II SA/Go 705/22

II SA/Go 705/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddala sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E.U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
UZASADNENIE
Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako PWIS)działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.). po rozpatrzeniu odwołania E.U. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako PPIS) z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej pod postacią ,,przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku" (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazała, iż PPIS w dniu 23 lutego 2021r. otrzymał od E.U. zgłoszenie podejrzenia chorób zawodowych pod postacią: "przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku" (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych), "przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka" (poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych) oraz "przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół rowka nerwu łokciowego " (poz. 20.2 wykazu chorób zawodowych), wraz z wynikami badania EMG lewej i prawej dłoni.
PPIS wskazał, iż jednostki chorobowe podane przez wnioskodawcę były już przedmiotem prowadzonych postępowań administracyjnych w latach ubiegłych i zostały zakończone:
1. prawomocną decyzją PPIS z dnia [...] sierpnia 2018r. stwierdzającą chorobę zawodową pod postacią "przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekle zapalenie okołostawowe barku (prawego)" wymienionej w poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych;
2. prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie WIkp. oddalającym skargę na decyzję PWIS z dnia [...] stycznia 2019r., która podtrzymała w mocy decyzję PPIS z dnia [...] listopada 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u E.U. pod postacią "przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka" - wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych (sygn. akt II SA/Go 197/19 z dnia 4 września 2019r.);
3. prawomocną decyzją PPIS z dnia [...] maja 2019r. stwierdzającą brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Pana E.U. pod postacią "przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół rowka nerwu łokciowego " wymienionej w poz. 20.2 wykazu chorób zawodowych.
Wobec powyższego PPIS zwrócił się do strony o wskazanie czy domaga się wszczęcia nowego postępowania w sprawie podejrzeń chorób zawodowych wyszczególnionych w zgłoszeniu, czy też wzruszenia wcześniej wydanych decyzji w sprawie, w trybie nadzwyczajnym oraz doprecyzowanie żądań w niniejszych sprawach. Ponadto wystąpił o wyjaśnienie, czy po 31 lipca 2018r. podejmował pracę na umowę o pracę, bądź w innej formie.W odpowiedzi na powyższe strona poinformowała, że domaga się ponownego wszczęcia postępowania i przeprowadzenia badań, gdyż choroby te ujawniły się po wcześniej zakończonym postępowaniu. Jednocześnie strona oświadczyła, że do dnia [...] października 2019r. otrzymywał rentę z KRUS, która to została wstrzymana i oczekuje na emeryturę z tytułu stwierdzonej choroby zawodowej pod poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych. Ponadto wyjaśnił, że jego roszczenie dotyczy uwzględnienia obecnej choroby, całkowitej niezdolności do pracy w związku z choroba zawodową oraz wysokości świadczenia w zw. z uszczerbkiem na zdrowiu ustalonym przez ZUS i KRUS.
W ramach wszczętego postępowania PPIS zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej jako Poradnia) o zajęcie stanowiska i wyjaśnienie: czy obecnie występujące dolegliwości chorobowe u E.U. mogą być następstwem wykonywania pracy zawodowej w latach 1971-2015, a tym samym czy mogą wpłynąć na zmianę orzeczeń lekarskich wydanych w prowadzonych już postępowaniach administracyjnych oraz czy wynik badania EMG ręki prawej i lewej z dnia [...] lipca 2020r. wykazuje pogorszenie stanu zdrowia w stosunku do wcześniejszych wykonanych badań lekarskich oraz czy wynik ten, należy traktować jako nowy dowód w sprawie podejrzeń o choroby zawodowe pod poz. 19.4, poz. 20.1 i poz. 20.2 wykazu choróbzawodowych. Do przedmiotowego pisma dołączono wyniki badań dostarczone przez stronę, a także poinformowano Poradnię o prowadzonych wcześniej postępowaniach administracyjnych w sprawie chorób zawodowych.
