II SA/Go 683/23

II SA/Go 683/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 35 ust. 1 i 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 2502
§ 5 pkt 25, pkt 40, pkt 41
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 28 lipca 2023 r. wpłynęło do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor ZZPGW lub organ) oświadczenie P sp. z o.o. (dalej spółka) za usługi wodne za II kwartał 2023 r., a następnie w dniu 21 sierpnia 2023 r. wpłynęła korekta do oświadczenia za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi do pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora ZZPGW decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...].
W oświadczeniu tym spółka zakwalifikowała pobór wód podziemnych SUW Nojewo do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 3, pkt 19, pkt 22, pkt 27, pkt 33-38 oraz pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2438; dalej r.o.u.w.), tj. do celów produkcji artykułów spożywczych; do celów produkcji innych maszyn i urządzeń; do celów produkcji mebli; do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody; do celów handlu hurtowego i detalicznego, naprawy pojazdów samochodowych, włączając motocykle; do celów administracji publicznej i obrony narodowej, obowiązkowego zabezpieczenia społecznego; do celów opieki zdrowotnej i pomocy społecznej; do innych celów niż wymienione w lit. 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności; do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi
i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód; do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pobranych wód podziemnych w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s. W oświadczeniu dotyczącym wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi spółka wskazała, że w II kwartale 2023 r. odprowadziła ścieki przemysłowe w ilości 482 m3.
W związku z tym organ w piśmie z [...] sierpnia 2023 r. poinformował spółkę, w jaki sposób należy kwalifikować pobór wód podziemnych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz wniósł o zmianę oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za okres II kwartału 2023 r.
W odpowiedzi spółka podtrzymała swoje stanowisko co do poprawności złożonego oświadczenia. Wobec tego organ w informacji z [...] września 2023 r., na podstawie art. 272 ust. 17 u.p.w., ustalił spółce za okres II kwartału 2023 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych poprzez ujęcie pobranej wody podziemnej w celach określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 lit. c r.o.u.w. w wysokości 3437 zł.
Na tę informację spółka wniosła reklamację nie zgadzając się z ustaloną wysokością opłaty za pobór wód podziemnych oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Spółka podniosła, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celów określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 lit. c r.o.u.w., gdyż cel poboru wody przez spółkę należy określać przez pryzmat celów, na które wykorzystana jest woda przez finalnych odbiorców usług.
Dyrektor ZZPGW decyzją z [...] października 2023 r., nr [...] – powołując się na art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1, 2, i 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2625 ze zm.; dalej u.p.w.), § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, pkt 40 lit. c, § 5 ust. 2 pkt 3 oraz z ust. 4 r.o.u.w. oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) – określił dla spółki opłatę zmienną w wysokości 3437 zł za pobór wód podziemnych – za okres II kwartału 2023 r.
W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 537 ze zm. ; dalej jako u.z.z.w.) przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Powołana ustawa definiuje również pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiąc w art. 2 pkt 21, że jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Organ zwrócił uwagę, że u.p.w. wprowadziło w art. 274 pkt 2-4 szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od celu poboru wody. Analogiczne rozwiązanie znalazło wyraz w r.o.u.w., gdyż przedstawione w art. 274 pkt 2 lit. a - zi u.p.w. cele poboru wód odpowiadają nomenklaturze przyjętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, a przepis art. 274 pkt 2 lit. zj u.p.w. wprost odwołuje się do Polskiej Klasyfikacji Działalności stanowiąc, że za pobór wód do innych celów niż wymienione
w lit. a - zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności górna jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynosi 0,70 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych oraz 0,35 zł za 1 m3 pobranych wód powierzchniowych. Polska Klasyfikacja Działalności znajduje zastosowanie przy określeniu podejmowanej działalności gospodarczej, a wymóg określenia przedmiotu działalności zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności wynika m.in. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym.
