II SA/Go 694/16

II SA/Go 694/16 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1286
art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2003 r., nr V/33/2003 w sprawie: zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.), oraz na art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm., dalej jako u.w.t.p.a.) – według wersji ówcześnie obowiązujących – podjęła uchwałę z dnia 30 stycznia 2003 r., nr V/33/2003 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały postanowiono, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie wydaje się na punkty usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektów kultu religijnego, szkól i placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych. W § 2 postanowiono, że zabrania się sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie targowiska miejskiego. Z kolei w § 3 ustalono, iż sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu i piwa, dopuszczalna jest w ,,ogródkach piwnych", które mogą być tworzone jedynie jako integralna część punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży pod warunkiem, że sprzedawca posiada tytuł prawny do terenu ,,ogródka" i teren ten jest ogrodzony. W myśl § 4 uchwały w punktach sprzedaży napojów alkoholowych winny być umieszczone w widocznym miejscu: 1) tabliczki informujące o zakazie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, 2) informacja o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych. Stwierdzono utratę mocy uchwały Nr XXV/190/97 Rady Miasta i Gminy z dnia 20 lutego 1997 r. w sprawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta Gminy (§ 5). W § 6 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. Natomiast w § 7 stwierdzono, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa.
Skargą z dnia [...] lipca 2016 roku Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej i zmieniającą ją uchwałę z dnia 26 stycznia 2006 r., Nr V/32/2003 oraz uchwałę z dnia 30 stycznia 2003 r. Nr V/32/2003 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
– art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. polegające na nie wypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez zaniechanie określenia w treści zaskarżonej uchwały zasad usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, w tym nie określenie odległości w jakiej mają znajdować się te punkty od miejsc chronionych (tj. placówek wychowawczo-oświatowych, miejsc kultu religijnego) oraz nie wskazanie sposobu mierzenia tej odległości, co nie realizuje celów ustawy określonych w art. 1 i 2 wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania,
- art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. poprzez niewskazanie go w podstawie prawnej do uchwały stanowiącego o możliwości regulowania przez radę gminy (miasta) w drodze uchwały kwestii związanych ze stałym lub czasowym zakazem podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, w sytuacji uchwalenia § 2 uchwały Nr V/33/2003,
– § 121 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej przepisu art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z podjęciem przez radę miejską aktu prawa miejscowego właśnie w formie uchwały, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.w.t.p.a.,
- § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., 0nr 100, poz. 908, dalej jako rozporządzenie) poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 sierpnia 2016 r. skargi rozdzielono w ten sposób, że pod sygnaturą akt II SA/Go 694/16 prowadzona jest sprawa dotycząca uchwały Nr V/33/2003.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. organ stwierdził, iż delegacja zawarta w w/w przepisie została zrealizowana. Zdaniem organu przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich położenie, usytuowanie względem innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na specjalną ochronę, a powyższe zawarte zostało w § 1 uchwały. Za nieuzasadniony uznał organ zarzut niewskazania sposobu mierzenia tejże odległości wskazując, iż powyższe uregulowane zostało w uchwale Nr XXXVI/283/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co czyni zdaniem organu zarzut skargi bezprzedmiotowym. Jako dodatkowy argument kwestionujący zasadność zarzutu skargi w zakresie braku określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, organ przywołał stanowisko orzecznictwa wskazujące, iż pomiaru w takiej sytuacji dokonywać należy w linii prostej.
Ponadto organ wskazał, iż intencją Rady Miejskiej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały było określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży oraz podawania tychże napojów, mimo, iż w treści uchwały użyto wyłącznie słowa ,,sprzedaż", które zdaniem organu ma szersze znaczenie niż ,,podawanie", wobec czego uchwała dotyczy zasad usytuowania miejsc podawania alkoholu.
Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w podstawie prawnej art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. i art. 41 ust. 1 u.s.g. organ podał, iż nie stanowi to naruszenia prawa o charakterze istotnym uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W zakresie zarzutu naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia organ wyjaśnił, iż uzasadnienie do uchwały sporządzone zostało w formie ustnej, które przedstawione zostało podczas posiedzenia organu. Ponadto zdaniem organu ustawy ustrojowe, ani u.w.t.p.a. nie wymagają jako obligatoryjnego sporządzania pisemnego uzasadnienia. W ocenie organu uchybienie w w/w zakresie nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż naruszenie przepisu rozporządzenia jako aktu rangi podustawowej nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, której zgodność sąd bada tylko z ustawą. Ponadto zdaniem organu ,,Zasady techniki prawodawczej" stanowią reguły poprawnego dokonywania czynności prawodawczych, nie powinny zaś wpływać na ważność aktu prawa miejscowego.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, iż popiera skargę w całości, a ponadto zaskarża § 2, § 3, § 4 uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W zakresie § 2, § 3 i § 4 uchwały Prokurator wskazał na przekroczenie upoważnienia ustawowego udzielonego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., stwierdzając, iż zapisy w nich zawarte nie dotyczą zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi.
Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2003 r. nr V/33/2003, stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna – art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446– dalej jako u.s.g) nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miejską norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.
Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, z późn.zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).
Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W myśl art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. liczba punktów sprzedaż, o której mowa w ust. 1 oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Gmina nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W tym względzie gmina ograniczona jest obowiązkiem realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Odnośnie co do zakresu delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. dla organu stanowiącego gminy wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, że przez pojęcie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości, pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (wyrok NSA z 10 maja 2012r., sygn. akt II GSK 497/11). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Miejska w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Określenie przez organ stanowiący gminy samej odległości bez podania, od którego do którego punktu te odległości mają być mierzone, tak jak to uczyniono w § 1 zaskarżonej uchwały jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Zauważyć bowiem należy, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwoleń nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uznać należy, że określenie samej odległości mędzy punktami sprzedaży alkoholu a obiektami podlegającymi ochronie bez jednocześnie bliższego określenia sposobu mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu) stanowi zagrożenie dla prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 u.w.t.p.a., stwarza niebezpieczeństwo braku równego traktowania podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Zdaniem Sądu rolą organu gminy stanowiącego prawo jest w takiej sytuacji określenie nie tylko odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, ale także sposobu jej mierzenia – od jakiego do jakiego punktu, po jakiej linii. Uchybienie temu wymogowi stanowi istotne naruszenie prawa.
W powyższym zakresie Sąd za nieuzasadniony uznał podniesiony w odpowiedzi na skargę argument organu wskazujący, że sposób mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania alkoholu uregulowany został w uchwale Nr XXXVI/283/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Po pierwsze zauważyć należy, iż przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi uchwała z dnia 30 stycznia 2003 r. Nr V/3/2003, natomiast uchwała z dnia 26 stycznia 2006 r. stanowi odrębny akt prawny. Po drugie zaś podkreślić należy, iż istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc).
Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 2 zaskarżonej uchwały, w którym zabroniono sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie targowiska miejskiego Sąd stwierdził, iż stanowi ono przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. upoważnił jedynie organ do ustalenia w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach, obiektach i obszarach uregulowany został w art. 14 ust. 1-5 , w tym ust. 6 cyt. przepisu zawiera delegację ustawową do wprowadzenia przez radę gminy czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach i obiektach niewymienionych w ust. 1-5.
Za zasadny uznał również Sąd zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa poprzez ustalenie w § 3 uchwały, jakim warunkom winny odpowiadać ogródki piwne, w których dopuszczalna jest sprzedaż napojów alkoholowych (muszą być integralną częścią punktu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, winy być ogrodzone, a sprzedawca posiada tytuł prawny do terenu ogródka). W ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. nie mieści się bowiem uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ani tym bardziej warunków budowy tych punktów, czy też określenie warunków sanitarnych, jakie powinien spełniać taki punkt. Taki pogląd jest reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 354/13).
Ponadto Sąd uznał, iż także § 4 zaskarżonej uchwały podjęty został z naruszeniem delegacji ustawowej zwartej w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., gdyż ten przepis nie upoważnia do nałożenia obowiązku umieszczania w punktach sprzedaży informacji o zakazie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym oraz informacji o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych. Dodać należy, iż zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, osobom do lat 18 uregulowany został w art. 15 u.w.t.p.a
Ponadto rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd za uzasadniony uznał zarzut strony skarżącej dotyczący braku sporządzenia uzasadnienia do uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż do zaskarżonej uchwały sporządzone zostało uzasadnienie w formie ustnej. Chociaż żaden przepis u.s.g. nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał, to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. – załącznik w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z treścią § 131 ust. 1 cyt. aktu do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia.
W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się jednak, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 r.z.t.p., ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) .Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, G.Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p. ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. jest istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż po pierwsze uzasadnienie ustne nie spełnia określonego przez ustawodawcę wymogu, gdyż jego uzewnętrznienie jest ograniczone zarówno co do czasu jak i kręgu podmiotów, które mogą się z nim zapoznać, a zatem nie spełnia roli przewidzianej przez ustawodawcę dla tej instytucji. Po drugie zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia, w tym w protokole z sesji Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2003 r., aby do zaskarżonej uchwały prezentowane było uzasadnienie ustne.
Wskazane powyżej naruszenia w ocenie Sądu stanowią istotne naruszenia prawa skutkując koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, iż zaskarżony akt naruszył w sposób istotny art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. nie regulując w ogóle zasad dotyczących usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych. Sąd podzielił stanowisko organu, uznając, iż pojęcie ,,sprzedaż" ma szersze znaczenie od pojęcia ,,podawanie". W związku z powyższym Sąd uznał, iż uchwała regulująca zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży, dotyczy również zasad usytuowania miejsc ich podawania.
Podobnie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 41 ust. 1 u.s.g. uznał Sąd za naruszenie, które nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 ).
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w całości.