II SA/Go 678/23

II SA/Go 678/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 9  ust. 4-5, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 13, pkt 22
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Ż. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. W Spółka z o.o. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą – siedmioma stacjami transformatorowymi na części działki nr [...]. Powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha.
W toku postępowania, pismem z dnia [...] lutego 2021 r. W.Ż. oraz G.B. jako strony tego postępowania wnieśli zastrzeżenia do planowanej inwestycji wskazując, że ich zdaniem może ona negatywnie wpływać na środowisko i sąsiednią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Planowana inwestycja w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] uzyskała pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Inwestor podczas realizacji inwestycji został zobowiązany do uwzględnienia wszystkich warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania uznano, że zasadne jest wprowadzenie dodatkowych zapisów do decyzji, które umożliwią na kolejnych etapach administracyjnych wprowadzenie obostrzeń ze względu na możliwość wystąpienia niepożądanych skutków na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wpływ inwestycji pod kątem zagadnień wskazanych przez stronę postępowania będzie badany w toku procedury dotyczącej pozwolenia na budowę). Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W pkt 2 decyzji inwestycję określono jako budowę elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7 MW (z możliwością podziału na siedem elektrowni – każda o mocy nie większej niż 1 MW), na łącznej powierzchni nie większej niż 8,2 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą – siedmioma stacjami transformatorowymi o powierzchni każdej z nich nie większej niż 20 m² i wysokości nie większej niż 4 m (pozostałe parametry zgodnie z wymaganiami technicznymi).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., iż powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha. Ustalenie warunków zabudowy może nastąpić na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.p.z.p.) po łącznym spełnieniu warunków, o których mowa w pkt 1-5. Urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. W myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wnioskowany obszar spełnia jednakże warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren ma dostęp do dróg gminnych (działki nr [...]). Inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz znajduje się w zasięgu sieci elektroenergetycznej i nie narusza przepisów odrębnych. Inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia wszystkie wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jednocześnie decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez W.Ż. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Załącznik graficzny decyzji nie został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej – przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak potwierdzenia na mapie), obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Podpis osoby sporządzającej projekt decyzji nie wygląda na własnoręczny, a na kopię podpisu. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną. Wnioskodawca do wniosku winien załączyć zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ppkt b u.p.z.p. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu sprzeciwu W Sp. z o.o., wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 867/21 uchylił powyższą decyzję SKO z dnia [...] lipca 2021 r. W ocenie Sądu odwołanie W.Ż. wniesiono po terminie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynikało, by strona wnosząc odwołanie, zwróciła się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, przez co organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. SKO zawiadomiło W.Ż. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i na podstawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w związku z art. 58 k.p.a. wezwało do złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co W.Ż. uczynił, dołączając do w/w wniosku odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. SKO przywróciło W.Ż. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Jak wyjaśniło Kolegium wniosek Spółki nie jest kompletny w świetle treści art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na załączniku graficznym wnioskodawca określił teren inwestycji, jednak nie wskazał lokalizacji obiektów kubaturowych, jakimi są stacje transformatorowe w ilości siedmiu sztuk, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia załącznika graficznego. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji organ nie ustalił warunków lokalizacji i zabudowy dla tych obiektów oraz dla instalacji fotowoltaicznej. Nie ustalono powierzchni zabudowy obiektów kubaturowych i wielkości powierzchni zabudowy dla paneli fotowoltaicznych, szerokości elewacji, wysokości obiektów, liczby kondygnacji, wskaźnika zabudowy dla działki [...], nie wskazano wielkości terenu zajętego pod panele fotowoltaiczne i pod drogi (utwardzenia) pomimo, że określono ilość miejsc parkingowych. Załącznik graficzny do decyzji został sporządzony na nieprawidłowej mapie, która nie zawierała pieczęci świadczącej, że pochodzi z legalnego źródła (z zasobów geodezyjnych), załącznik składa się z 2 części, a skalę dopisano ręcznie.
Decyzja nie spełnia również wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym pkt 1 i 2. Planowana elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii i regulacje zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania. Treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. wskazuje, iż lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy. Inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W analizowanej sprawie organ I instancji nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na którym planowana jest inwestycja zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona tylko w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, jednak z pominięciem wyznaczenia obszaru do analizy, zgodnie z § 3. Organ I instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosków i uwag strony w toku postępowania.