Poradnia w piśmie z dnia [...] maja 2021r. poinformowała, że na podstawie przesłanych wyników badań EMG nie można ocenić, czy pacjent wykazuje pogorszenie stanu zdrowia, gdyż ocenę stanu zdrowia przeprowadza się po badaniu przedmiotowym i podmiotowym pacjenta oraz na podstawie badań dodatkowych, to jest w trakcie procesu orzeczniczego związanego z podejrzeniem choroby zawodowej. U E.U. takie postępowanie miało już miejsce wcześniej i zostało zakończone wydaniem przez Poradnię orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt 20.1 - zespół cieśni w obrębie nadgarstka, a następnie wydanym (w trybie odwoławczym) przez Instytut Medycyny Pracy (dalej jako Instytut) orzeczeniem lekarskim nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt 20.1. Dodatkowo Instytut wydał w dniu [...] maja 2018r. opinię potwierdzającą brak podstaw do rozpoznania u pacjenta zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Ponadto Poradnia stwierdziła na podstawie dokumentacji rozpoznanego u pacjenta we wrześniu 2010r. prawostronnego ZCN i w marcu 2011r. lewostronnego ZCN, iż nie można łączyć przyczynowo wyników z domniemanym narażeniem związanym z zawodem kierowcy, które ustało w 1991r. Analiza narażenia zawodowego nie wykazała również, aby prace wykonywane w pozostałych zakładach pracy,oraz gospodarstwie rolnym mogły mieć wpływ na wystąpienie objawów wyżej wymienionego schorzenia. Dostarczone wyniki badań z 2020r. sugerujące zespół cieśni nadgarstków nie są zatem następstwem wykonywania pracy zawodowej w latach 1971-2015, a także nie wpływają na zmianę wydanych wcześniej orzeczeń o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt. 20.1. Ponadto przedmiotowe wyniki nie mają również związku z innymi schorzeniami tj. przewlekłym zapaleniem okołostawowym barku oraz zespołem rowka nerwu łokciowego. Jednocześnie poinformowano, że w związku z tymi schorzeniami toczyło się też już wcześniej postępowanie zakończone wydaniem orzeczenia lekarskiego nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej z pkt. 19.4 tj. przewlekłego zapalenia okołostawowego barku prawego oraz orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt. 20.2 tj. zespołu rowka nerwu łokciowego, a następnie w wydanym trybie odwoławczym przez Instytut orzeczeniem lekarskim nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt. 20.2.
W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że w oparciu o całość materiału dowodowego nie znalazł nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na kontynuowanie postępowania i zmianę prawomocnych decyzji.
Organ wskazał, iż w odpowiedzi na pytanie PPIS w piśmie z dnia [...] września 2021r. KRUS poinformował, że E.U. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej z chwilą wydzierżawienia gospodarstwa rolnego w styczniu 2019 roku i od tej daty w myśl art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 461) nie jest rolnikiem indywidualnym. E.U. podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w okresach od [...] października do [...] grudnia 2002r., od [...] października 2003r. do [...] sierpnia 2015r., od [...] sierpnia 2015r. do [...] grudnia 2015r., od [...] lipca 2017r. do [...] września 2017r. i pobierał rentę rolniczą w okresie od [...] maja 2015r. do [...] czerwca 2019r. Obecnie nie pobiera żadnego świadczenia emerytalno - rentowego w KRUS, gdyż renta rolnicza została wstrzymana od [...] lipca 2019r. z powodu nabycia prawa do renty pracowniczej i nie podlega ubezpieczeniu.
