dla której określono funkcje strefy mieszkaniowej z usługami związanymi z terenami mieszkalnictwa. Funkcje wykluczone to: nowe obiekty baz, zakładów przemysłowych, składowe /wyjątek działalność prowadzona w istniejących obiektach z ograniczeniami uciążliwości do powierzchni zajmowanej działki/. Zgodnie więc z zapisami planu zamierzona inwestycja (masarnia) nie może być położona w strefie S-P-2 a więc w strefie mieszkaniowej z usługami związanymi z terenami mieszkalnictwa. Jak już bowiem wyżej wskazano masarstwo nie jest usługą. Nie figuruje też w Klasyfikacji Usług. Nadto w strefie S-P-2 wykluczone jest tworzenie nowych zakładów przemysłowych. Zakłady mogą mieć charakter usługowy lub produkcyjny. Niewątpliwie zakład produkcyjny, którym jest masarnia jest zakładem produkcyjnym. Jako taki nie może znajdować się w strefie S-P-2.
Również z tego powodu trafne było stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1998r., jako rażąco naruszającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podziela także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż rażące naruszenie prawa stanowi brak załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dołączona do akt Burmistrza oraz przez skarżącego kopia mapy zaopatrzona jest pieczęcią organu i zawiera informację, że stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy jednak wskazać, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi w związku z tym odpowiadać tym samym wymogom, jak decyzja. Powinien zatem zgodnie z art. 107 § 1 kpa być opatrzony podpisem osoby piastującej funkcję organu administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została przez Burmistrza. Na załączniku graficznym nie ma natomiast jego podpisu. Brak podpisu stanowi rażące naruszenie prawa.
Ustosunkowując się do wniosku zawartego w skardze o przesłuchanie pracownika Urzędu Miasta i skarżącego oraz o zapoznanie się w kompletnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, Sąd zauważa, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie więc dowodów zawnioskowanych w skardze jest niedopuszczalne. Wobec niespornej treści planu zagospodarowania przestrzennego dla działek bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sprawa przeprowadzenia dowodu z całego planu. Symbole istotne dla rozstrzygnięcia są tymi samymi symbolami, których znaczenie zostało wyjaśnione w decyzji Burmistrza. Nie ma więc sporu co do ich treści. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze posługiwało się tymi samymi dowodami i aktami, co Burmistrz.
Wobec tego, że zapis planu nie jest sporny dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji zbędne było przeprowadzenie dowodu z zeznań strony i świadka, którzy mieliby stwierdzić, że "prawidłowo wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Do oceny zgodności z prawem a więc i "prawidłowości" wydania decyzji powołane są odpowiednie organy a nie strona, czy też świadkowie.
W ocenie Sądu kwestia wyjścia ponad żądanie zawarte we wniosku, objęcia załącznikiem graficznym tylko działki Nr [...], oddziaływania inwestycji na środowisko, uzupełnienia wniosku, oraz braku uzasadnienia decyzji aczkolwiek narusza prawo, lecz nie w stopniu rażącym.
Wykazane jednak wyżej przypadki rażącego naruszenia prawa uzasadniają oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
as. Michał Ruszyński s. WSA Aleksandra Wieczorek s. WSA Grażyna Staniszewska
Sygn. akt II SA/Go 73/07 Gorzów Wlkp. dnia 21.05.2007r.
ZARZĄDZENIE
1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi skarżącego,
2. Zwrócić pełnomocnikowi skarżącego nadpłacony wpis w kwocie 300 zł (k. 15).
As WSA Michał Ruszyński