Od powyższej decyzji W Spółka z o.o. ycach wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku m.in. z art. 2 pkt 13, 18, 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.), a także art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2 pkt. 2 b), art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 u.p.z.p.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 379/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw. Sąd uznał za nieuzasadnione stanowisko Spółki odnośnie możliwości skontrolowania w niniejszym postępowaniu postanowienia SKO z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia W.Ż. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r. Ponadto większość zarzutów podniesionych w sprzeciwie opiera się na odmiennej niż zaprezentowana przez SKO w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa materialnego, co nie może być w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok naruszył m.in. przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie bezzasadnego stwierdzenia, iż istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2573/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mieści się kontrola postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Treść art. 64e p.p.s.a. zobowiązuje sąd do zbadania istnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. W ramach uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a. sąd jest upoważniony i zobowiązany do kontroli postanowienia o przywróceniu terminu, gdyż prawidłowość tego postanowienia (lub jej brak) przesądza o nabyciu lub nie – przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, a w konsekwencji – o zasadności działań organu. Sąd powinien przeanalizować, czy organ odwoławczy właściwie rozważył kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a konsekwencji czy organ ten rozpatrując odwołanie, był formalnie uprawniony do orzekania i czy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie było wadliwe.
Wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 129/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...].
Odnosząc się do prawidłowości przywrócenia W.Ż. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. Sąd stwierdził, że wydane w tym przedmiocie postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. mieści się w granicach obowiązującego prawa, w tym art. 58 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zasadniczej kwestii sprzeciwu Sąd stwierdził, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd rozpoznający sprzeciw nie dopatrzył się niewątpliwych podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również z uzasadnienia tej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co więcej, z jej motywów nie wynika, aby było to w ogóle przez Kolegium badane.
Nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie. W sprawach dotyczących warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Jest to co prawda kluczowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby mógł on być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem I instancji. Ewentualne uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeśli organ odwoławczy uzna, iż sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna wymaga uzupełnienia, winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności ‒ w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie ‒ zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli w kontrolowanej sprawie Kolegium uznało, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić materiał dowodowy, to mogło i powinno było to uczynić we własnym zakresie, bądź zlecić organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.)
Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił jednakże uwagę, iż pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Spółka w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r. (wystosowane w reakcji na stwierdzone w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. braki we wniosku) przedłożyła zaktualizowany załącznik graficzny z naniesionymi planowanymi lokalizacjami stacji transformatorowych, uzupełniła wniosek o wskazane w tym piśmie parametry planowanej inwestycji, zaś w zakresie pozostałych elementów wezwania przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć niniejszą sprawę, której przedmiot stanowi ustalenie warunków zabudowy dla opisywanej inwestycji. Jeżeli pomimo uzupełnienia wniosku przez Spółkę organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający (z uwzględnieniem jednakże zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co zostało opisane w uzasadnieniu wyroku), powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym w szczególności może zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie.
W wyniku rozpoznania sprawy po raz kolejny, decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
Jak wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu, zgodnie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z regulacji tej nie wynika, by ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób też wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, by później ich lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym. Przepisy te odnoszą się jednak do lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W konsekwencji brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., a jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Spółka przedłożyła zaktualizowany załącznik graficzny z naniesionymi planowanymi lokalizacjami stacji transformatorowych, uzupełniła wniosek o parametry planowanej inwestycji, wobec czego decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność pod względem formalnym i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Na powyższą decyzję W.Ż., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez dokonanie całkowicie wadliwej wykładni tego przepisu, co skutkowało pominięciem sporządzenia analizy inwestycji i rozstrzygnięcia w przedmiocie zasad dobrego sąsiedztwa;
2) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.) poprzez błędne przyjęcie, że lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW nie wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, w sytuacji w której ten wymóg prawny istnieje, co implikuje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy takiej inwestycji, z zachowaniem wymogów określonych m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności organ II instancji powinien był uchylić decyzję Burmistrza w całości;
4) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;
5) art. 8 k.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania i wydania zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu obywatela.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wywiódł m.in., iż w orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii dopuszczalności lokalizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy opisywanego rodzaju inwestycji. W ramach pierwszego, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Rodzi to konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostaje w relacjach z innymi regulacjami – nie mniej istotnymi niż w/w przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w stanie prawnym obowiązującym do 23 września 2023 r.), w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.
Rozmieszczenie urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.
Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy dojść do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii, tzn. instalacje odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączone do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.).
Dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązują miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga zbadania w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, a jego brak czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.
Nadto działanie organu I instancji nie może zostać uznane za czyniące zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Również SKO wydając zaskarżoną decyzję uchybiło powyższej zasadzie. Ocena materiału dowodowego narusza prawo materialne, a akceptacja lokalizacji inwestycji narusza istniejący ład urbanistyczny i krajobrazowy podlegający ochronie. Dodatkowo postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż sprawa nie została wyjaśniona w całości, z należytą starannością potrzebną do ustalenia prawdy obiektywnej. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób nader oszczędny, nie zawierający całej historii postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, w tym również odmiennych poglądów prawnych wyrażonych w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2022 r.
