II SA/Bk 401/23

II SA/Bk 401/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Izba Skarbowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 2001-IOD.4823.11.2023 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 2001-IOD.4823.11.2023 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. w R. (dalej skarżący, przewoźnik) od decyzji Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Białymstoku z 5.01.2023 r. nr 318000-COC3.48.250.2022.NW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220603008216 w Oddziale Celnym w Suwałkach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Z materiałów zebranych w sprawie wynikało, że w dniu 03.06.2022 r. o godz. 12:45:59 R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. - jako przewoźnik – przesłał do rejestru monitorowania przewozów zgłoszenie, któremu system nadał numer referencyjny SENT20220603008216. Wraz z numerem referencyjnym system wygenerował wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku do przedstawienia przez przewoźnika środka transportu wraz z towarem (siedziba Oddziału Celnego w Suwałkach) w celu przeprowadzenia kontroli. Zgodnie ze zgłoszeniem SENT20220603008216, w/w przewoźnik, zespołem pojazdów o nr rejestracyjnych [...]/[...] dokonywał przewozu towaru (odpadów) pozycja CN 0005 o nazwie: tworzywa sztuczne, kod odpadu 191204, w ilości 22300,00 kg, z terytorium Włoch na Łotwę, tranzytem przez Polskę. W wezwaniu pouczono przewoźnika o obowiązku powiadomienia organu o planowanej dacie i godzinie dostarczenia towaru oraz grożących karach administracyjnych w przypadku niestawienia się do kontroli. Przewoźnik nie stawił się do kontroli. W związku z powyższym 04.08.2022 r. sporządzono protokół nr 318000-CZR2-2.5063.130.2022 opisujący stwierdzone nieprawidłowości. Protokół ten został doręczony firmie 18.08.2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). W piśmie z 31.08.2022r., będącym wyjaśnieniem do protokołu z kontroli, skarżący wskazał, że przewóz wykonywało dwóch pracowników K. K. oraz R. P., którzy zostali poinformowani przed wyjazdem, że mają obowiązek stawienia się z towarem do kontroli. Dodatkowo przypomniał im o tym obowiązku smsem. Na potwierdzenie przedłożył wydruk dwóch smsów wysłanych na nr 48 606 467 768. Wg wyjaśnień przewoźnika, kierowcy już wcześniej wykonywali obowiązek kontroli, m.in. podczas przewozu odpadów z Estonii do Włoch 1.06.2022 r. i w związku z tym, procedura wykonywania tego typu kontroli była im znana. Obecnie nie miał możliwości uzyskania od nich wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, gdyż zwolnili się z pracy 1.07.2022 r. i nie miał możliwości wymierzenia im kary dyscyplinarnej z Kodeksu pracy.
Decyzją z 5 stycznia 2023 r. nr 318000-COC3.48.250.2022.NW Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Białymstoku nałożono karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220603008216 w Oddziale Celnym w Suwałkach
Odwołanie od tej decyzji złożył przewoźnik i wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, co w niniejszej sprawie powinno znaleźć zastosowanie. Zauważył, że w interesie publicznym jest budowanie u obywateli, podmiotów gospodarczych, zaufania do organów państwa, o nałożenie kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Jego zdaniem, organ nie dokonał właściwej interpretacji w/w przepisu, pomijając całkowicie zasadę proporcjonalności w odniesieniu do interesu publicznego. Twierdził, że skoro od 18.04.2017r. jako przewoźnik był zgłoszony w 197 zgłoszeniach SENT, 37 zarejestrowanych kontroli a tylko jedno postępowanie związane z nieprawidłowościami (będące przedmiotem niniejszego postępowania) zatem to naruszenie miało charakter incydentalny i nie było zamierzone. Podniósł też, że przewóz towaru był legalny, a on jest zarejestrowanym przedsiębiorcą i nie dopuścił się żadnego uszczuplenia podatku, w tym podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Podniósł również, że w piśmie z 31.08.2022 r. wskazał, że prowadził właściwą metodologię organizacji pracy kierowcy (zgodną z Kodeksem pracy), przekazał informację kierowcom przed wyjazdem o kontroli jak też dodatkowo przypomniał im o tym w wiadomości SMS na służbowy telefon, pracownicy nie poinformowali o swoim zaniedbaniu, a o ich niestawieniu się do kontroli dowiedział się dopiero z treści decyzji organu I instancji. Wskazał też, że biorąc pod uwagę liczbę przejazdów, brak dotychczasowych postępowań oraz całokształt sprawy wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku decyzją z 17 kwietnia 2023 r. nr 2001-IOD.4823.11.2023 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wobec niestawienia się przewoźnika do kontroli zasadnie została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.
Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że profesjonalny przewoźnik zawodowo zajmujący się przewozem drogowym ładunków, których przewóz odbywa się z uwzględnieniem zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu rzeczy powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tej dziedzinie, a które są powszechnie dostępne na stronach internetowych służb celno-skarbowych. Wskazano, że strona na żadnym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie przedstawiła żadnych zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego mogących stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia karty z tytułu niestawienia się do kontroli. Nie przedstawiono zatem jakiejkolwiek dokumentacji czy okoliczności wskazujących na wystąpienie sytuacji nadzwyczajnych uniemożliwiających uiszczenie kary czy też chrakteryzujących sytuację finansową prowadzonej firmy. Na podstawie informacji uzyskanych od tego właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myszkowie ustalono, że skarżący nie posiada zaległości, wobec niego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz nie występował z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Z kolei z danych znajdujących się w aktach sprawy (raportu z aplikacji e-ORUS), ustalono że strona w latach 2019-2021 prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem liniowym (PIT-36L). Zgodnie ze złożonymi zeznaniami, z prowadzonej działalności gospodarczej Strona uzyskała:
• w 2019 r. przychód w wysokości - 8.473.017,07 zł, dochód - 544.221,01 zł;
• w 2020 r. przychód w wysokości - 7.531.800,42 zł, dochód - 1.051.096,92 zł;
• w 2021 r. przychód w wysokości - 8.950.953,70 zł, dochód - 572.426,43 zł.
Ponadto w latach 2020 - 2022 zakupiła środki trwałe na łączną kwotę 1.317.362,00 zł.: w 2020 r. - na kwotę 257.352,00 zł, w 2021 r. - na kwotę 716.679,00 zł , w 2022 r. - na kwotę 343.331,00 zł. Wykazała również przychody (PIT-37): z innych źródeł za 2019 r. oraz z emerytury i renty krajowej za 2021r. Powyższe dane nie wskazują na złą sytuację finansową strony. Podkreślono, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania żadnych danych dotyczących jego obecnej sytuacji finansowej i informacji o ciążących na nim zobowiązaniach. Mając na uwadze powyższe, brak było przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przez pryzmat zagrożenia funkcjonowania prowadzonej działalności lub znacznego pogorszenia sytuacji finansowej skarżącego.
Organ podkreślił również, że podstawowym celem ustawy jest zapewnienie skutecznego systemu śledzenia towarów wrażliwych na każdym etapie ich przemieszczania, wychwycenie i wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości, spowodowanych nielegalnym obrotem tymi towarami tj. odpadami. Uniemożliwienie organom kontroli przewozu towarów wrażliwych, poprzez niestawienie się do kontroli, wypacza sens ustawy. Mechanizmy dotyczące obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem powinny być przedsiębiorcy znane, dlatego w przedmiotowej sprawie nałożenie kary pieniężnej jest wynikiem działań przewoźnika, których konsekwencje mógł przewidzieć, dochowując staranności wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z transportem określonych grup towarów. Powinnością przewoźnika jest zapoznanie się z obowiązującymi przepisami, jak również dołożenie wszelkich starań, aby nie dochodziło do naruszeń obowiązków wynikających z ustawy, w tym również tak zorganizować pracę w firmie aby nie dochodziło do naruszeń m.in. przez kierowców, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organy w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygają relacji istniejących pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, ani powodów dlaczego kierowcy zatrudnieni przez Stronę nie wykonali polecenia służbowego i w związku z czym, naruszona została tzw. dyrektywa kontrolna, o której mowa w art. 12a ust. 3 ustawy SENT. Za działania kierowcy odpowiada bezpośrednio pracodawca tj. przewoźnik i to na nim spoczywa odpowiedzialność za ewentualne błędy lub skutki niewypełnienia nałożonych obowiązków podczas realizacji przewozu. Fakt nie wykonania polecenia służbowego przez kierowców dowodzi, że jedynie poinformowanie ich przed wyjazdem o kontroli oraz wysłanie smsem wiadomości o kontroli wraz z danymi adresowymi urzędu celno-skarbowego i jego współrzędnymi oraz numerem telefonu, okazało się niewystarczająco dyscyplinujące. Z uwagi zatem na poniesioną szkodę z winy kierowców, kwestia ta winna być ewentualnie dochodzona na gruncie prawa cywilnego, a nie w przedmiotowym postępowaniu. Brak stawienia się do kontroli, zdaniem organu odwoławczego był istotnym naruszeniem z punktu widzenia skarbu państwa. Co prawda przedmiotowe naruszenie jest pierwszym naruszeniem ustawy SENT przez przewoźnika, to jednak podkreślono, że należy go zaliczyć do jednego z najcięższym przewinień.