W odpowiedzi na pytanie PPIS w piśmie z dnia [...] października 2021r.Poradnia wyjaśniła, że wymienione schorzenia pacjenta w załączonej dokumentacji medycznej tj. zmiany dyskopatyczne i zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroba zwyrodnieniowa stawów, nadciśnienie, przebyty zawał serca, choroba niedokrwienna serca nie figurują w wykazie chorób zawodowych, a zatem nie mogą podlegać procedurze rozpoznawania choroby zawodowej. Opisane przebyte przez pacjenta w październiku 2020r. zakażenie SARS CoV-2 nie łączy się w żaden sposób z pracą zawodową badanego w latach 1971-2015. Ponadto odnośnie wymienionego obustronnego zespołu cieśni nadgarstka Poradnia poinformowała, że toczyło się już wcześniej postępowanie w tej sprawie i zostało zakończone wydaniem orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt. 20.1, a następnie wydanym w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy orzeczeniem lekarskim nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt. 20.1. Dodatkowo Instytut w dniu [...] maja 2018r. wydał dodatkową opinię potwierdzającą brak podstaw do rozpoznania u pacjenta przedmiotowej choroby zawodowej. Jak wynika z dokumentacji rozpoznanego u pacjenta we wrześniu 2010r. prawostronnego ZCN i w marcu 2011r. lewostronnego ZCN nie można łączyć przyczynowo z domniemanym narażeniem związanym z zawodem kierowcy, które ustało w 1991 r. Analiza narażenia zawodowego nie wykazała również, aby prace wykonywane w pozostałych zakładach pracy oraz gospodarstwie rolnym mogły mieć wpływ na wystąpienie objawów ZCN. Dostarczone wyniki badań sugerujące zespół cieśni nadgarstków nie są zatem następstwem pracy zawodowej w latach 1971-2015. W przedmiotowym piśmie Poradnia wskazała, że również wcześniej toczyło się postępowanie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z pkt. 19.4, które zostało zakończone wydaniem orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku prawego. W trakcie przeprowadzonej wówczas procedury brano pod uwagę oba stawy barkowe. Wówczas w przeprowadzonym wywiadzie E.U. nie zgłaszał dolegliwości bólowych ze strony lewego barku, podał natomiast skargi na: "bóle szyi promieniujące do prawego barku oraz bóle prawego barku z ograniczeniem ruchomości". W badaniu przedmiotowym stwierdzono ból w stawie barkowym podczas ruchu unoszenia w bok kończyny górnej oraz trudności wykonywania ruchów prawego barku w pełnym zakresie; lewy bark - zakres ruchów bez odchyleń, bez dolegliwości bólowych. Konsultujący reumatolog po badaniu obu stawów barkowych stwierdził zespół bolesnego barku prawego. Analiza sposobu wykonywania pracy przez badanego wykazała wykonywanie prac ręcznie obciążających głównie kończynę górną prawą (pacjent praworęczny), co dało podstawę do rozpoznania z przeważającym prawdopodobieństwem u pacjenta choroby zawodowej z pkt. 19.4 pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku prawego. W podsumowaniu niniejszego pisma wskazano, że schorzenia pacjenta nie wpływają na zmianę wydanych wcześniej orzeczeń, a także nie dają podstaw do ponownego badania pacjenta w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy.
Z kolei Instytut podał, iż dodatkowa konsultacja pacjenta w Klinice, wydanie opinii na podstawie dokumentacji lub udzielenie dodatkowych wyjaśnień może się odbywać tylko za pośrednictwem płatnika tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, z którym Instytut ma zawartą umowę na świadczenia zdrowotne z zakresu medycyny pracy.
Organ dodał, iż strona ponownie złożyła wniosek dotyczący chorób zawodowych, wskazując na błędy w orzeczeniach lekarskich Instytutu. W związku z powyższym PPIS ponownie zwrócił się do strony o wskazanie, czy domaga się wszczęcia nowego postępowania w sprawie podejrzeń o choroby zawodowe: poz. 19.4,poz. 20.1, poz. 20.2, poz. 17.5, poz. 17.6, poz. 17.7 i poz. 19.3 wykazu chorób zawodowych, czy też wzruszenia wcześniej wydanych decyzji w sprawach, w trybie nadzwyczajnym i o jakie przesłanki. W odpowiedzi na powyższe strona wskazała, że domaga się ponownego przeprowadzenia ponownych badań w kierunku złożonych podejrzeń o choroby zawodowe (...) ".
Organ stwierdził, iż na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym informacji uzyskanych od E.U., Poradni, Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, KRUS i Instytutu, nie znalazł nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na kontynuowanie postępowania lub zmianę prawomocnej decyzji, gdyż w rozpatrywanej sprawie były już prowadzone postępowania administracyjne w przedmiocie podejrzeń o choroby zawodowe i w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja PPIS z dnia [...] sierpnia 2018r. o stwierdzeniu choroby zawodowej pod postacią "przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku". Organ powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny i kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne.