Przepis art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. określa górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania
i dostarczania wody w wysokości 0,70 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych oraz 0,35 zł za 1 m3 pobranych wód powierzchniowych. Organ podkreślił, że z zestawienia treści art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. wynika, że pobór wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody harmonizuje z pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w którym mieści się sekwencja czynności polegających na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody realizowana przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Wskazał, że określony w art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. cel odpowiada działalności zaklasyfikowanej w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz został wpisany w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego spółki jako przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 274 pkt 4 u.p.w. ustawa wyodrębnia górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w preferencyjnej wysokości 0,30 za 1m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej przekraczającej 1,0 m3/s); 0,20 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej od 0,26 do 1,0 m3/s) oraz 0,15 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s). Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. Natomiast cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług. Dostarczanie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 r.o.u.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 r.o.u.w. Wynikające z art. 270 ust. 6 u.p.w. czynniki, od których zależy wysokość opłaty za usługi wodne należy, w odniesieniu do usługi wodnej polegającej na poborze wód odczytywać łącznie z normami u.p.w., które określają sposób naliczania poszczególnych składników opłaty za usługi wodne za pobór wód. Z ich treści, w tym szczególności z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 272 pkt 2-4 u.p.w. wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorców usług. Dlatego, w ocenie Dyrektora ZZPGW, pobór wód na potrzeby przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należy przypisać do celów określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 lit. c r.o.u.w.
Dalej organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2023 r. w wysokości 3437,00 zł za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja spółki nie została uznana. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor ZZGW dokonał na podstawie art. 272 ust. 1 i 2 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, pkt 40 lit. c, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 r.o.u.w. Zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych, wyrażonej w m3. Stosownie do treści art. 272 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a r.o.u.w. wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody wynoszą 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych, natomiast z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wynoszą 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 r.o.u.w., w przypadku poboru wód podziemnych współczynniki różnicujące, przez które mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej, wynoszą 1 - jeżeli wody podlegają procesom odmanganiania. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 4 r.o.u.w., jeżeli do uzdatniania tych samych wód podziemnych lub powierzchniowych stosuje się dwa lub więcej spośród procesów uzdatniania wymienionych w ust. 2 lub 3, do ustalania wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się ten proces uzdatniania, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący.
Dyrektor ZZGW wyjaśnił, iż opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 ustawy u.p.w. jako suma; a) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (17830,43 m3), co stanowi 2050,50 zł, b) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (20387,57 m3), co stanowi 1386,35 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a (pkt a), § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c (pkt b ) r.o.u.w.
Do ustalenia wysokości opłaty dla celów wymienionych w pkt a-b przyjęto proces polegający na odmanganianiu, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 r.o.u.w.).
Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. spółka, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając powyższej decyzji naruszenie:
1) art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 u.p.w., polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności
w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 u.p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 u.p.w. nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;
2) art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. przez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ
w toku postępowania kwartalnego oświadczenia spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodnej - opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych,
w świetle której spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;
3) art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód;
4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej
w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód w sposób dowolny, niezgodny z przepisami.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2
i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.), była decyzja Dyrektora ZZPGW określająca dla skarżącej spółki opłatę zmienną w wysokości 3437 zł za pobór wód podziemnych – za okres II kwartału 2023 r.
Skarżąca spółka posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 r.o.u.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Z kolei pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 r.o.u.w. Zdaniem strony skarżącej cele poboru wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. W konsekwencji z uwagi na fakt, że odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele powoduje, że spółka pobiera wodę nie tylko na cele,
o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 u.p.w. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w przepisach r.o.u.w. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Go 91/22, z 2 lutego 2023 r., II SA/Go 703/22, z 4 października 2023 r., II SA/Go 502/23 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 17 listopada 2022 r., III SA/Po 586/22 , z 18 lipca 2023 r., III SA/Po 189/23, z 17 grudnia 2023 r., III SA/Po 469/23), że z treści art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2-4 u.p.w. wynika, iż kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania z wód przez odbiorców usług. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 i 2 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w u.p.w. Usługi wodne obejmują między innymi pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w.). Zgodnie z tym poglądem przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. odnosi się zatem do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Jednocześnie w art. 35 ust. 2 u.p.w. ustawodawca wskazał, że dostęp do usług wodnych regulują przepisy tej ustawy. Inaczej rzecz ujmując przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne.
W konsekwencji określone w u.p.w. zasady dostępu do usług wodnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym, albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjno-prawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków opłatowych obciążających te podmioty (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21).