Organ odwoławczy podzieli stanowisko NSA z 7.06.2022 r. sygn. akt II GSK 182/19, że nawet "jednostkowe" naruszenie obowiązku, wynikającego z ustawy SENT uzasadnia nałożenie kary w ramach prewencji oraz zdyscyplinowania firmy, aby w przyszłości nie dopuściła się niedbałości przy realizacji przepisów tej ustawy. Podkreślił także, że w/w firma, w okresie od 18.04.2017 r. do 4.08.2022 r. była przewoźnikiem w 197 zgłoszeniach SENT. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało, że system wykazał 37 zarejestrowanych kontroli, z czego w stosunku do podmiotu zarejestrowano 1 postępowanie związane z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas realizacji przedmiotowego przewozu SENT przez przewoźnika. Jednakże, na etapie postępowania odwoławczego, w oparciu o ewidencję systemu celno-skarbowego Karta2 ustalono, że w stosunku do Strony toczą się dwa postępowania w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Jeden przypadek jest przedmiotem tego postępowania, drugi zaś jest przedmiotem postępowania o nr 318000-COC3.48.361.2022.SW. Oba naruszenia dotyczą braku stawiennictwa Strony do kontroli w wyznaczonym miejscu, a wiec z naruszeniem art. 12a ust. 3 ustawy SENT, co oznacza, że nałożona kara jest zasadna.
Organ odwoławczy podkreślił także, że na uwadze cel ustawy, tj. prewencyjny charakter, ochronę legalnego obrotu, nieuchronność kary oraz jej wysokość na takie naruszenie, nie leży w interesie publicznym odstąpienie od jej nałożenia. Organ II instancji podkreślił, że naruszenie firmy nie miało charakteru formalnego czy technicznego. Nieprzedstawienia do kontroli środka transportu nie można stawiać na równi z nieuzupełnieniem pola w zgłoszeniu. Jest to jedno z cięższych naruszeń ustawy SENT. Jak bowiem wskazano w art. 12a ustawy SENT dyrektywa kontroli jest aktywowana w przypadku zgłoszeń, w przypadku których w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem. Niestawienie się na wezwanie skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza). W interesie publicznym jest powszechne, prawidłowe stosowanie przepisów prawa przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw towarów "wrażliwych". Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, traktowane musi być jak przywilej, a nie jak prawo.
Stąd też stwierdzono, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy SENT, tj. niestawienia sią na wezwanie organu pierwszej instancji w celu poddania się kontroli, słusznie została nałożona kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy.
Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut strony, co do naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w związku z całkowitym pominięciem zasady proporcjonalności w odniesieniu do "interesu publicznego". Podobnie w sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu przewoźnika. Wskazano, że o istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Kryterium ważnego interesu przewoźnika wymaga wykazania konkretnych okoliczności, np.: udokumentowanej sytuacji zdrowotnej podatnika, zdarzenia losowe, w tym również ekonomicznej sytuacji firmy, które są wyjątkowe niezależne od strony i uniemożliwiające wywiązanie się z ciążących na nim względem Państwa obowiązków.
Odnośnie przesłanki interesu publicznego wskazano także, że stwierdzone w niniejszej sprawie przewinienie, tj. niestawienie się na wezwanie organu do kontroli w wyznaczonym miejscu jest istotnym naruszeniem zasad monitorowania. Uniemożliwiło bowiem służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie, czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza). Stąd nie można przyjąć, że interes publiczny przemawia za odstąpieniem od wymierzenia kary.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł przewoźnik R. K. i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: ustawa SENT) poprzez jego niewłaściwą interpretację i brak zastosowania, skutkującą nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł.
Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu, a wskazujące na jego niezawinione działanie w przedmiotowej sprawie i niedopełnienie obowiązków przez pracowników, którym przekazał informację o wezwaniu i konieczności stawienia się do kontroli. Powołując się na wyrok TK z 25 marca 2010 r. o sygn. akt P 9/08 wskazał, że istotą sporu nie jest ustalenie stanu faktycznego, leczy wymierzona nieadekwatnie kara – poprzez pominięcie zasady proporcjonalności względem interesu publicznego, skutkująca błędną interpretacją art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Oznacza ona, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa.
Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że organ prowadzący postępowanie niewłaściwie rozważył okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Prowadzone przeze niego przedsiębiorstwo w okresie od 18.04.2017 r. do 04.08.2017 r. było przewoźnikiem w 197 zgłoszeniach SENT, dodając kryterium kontrolne wskazano na 37 zarejestrowanych kontroli. Organ w zaskarżonej decyzji przedstawił, że w tym okresie miały miejsca dwa naruszenia (w tym jedno będące przedmiotem skargi) i wyciągając z tego faktu niewspółmierne wnioski, jakoby 1,01% wszystkich naruszeń nie było zdarzeniem o charakterze incydentalnym, lecz zamierzonym. Abstrahując już od braku weryfikacji okoliczności innego postępowania i faktu, że (jak sam wskazał organ), drugie zdarzenie jest w toku postępowania, wobec czego nie można stwierdzić, czy doszło do naruszenia, zdaniem skarżącego organ dokonał przy tym błędnych ustaleń stanu faktycznego (w tym kontekstu zawiadomienia przeze niego pracowników przed wyjazdem; przesłania korespondencji smsem przypominającej o kontroli wraz ze wszelkimi niezbędnymi informacjami takimi jak adres, współrzędne GPS i numery telefonów do urzędu; wypowiedzenia stosunku pracy przez tychże pracowników, co skutkowało brakiem możliwości przedstawienia przyczyn ich zachowania). Konsekwencją powyższego był niewłaściwy proces interpretacji regulacji stanowiącej podstawę wydania decyzji i błędnym wskazaniem stopnia naganności incydentalnego zdarzenia, poprzez uznanie, że naruszenie zasługuje na tak wysoką i niewspółmierną karę.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego a jej wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja którą nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa SENT), tj. nieprzedstawienie na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT20220603008216 do kontroli.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Z treści art. 12a ust. 3 wynika, że w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT. Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, zaś skarżący należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika (art. 2 pkt 8 ustawy SENT). Spór sprowadza się do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za stwierdzone naruszenie. Stan sprawy w odniesieniu bowiem do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został ustalony oraz udowodniony przez organy obydwu instancji zgodnie z przepisami postępowania. Należy też uznać, że okoliczności te nie były również kwestionowane przez stronę skarżącą. Bezspornie przewoźnik nie przedstawił do kontroli środka transportu na wezwanie organu, zaś argumentacja skarżącego sprowadzała się konsekwentnie w toku całego postępowania to twierdzenia, że poinformował pracownik kierujących pojazdem o konieczności stawienia się do kontroli (na potwierdzenie przedstawił wydruki sms), natomiast oni z nieznanych przyczyn tego nie uczynili.
Odnosząc się do skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Funkcjonariusze mogą przetwarzać dane z rejestru w tym dokonywać analizy ryzyka związanej z przemieszczaniem towarów "wrażliwych". W sprawie niniejszej bezspornym jest to, że przewożony był towar wrażliwy w postaci odpadów. Jego przewóz został zgłoszony do rejestru. System wygenerował numer referencyjny SENT oraz wezwanie do przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli. Przewoźnik mimo wezwania nie zgłosił się w wyznaczonym miejscu do kontroli. Stąd stwierdzone naruszenie jest bezsporne.
Zasadnicze zagadnienie, które należy rozważyć w sprawie niniejszej dotyczy mechanizmu sankcji i jej wysokości, w tym zakresie skoncentrowały się zarzuty skargi.
Przechodząc do tej kwestii wskazać należy, że skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz.
Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, że do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (vide: D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260).
Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
1) nie stanowi pomocy publicznej albo
2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
W kontekście systemowym art. 22 ust. 3 ustawy SENT odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania kondycję finansową strony skarżącej, a także brak powoływania się na tą okoliczność przez skarżącego. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie posiada zaległości, nie jest prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne oraz nie występował z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Z kolei z danych znajdujących się w aktach sprawy (raportu z aplikacji e-ORUS), ustalono że strona w latach 2019-2021 prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem liniowym (PIT-36L). Zgodnie ze złożonymi zeznaniami, z prowadzonej działalności gospodarczej Strona uzyskała:
• w 2019 r. przychód w wysokości - 8.473.017,07 zł, dochód - 544.221,01 zł;
• w 2020 r. przychód w wysokości - 7.531.800,42 zł, dochód - 1.051.096,92 zł;
• w 2021 r. przychód w wysokości - 8.950.953,70 zł, dochód - 572.426,43 zł.
Ponadto w latach 2020 - 2022 zakupiła środki trwałe na łączną kwotę 1.317.362,00 zł.: w 2020 r. - na kwotę 257.352,00 zł, w 2021 r. - na kwotę 716.679,00 zł , w 2022 r. - na kwotę 343.331,00 zł. Wykazała również przychody (PIT-37): z innych źródeł za 2019 r. oraz z emerytury i renty krajowej za 2021r. Powyższe dane nie wskazują na złą sytuację finansową strony. Sam przewoźnik nie przedstawił dokumentacji charakteryzującej jego sytuację finansową ani też nie wskazał na jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Przy czym zarzuty skargi nie dotyczą oceny tej przesłanki. Uzasadnienie skargi skoncentrowane jest bowiem na przesłance interesu publicznego.
Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 22 ust. 3 ustawy SENT, poprzez zastosowanie kary nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji, bez uwzględnienia interesu publicznego oraz zasady proporcjonalności.
W związku z powyższym w dalszej części uzasadnienia sąd skoncentruje się na przesłance interesu publicznego.
Jeśli chodzi o tę przesłankę w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (vide: wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., II GSK 1696/19, pub. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z naruszeniem stwierdzonym w sprawie niniejszej. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że było to uchybienie formalne, tym bardziej, że strona była przewoźnikiem w 197 zgłoszeniach SENT, kontrole przeprowadzono w 37 rejestrach, a ostatecznie na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że toczą się jedynie dwa postępowania z tego tytułu (niniejsza sprawa i jeszcze jedna). Sąd podziela stanowisko, że nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego jest istotnym naruszeniem, które nie jest uchybieniem równym temu jak np. nieuzupełnienie pola numeru licencji przy niekwestionowanym jej posiadania stwierdzonym podczas kontroli (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., III SA/Gl 121/22, pub. CBOSA). Naruszenie to uniemożliwiło służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych skarbu państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT, akcyza). Naruszenie obowiązku o którym mowa w art. 12a ust. 3 wypacza zatem cel ustawy SENT. Takie zachowania nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
Przyjęte w ustawie SENT rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.
Nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do tego, że należy odstąpić od wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie z uwagi na interes publiczny, gdyż nie stwierdzono uszczuplenia dochodów budżetowych. Odnosząc się do tego powtórzyć należy za organem, że brak zagrożenia karą, związany z automatycznym odstępowaniem od jej wymierzenia w przypadku stwierdzenia braku uszczuplenia dochodów budżetowych, doprowadziłoby do powszechnego celowego bądź niecelowego uchylania się przewoźników od stosowania art. 12a ustawy o SENT, a w konsekwencji uniemożliwiłoby ściślejszy monitoring towarów podlegających ustawie. Dodatkowo podnieść należy, że ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że celem nakładania tych kar nie powinno być zwiększenie w ten sposób dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy SENT jest wspomniana funkcja prewencyjna, która przez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać podmioty podlegające ustawie SENT od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu tych towarów.
W ocenie sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinno następować w wyjątkowych sytuacjach, gdyż naruszenie tego rodzaju godzi w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. W sprawie niniejszej taka wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca.