Od powyższej decyzji odwołał się E.U., załączając do odwołania orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2022r. i podnosząc, że od dwóch lat oczekiwał na przeprowadzenie konsultacji w sprawie chorób zawodowych. Do chwili obecnej nie został przebadany w Ośrodku Medycyny Pracy, w związku z obecnym stanem zdrowia i schorzeniami występującymi w wykazie chorób zawodowych. Następnie podał, że w 2012r. wykonano zabieg prawej dłoni na zespół cieśni nadgarstka, po czym nie ustalono % uszczerbku na zdrowiu. Na zabieg lewej dłoni nie zgodził się. Po wydanych decyzjach w 2020r. wykonał następne badanie, po czym zamówił kolejkę na drugi zabieg (nawrót choroby). Nasiliły się także problemy z szyjnym odcinkiem kręgosłupa, obręczą barkową, barku lewego. odwołujący wnosi o przeprowadzenie badań pod kątem zgłoszonych jednostek chorobowych, występujących w wykazie chorób zawodowych,
PWIS za bezsporne uznał, że w przedmiocie podejrzenia u E.U. chorób zawodowych, wymienionych w wykazie pod poz. 19.4, poz. 20.1, poz. 20.2, prowadzone były przez PPIS wcześniej postępowania administracyjne, zakończone funkcjonującymi w obrocie prawnym ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami wymienionymi powyżej.
Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego została wydana w przedmiocie "przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku’'’ (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych), odnośnie pozostałych chorób zawodowych wskazanych w zgłoszeniu z [...] lutego 2021r. PPIS przeprowadził odrębne postępowania zakończone odrębnymi decyzjami.
PWIS wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1836, dalej jako rozporządzenie), właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności przeprowadza ocenę narażenia zawodowego oraz sporządza kartę narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej I stopnia. W przypadku gdy zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest w sposób oczywisty bezzasadne, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym.
Skierowania na badania do jednostki orzeczniczej I stopnia nie stosuje się, jeżeli zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej zostało dokonane przez lekarza tej jednostki (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2021r. dokonał bezpośrednio do PPIS E.U. - były rolnik.Organ I instancji nie stwierdził jednak postaw do odmowy wszczęcia postępowania i pismem z dnia z [...] marca 2021r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej pod postacią "przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku" z poz. 19.4 obowiązującego wykazu chorób zawodowych, celem zebrania materiału dowodowego i wydania w przedmiotowej sprawie decyzji.Wobec powyższego PPIS winien ponownie przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego w związku ze zgłoszeniem przez E.U. podejrzenia choroby zawodowej wymienionej w wykazie pod poz. 19.4, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, pomimo iż ww. wykonywał prace w gospodarstwie rolnym do chwili wydzierżawienia gospodarstwa rolnego w styczniu 2019r.
Ponadto w związku z wcześniej prowadzonym w postępowaniem administracyjnym w sprawie podejrzenia u strony choroby zawodowej z poz. 19.4 wykazu, w którym wydano orzeczenie lekarskie dnia [...] czerwca 2018r. E.U. również nie został skierowany na badania do uprawnionej jednostki orzeczniczej.Co prawda z akt sprawy wynika, że PPIS przekazał do oceny uprawnionych lekarzy dokumentację medyczną przekazaną przez E.U., uwagi zainteresowanego dotyczące prowadzonego postępowania oraz informacje o wydanych wcześniej decyzjach, to jednak pominął, że strona w kilku pismach podnosiła, że po 2018r i 2019r. zostały przeprowadzone badania pod kątem zaostrzenia się dolegliwości i że wszelkie niezbędne zaświadczenia i wyniki badań (z uwagi na koszty związane z wykonaniem ich kserokopii) będą przestawione przy badaniu w WOMP (por. pisma z dnia [...].08.2021r. i [...].10.2021r.).