Wskazać trzeba, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Należy zatem poddać analizie także przepisy u.z.z.w. Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaopatrzenie w wodę, należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym; tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40). Przepisy art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 u.z.z.w. nie posługują się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a i b u.z.z.w.oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b u.p.w.). Z przepisów tych wynika zatem, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy u.p.w. i r.o.u.w., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 r.o.u.w. stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 r.o.u.w. i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z regułą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 r.o.u.w. mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach u.p.w. i w przepisach r.o.u.w posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b u.z.z.w. Stawka opłaty zmiennej nie jest zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Dlatego tzw. "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21 oraz z 19 października 2021 r., III OSK 4088/21). Przy czym, cele te należy różnicować w oparciu o uprawnienia i obowiązki ciążące na przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnym, którego zakres działalności został wprost zdefiniowany w ustawie i co należy ponownie powtórzyć, dotyczy on prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, to jest działalności polegającej na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Takiej wykładni powyższych przepisów nie przeczy treść art. 272 ust. 13 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb". Zwrócić należy jednak uwagę, że w tym przypadku chodzi o podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne polegające na pobieraniu wód podziemnych i powierzchniowych. Pobór zaś wód podziemnych i powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 389 pkt 1 u.p.w.).
W pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 u.p.w.). Co wchodzi w zakres usług wodnych stanowi wspomniany art. 35 ust. 1 u.p.w. Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z odbiorcą usług, którym jest ten, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Obowiązek zaś uiszczania opłat, o których mowa w art. 274 u.p.w. oraz rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dotyczy opłat za pobór wód, a nie za korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go bezpośrednio ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem oczywiście, o którym była mowa powyżej, a więc czy chodzi o cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21; z 19 października 2021 r., III OSK 4088/21, z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, z 14 marca 2023 r., III OSK 7417/21, z 23 czerwca 2023 r., III OSK 334/22, CBOSA). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że opłaty zmienne za usługi wodne wprowadzone zostały u.p.w. z 2017 r. i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Ramowej Dyrektywy Wodnej. Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Na gruncie u.p.w. zanieczyszczającym jest podmiot, który dokonuje poboru wód z zasobów wodnych i swoim działaniem prowadzi do pogorszenia środowiska, a nie odbiorca usług, któremu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarcza wodę z sieci wodociągowej. W konsekwencji obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska ciąży na podmiocie korzystającym z usług wodnych, którego sposób, zakres i cel korzystania z wód ma wpływ na wysokość tych kosztów (por. wyroki NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21 i 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, CBOSA). Ponadto sytuacja podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywania działalności różni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, korzystając z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w pierwszym przypadku podmiot obowiązany jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego do korzystania z zasobów wodnych oraz wykonania takiego urządzenia. Ponadto woda pobierana z takiego ujęcia bardzo często wymaga uzdatnienia, w sytuacji gdy woda dostarczana odbiorcy usług nie wymaga wykonania już takich czynności (wyroki NSA: z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, z 19 października 2021 r., III OSK 4088/21, z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, z 23 czerwca 2023 r., III OSK 334/22).
Podkreślić należy, że przedstawione powyżej stanowisko kontynuowane jest
w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA: z 5 grudnia 2023 r., III OSK 7704/21, III OSK 7707/21, III OSK 7709/21, z 20 grudnia 2023 r., III OSK 190/22, III OSK 191/22 i III OSK 192/22).
Zdaniem Sądu nieuzasadnione są również zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 7a, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. W istocie również stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem spółka nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność przyjęcia dwóch celów poboru wód przez tenże podmiot. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącej spółki sprowadzała się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów u.p.w. i r.o.u.w., nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie mógł zostać naruszony art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w., który stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Ustalenie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalają bowiem Wody Polskie w formie informacji (art. 272 ust. 17 u.p.w.). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 1 i 6 u.p.w.).
Sąd dokonał również z urzędu kontroli prawidłowości wyliczenia należnej opłaty dokonanej przez organ. W ocenie Sądu nie budzi ono żądnych wątpliwości. Jest zgodne z podanymi przez spółkę ilościami pobranej wody oraz art. 272 ust. 1 i 2 u.p.w. i stawkami wynikającymi z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a. r.o.u.w. (co do wód pobranych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody) oraz § 5 u.s.t. 1 pkt 40 lit. c r.o.u.w. (co do wód pobranych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - 20) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 r.o.u.w. (współczynnik różnicujący).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną i w związku z tym oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.