II SA/Go 686/21

II SA/Go 686/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 11/22 - Wyrok NSA z 2024-03-21
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego K.S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Komendant Miejski Policji (dalej jako KMP), po rozpatrzeniu wniosku K.S. odmówił mu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2011 i 2012 rok.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 2,
art. 108 ust. 1 pkt 6 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zw. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy
o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1610; dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że K.S. rozkazem personalnym KMP z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2013 r.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. wyżej wymieniony – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie,
w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - zwrócił się do KMP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby wraz
z należnymi odsetkami.
KMP decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu z uwagi na przedawnienie roszczenia. W wyniku odwołania Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako KWP) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny zasadności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Tymczasem organ I instancji sprowadził swoje rozstrzygniecie do rozważenia przedawnienia dochodzenia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, by organ dokonał ustaleń mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. liczby dni niewykorzystanych urlopów, wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a także wysokości wypłaconego równoważnika. Uniemożliwiło to prawidłowe załatwienie sprawy.
Na skutek tego rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił, że stronie wypłacono ekwiwalent pieniężny za 59 dni niewykorzystanego urlopu w kwocie 8.580,96 zł brutto według wskaźnika 1/30. W dniu odejścia ze służby w Policji wnioskodawca posiadał uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w wysokości 4.363,20 zł brutto, co stanowiło podstawę wyliczenia ekwiwalentu.
Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego KMP wskazał, że zgodnie
z art. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie z dniem
1 października 2020 r. – w ustawie o Policji wprowadzono nowe brzmienie art. 115a, tj. że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach przepis w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, iż według nowego wskaźnika 1/21 należy ustalać i wypłacać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop jedynie dla policjantów zwalnianych ze służby w Policji od dnia 6 listopada 2018 r. Policjantom zwalnianym ze służby przed tą datą przysługuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu według dotychczasowego wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ zauważył też, że na dzień wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie toczyło się postępowanie
w sprawie ekwiwalentu dla strony za niewykorzystany urlop.
Mając na uwadze powyższe, z uwagi na zwolnienie wnioskodawcy ze służby
w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. i wypłaceniem należnego ekwiwalentu
w oparciu o ówczesną treść art. 115a ustawy o Policji, organ uznał, że wyrównanie ekwiwalentu nie przysługuje, przy czym bezzasadność żądania głównego o wyrównanie pociąga za sobą także bezzasadność odsetek od tego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania KWP decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – utrzymał w mocy powyższą decyzję.
KWP wskazał, że w sprawie szczególne znaczenie mają dwa akty prawne: wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, który wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. oraz ustawa o szczególnych rozwiązaniach (art. 1 pkt 16 i art. 9 ust. 1), która weszła
w życie 1 października 2020 r. Zgodnie z tymi przepisami ekwiwalent pieniężny za
1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, ustala się
w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami
o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wobec dwóch kategorii uprawnionych, tj.: 1) dla policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. i wobec których jednocześnie przed tym dniem zostało wszczęte i niezakończone postępowanie dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy; 2) oraz dla policjantów zwolnionych ze służby od dnia
6 listopada 2018 r.
W związku z tym, że wnioskodawca został zwolniony ze służby przed dniem
6 listopada 2018 r. i nie toczy się wobec niego postępowanie dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, które byłoby wszczęte
i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r., to prawo ustalenia należnego ekwiwalentu, przy uwzględnieniu wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, nie ma wobec niego zastosowania. W tej sytuacji, według organu, ma zastosowanie zdanie drugie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w myśl którego ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. przy uwzględnieniu 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
W ocenie organu odwoławczego, KMP miał obowiązek zastosować
w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który uregulował sytuację prawną wnioskodawcy. Ustawa o szczególnych rozwiązaniach miała na celu wprowadzenie rozwiązań prawnych ukierunkowanych na wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. Istotnym jest, że TK nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji. Na podstawie wyroku TK, z dniem jego ogłoszenia tj. z dniem 6 listopada 2018 r., art. 115a ustawy o Policji utracił moc obowiązującą tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim określa ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, natomiast ustawa o szczególnych rozwiązaniach tylko uregulowała tę kwestię. Wobec powyższego, organ I instancji nie zakwestionował wyroku TK, a jedynie zastosował obecnie obowiązującą regulację prawną wynikającą
z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do czego był upoważniony
i zobowiązany z mocy prawa.
Konkludując KWP wskazał, że z uwagi na zwolnienie odwołującego ze służby
w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz wobec faktu, że w jego sprawie nie toczy się postępowanie o wypłatę spornego ekwiwalentu, wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wnioskodawcy należy się ekwiwalent ustalony przy uwzględnieniu 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Taki ekwiwalent odwołujący już otrzymał, co sprawia, że jego żądanie o wyrównanie ekwiwalentu jest bezzasadne. Jeśli chodzi o roszczenie w zakresie odsetek organ wskazał, iż jakkolwiek niepodlegające rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, nie powstanie ono w sytuacji braku zasadności żądania głównego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.,
a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,
- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach,
z pominięciem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Od 1 października 2020 r. przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, przewiduje wyższą, niż w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach przewiduje jednak, że art. 115a ustawy o Policji
w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych
i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.
Spór dotyczy zatem zastosowania i wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 oraz zgodności tego przepisu ze standardem konstytucyjnym. Co do pierwszej kwestii wskazać należy, że
w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał nie zastosował w sprawie klauzuli odraczającej, ani też nie wyłączył zastosowania tego orzeczenia do stanów poprzedzających dzień jego wydania.
Wskazać należy, że zgodnie z klasyczną doktryną konstytucyjną akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65; 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie
z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z: 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA).
Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.
Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 20-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W omówionym aspekcie należy ocenić treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na którym oparte jest stanowisko organów. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oceniając dopuszczalność regulacji ukształtowanej art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach wskazać należy, że należy ją uznać za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Taka niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. Z taką niekonstytucyjnością mamy do czynienia także wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268).
W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko doktryny oraz R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).
Z powyższych tez wynika, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 30 października 2018 r. przepis 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie (czyli 19 października 2001 r.) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.
Zdaniem Sądu, podzielając w pełnym zakresie stanowisko już wyrażone w tego typu sprawach przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a ustawy o Policji
(w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach. Regulacja intertemporalna ukształtowana tym przepisem jest dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15, gdyż nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji prawa podmiotowego jednostki.
Dla jasności podkreślić należy, że stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (dniem 19 października 2001 r.) a dniem 6 listopada 2018 r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego).
Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się również do kwestii przedawnienia. Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19 w którym wskazano, że przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa
i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.
Jeśli chodzi natomiast o wniosek skarżącego o przyznanie odsetek to należy wskazać, iż droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek,
a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, wyrok NSA
w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia
w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym (por. W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021, t. 1-3 do art. 105 i powołane tam orzecznictwo). Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno też być przedmiotem odmownego rozstrzygnięcia decyzyjnego, lecz w przypadku wszczęcia postępowania powinno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie odsetek (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2019 r., II SA/Wa 1703/18).
Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.
Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.