Organ II instancji wskazał, że charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej nie wyklucza prowadzenia sprawy w sytuacji zakończenia już postępowania ostateczną decyzją, o ile istnieją okoliczności zmieniające ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu o tożsamym przedmiocie. Jednakże w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie okaże się identyczny, a zatem brak będzie okoliczności powodującej zmianę ustaleń poczynionych wcześniej, wystąpi tożsamość sprawy. W niniejszej sprawie o ile nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. o stwierdzeniu choroby zawodowej u E.U. tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku (prawego), to w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy:, przewlekłe zapalenie okołostawowe barku (lewego), nie jest oczywista tożsamość przedmiotowa i to wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniająco- dowodowego, w tym ponownej analizy wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2018r. o stwierdzeniu choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku prawego, poprzeprowadzeniu nowych badań oraz oceny dokumentacji medycznej będącej ewentualnie w posiadaniu zainteresowanego odnośnie przewlekłego zapalenia okołostawowego barku lewego bądź dokumentacji medycznej dołączonej do wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, o której mowa w uzasadnieniu orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2022r. załączonym do odwołania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach chorób zawodowych wyrażany był pogląd, że organ badając tożsamość spraw, nie powinien poprzestać na ustaleniu, czy dotyczą one tych samych jednostek chorobowych. Powinien również stwierdzić czy nowe podejrzenie choroby zawodowej zostało zgłoszone w takim samym stanie faktycznym, rozumianym jako taki sam stan zdrowia skarżącego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że organ jest zobowiązany uzyskać orzeczenie jednostki orzeczniczej, odnosząc się do konkretnej sprawy, również jeśli nastręcza to trudności procesowe.
Niezależnie od powyższego organ II instancji podniósł, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ wskazuje na "przewlekłą chorobę układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku", natomiast w jej uzasadnieniu odnosi się do wszystkich chorób zgłoszonych przez skarżącego. Tak sporządzona decyzja może być niejasna dla strony postępowania.
Mając powyższe na uwadze, PWIS stwierdził, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, albowiem organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie przeprowadzając w sprawie odpowiedniego postępowania.W ocenie PWIS konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 Kpa, powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić uwagi wskazane w niniejszej decyzji.
W odniesieniu do uwag strony organ podał, że kwestie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu w związku z chorobą zawodową, niezdolności do pracy, czy też przyznania świadczeń, nie należą do kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Ponadto KRUS nie była i nie jest pracodawcą strony zatem organ I instancji zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia nie miał obowiązku jej przesłania do tego organu.
Od powyższej decyzji E.U. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się analizy i weryfikacji składanych przez niego dokumentów (wyników badań). W jego ocenie spełnia on warunki do uwzględnienia jego wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2022 r. uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej pod postacią ,,przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku" (poz. 19.4 wykazu chorób zawodowych) i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydanaz naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawachi obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Oznacza to, że w przypadku sprzeciwu wykluczona jest tym samym całościowa kontrola legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji.W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727).
Zatem kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancjiw uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy :
a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSAz 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).
Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSAz dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji prawi interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż organ odwoławczy w sposób zgodny z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał PPISsprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczynęwydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie stanowiło stwierdzenie przez PWIS, iż organ I instancji co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku (poz. 19.4 wykazu chorób), podczas gdy należało przeprowadzić postępowanie w tym zakresie. Wyjaśnić należy, iż organ I instancji umorzył postępowanie ponieważ ocena podejrzenia w/w choroby zawodowej była już przedmiotem prawomocnie zakończonego postępowania tj. objęta decyzją PPIS z [...] sierpnia 2018 r. stwierdzającą w/w chorobę zawodową (dot. Barku prawego), a poczynione przez organ w toku niniejszego postępowania ustalenia (w szczególności informacje od Poradni, KRUS i Instytutu) doprowadziły PPIS do stwierdzenia, iż brak jest nowych okoliczności i dowodów uzasadniających zmianę prawomocnej decyzji i dokonanie ponownej oceny.