Nie stanowi jej, zdaniem sądu, argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą a dotycząca tego, że to mimo poinformowania kierowców, z nieznanych przyczyn nie stawili się na kontrolę, co było działaniem niezawinionym. Zdaniem sądu to na przewoźniku spoczywa obowiązek dołożenia wszelkiej staranności w wypełnieniu obowiązków nałożonych przepisami prawa, tym bardziej gdy jak wykazał organ odwoławczy w toku całego przewozu przewoźnik jest w stanie na bieżącą monitorować przewóz i ma kontakt z kierowcą. Rolą profesjonalnego przewoźnika prowadzącego działalność gospodarczą związaną z transportem "towarów wrażliwych" jest podjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, aby zadośćuczynić wymogom stawianym przez poszczególne ustawy regulujące transport drogowy. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w argumentacja przewoźników w toku postępowania często sprowadza się do wykazywania ich niezawinienia, z podkreśleniem że nie wiedzą dlaczego kierowca nie stawił się na wezwanie. W przedmiotowej sprawie skarżący przedłożył kopię wydruków sms z kierowcami wykazując brak winy.
Jednakże słusznie podkreślił organ odwoławczy, że za działania kierowcy odpowiada bezpośrednio pracodawca tj. przewoźnik i to na nim spoczywa odpowiedzialność za ewentualne błędy lub skutki niewypełnienia nałożonych obowiązków podczas realizacji przewozu. Z uwagi zatem na poniesioną szkodę z winy kierowców, kwestia ta winna być ewentualnie dochodzona na gruncie prawa cywilnego, a nie w przedmiotowym postępowaniu.
Podnieść należy, że sądy administracyjne, w tym tutejszy sąd (vide: wyrok z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 870/22), starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności w aspekcie współmierności zastosowanej kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi przede wszystkim o sprawy, w których dopuszczono się błędów formalnych lub omyłek takich jak (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.). Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (vide: przykładowo wyrok z 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie występuje zupełnie inna sytuacja, a mianowicie doszło do poważnego naruszenia, które niweczy sens ustawy. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Nie można tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie skala stwierdzonego naruszenia nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. W toku postępowania nie stwierdzono zaś, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą.
W sprawie również z urzędu rozważono zatem w sposób kompleksowy czy występuje przesłanka ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego. Treść art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazuje bowiem, że odstąpienie od wymierzenia kary może nastąpić nie tylko na wniosek przewoźnika ale i z urzędu. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy nie ma wniosku przewoźnika, organ działając z urzędu, musi samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary, co w sprawie miało miejsce.
Odnośnie charakteru odstąpienia od nałożenia kary brak jest jednolitego stanowiska orzecznictwa. Z jednej strony, w wyrokach przyjmuje się, że instytucja ta nie stanowi pomocy publicznej (vide: wyrok WSA w warszawie z 5 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 2059/19, pub. CBOSA). Z drugiej strony, akceptowane jest jego stanowisko, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi pomoc de minimis (vide: wyroki WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 813/22; z 8 grudnia 2022 r., II SA/Bk 770/22, pub. CBOSA). Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko, że dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, stosuje się wskazane w art. 26 ust. 3 kryteria stanowiące pomoc de minimis. W przedmiotowej sprawie, co wykazano powyżej, nie ziściła się żadna z przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. A to wykluczało możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, bez konieczności przesądzania czy instytucja ta ma charakter pomocy de minimis (tak też WSA w Opolu w z 16 listopada 2021 r., II SA/Op 415/21 od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną w dniu 12 grudnia 2022 r., II GSK 529/22, pub. CBOSA).
Reasumując, skład orzekający w całej rozciągłości podzielił ustalenia faktyczne organu (niepodważone w sprawie przez skarżącego) jak i ocenę prawną sprawy, skoncentrowaną na analizie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w okoliczności kontrolowanego przypadku. Kontrolowany przewóz towarów wrażliwych nie był pierwszym realizowanym przez skarżącego przewoźnika przewozem zarejestrowanym w systemie SENT (vide: niepodważone ustalenia organu), przepisy ustawy SENT i wynikające z nich obowiązki przewoźnika oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie winny być przewoźnikowi znane, naruszenie obowiązku nieprzedstawienia na wezwanie środka transportu było ewidentne i wynikało z niedochowania należytej staranności przez kierowcę, odstąpienie od nałożenia kary postawiłoby przewoźnika w uprzywilejowanej sytuacji względem innych przewoźników, stwierdzone naruszenie nie stanowi naruszenia formalnego (nieistotnej pomyłki). Ponadto skarżący nie wykazał zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie "ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego" mogącego stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary.
W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).