W tym miejscu należy wskazać, iż nie jest wykluczone prowadzenie sprawy dotyczącej choroby zawodowej w przypadku gdy postępowanie zakończone było uprzednio ostateczną decyzją, ale muszą istnieć okoliczności zmieniające ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu o tożsamym przedmiocie. Umorzenie jest uzasadnione jeżeli stwierdzona zostanie w stosunku do poprzedniego postępowania tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, niezmienność stanu faktycznego i podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała tożsamość podmiotowa tj. osoba, której dotyczy podejrzenie choroby zawodowej). Jednak jak słusznie stwierdził organ II instancji nie jest identyczny przedmiot postępowania i stan faktyczny. E.U. mimo, że dokonał zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z tej samej poz. z wykazu chorób: poz. 19.4 (przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekle zapalenie okołostawowe barku), to jednak po pierwsze w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdzono chorobę zawodową dotyczącą barku prawego, a w przedmiotowym zgłoszeniu wnoszący sprzeciw wskazał na bark lewy. Ponadto E.U. wskazał na dolegliwości powstałe po 2108 i 2019 r. Organ odwoławczy prawidłowo też zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynika (informacja od KRUS), iż wnoszący sprzeciw wykonywał prace w gospodarstwie do stycznia 2019 r. (zaprzestanie działalności rolniczej), a zatem okres wykonywanych prac i narażenia zawodowego na czynniki wskazane jako przyczyna choroby wskazany w zgłoszeniu z 2017 r., a w zgłoszeniu z 2021 r. różnią się. Do tego strona wskazała na przeprowadzane po 2018 i 2019 r. badania pod kątem zaostrzenia się jego dolegliwości. Powyższe w istocie przemawia za stwierdzeniem braku całkowitej tożsamości przedmiotowej sprawy zainicjowanej zgłoszeniem z [...] lutego 2021 r. i zakończonej decyzją PPIS z [...] sierpnia 2018 r. i skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie.
Jak zasadnie zwrócił uwagę PWIS w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności przeprowadza ocenę narażenia zawodowego oraz sporządza kartę narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej I stopnia. Skierowania na badania do jednostki orzeczniczej I stopnia nie stosuje się, jeżeli zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej zostało dokonane przez lekarza tej jednostki (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie zgłoszenia dokonał wnoszący sprzeciw, nie lekarz zatem § 4 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. W sytuacji zatem, gdy organ wszczął postępowanie na skutek zgłoszenia z [...] lutego 2021 r. w świetle cytowanego przepisu powinien ponownie przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego w zakresie zgłoszonego podejrzenia choroby zawodowej wymienionej w wykazie pod poz. 19.4. i skierować na badania lekarskie.
W ten sposób PWIS prawidłowo wobec stwierdzenia dopuszczenia się przez organ I instancjinaruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, uznał, iż uzasadnione jest wydanie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z uwagi na zakres postępowaniawyjaśniającego jakie musi zostać przeprowadzone w sprawie, w tym konieczność skierowania wnoszącego sprzeciw na badania, zdaniem Sądu organ II instancji,zasadnie nie zastosował art. 136 k.p.a., a orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.W przeciwnym razie organ II instancji w rzeczywistości zmuszony byłby do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, a to stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa była powyżej.
Ponadto zgodzić należy się z organem II instancji, który w odpowiedzi na sprzeciw zwrócił uwagę, że objęta sprzeciwem decyzja w istocie jest korzystna dla strony, gdyż decyzja umarzająca postępowanie zainicjowane jego wnioskiem została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jednocześnie organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nakazał PPIS przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym przede wszystkim skierowanie zgłaszającego podejrzenie choroby zawodowej na badania lekarskie. Powyższe oznacza więc, że dokonana zostanie w sprawie ocena odnośnie zgłoszonej przez wnoszącego sprzeciw choroby zawodowej opisanej pod poz. 19.4 wykazu chorób,przy czym wynik tego postępowania zależeć będzie od jego przebiegu i oceny organów.
Natomiast odnosząc się do zawartego w sprzeciwie żądania przeprowadzenia przez Sąd weryfikacji wniosków o choroby zawodowe i oceny spełnienia warunków do stwierdzenia choroby zawodowej, Sąd zwraca uwagę, iż nie jest uprawnionym w niniejszym postępowaniu do weryfikacji i oceny stanu zdrowia wnoszącego sprzeciw pod kątem stwierdzenia ewentualnej choroby zawodowej. Jak wskazano już we wcześniejszych rozważaniach,ramy postępowania objętego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej są ściśle określone i ograniczają się do badania czy decyzja organu II instancji uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uniemożliwia Sądowi dokonywanie oceny w zakresie jakiego domaga się wnoszący sprzeciwu, ale w wyniku wydania decyzji objętej sprzeciwem przeprowadzenie postępowania dotyczącego podejrzenia choroby zawodowej zgłoszonej przez stronę przeprowadzone zostanie przez uprawnione organy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie.W oparciu o powyższe rozważania Sąd uznał, iż sprzeciw jest niezasadny i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. go oddalił.