Skarżący jest świadom konsekwencji wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 129/23, w szczególności skutków wytycznych zawartych w uzasadnieniu tegoż wyroku. Jednakże z uwagi zarówno na możliwość wyrażenia przez WSA w innym składzie poglądu odmiennego od w/w rozstrzygnięcia, a nadto na dwuinstancyjność postępowania przed sądami administracyjnymi, skarżący prezentuje pogląd odmienny od zawartego w wyroku i ma prawo do skutecznego skorzystania z całej drogi sądowej w sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. W Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi wywodząc, iż w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zaś art. 10 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował prawo materialne, zaś zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. pozostają bezprzedmiotowe. Nadto wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 marca 2023 r. zawiera wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, do których Kolegium prawidłowo się zastosowało.
Na rozprawie pełnomocnicy skarżącego oraz uczestnika postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska stron w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jeśli chodzi o stanowiącą przedmiot sporu w niniejszej sprawie kwestię materialnoprawną, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy co do zasady niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym wymogu aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) zostało ustalone na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.p.z.p.". Z kolei w myśl art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródła energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. – nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej oze) przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy. Zdaniem Sądu takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew argumentacji zawartej w skardze zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18). Prowadzi to do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym. Jak wskazano wyżej, brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowym, w odniesieniu do unormowań art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, który przesądza o zmianie przeznaczenia terenu. Zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji w tym przedmiocie (por. wyroki NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14, z 29 września 2016 r., II OSK 2576/14, z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3417/18, a także z 12 października 2021 r., II OSK 2157/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2018 r., II SA/Ol 1015/17), który dla przedmiotowego obszaru nie został uchwalony. Innymi słowy, wprawdzie studium wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w procedurze ustalania warunków zabudowy nie ma znaczenia (wyroki WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1486/18 oraz z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 150/19). Decyzja o warunkach zabudowy nie może być bowiem oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera, o czym świadczy treść art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Stąd też brak jest podstaw do tego, by związanie organów zapisami zawartymi w studium odnosić do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., IV SA/Po 562/17).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, w myśl którego dokonywania rekonstrukcji normy zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać ze stosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.
Za taką wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu wspomnianej wyżej ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. W pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano bowiem jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. p.p.z.p. (...). Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 grudnia 2022 r., II SA/Go 320/22).
Projektowana inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a więc przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii ze źródeł odnawialnych, w tym przypadku energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Rodzi to dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie stosuje się do tego rodzaju inwestycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Wskazuje się również, iż z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 805/23).
Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21, a także wyroki WSA w Kielcach z 20 września 2022 r., II SA/Ke 364/22, WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 513/22, WSA w Białymstoku z 10 listopada 2002 r., II SA/Bk 654/22, WSA w Poznaniu z 22 listopada 2022 r., II SA/Po 658/22, WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2022 r., II SA/Rz 1423/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 listopada 2022 r., II SA/Bd 209/22, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 października 2022 r., II SA/Go 288/22, oraz z 15 grudnia 2022 r., II SA/Go 320/22, WSA w Olsztynie z 12 lipca 2022 r., II SA/Ol 282/22).
Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wynika z art. 61 ust. 3 tej ustawy. Treść tego ostatniego przepisu nie daje podstaw do wyprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu, wynikających z mocy czy innych parametrów planowanej instalacji oze. Sąd podzielił zatem wykładnię przepisów prawa materialnego, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
O uchyleniu tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zadecydowało natomiast naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
We wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy datowanym na [...] stycznia 2021 r. wskazano, iż powierzchnia zajęta pod planowaną inwestycję wyniesie do 8,337 ha, zaś zabudowa panelami PV zajmie powierzchnię do 7,579 ha. W decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r., w pkt 2 wskazano, iż łączna powierzchnia planowanej inwestycji będzie nie większa niż 8,2 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zaś w uzasadnienie tej decyzji zawiera stwierdzenie, iż powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha. Z kolei w zaskarżonej decyzji Kolegium kwestia ta nie została wyjaśniona. Część historyczna jej uzasadnienia zawiera jedynie wzmiankę, iż zgodnie z decyzją organu I instancji powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha.
Nadto z pkt 2 decyzji organu I instancji wynika, że infrastrukturę towarzyszącą inwestycji stanowić będzie siedem stacji transformatorowych o powierzchni każdej z nich nie większej niż 20 m² i wysokości nie większej niż 4 m. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji z [...] czerwca 2022 r., inwestor w ramach uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy podał m.in., iż powierzchnia zabudowy wyniesie do 40 m² dla pojedynczej stacji transformatorowej, sumaryczna powierzchnia będzie wynosiła do 280 m², kubatura do 200 m³ dla pojedynczej stacji transformatorowej, długość 2 – 10 m, szerokość 2 – 10 m, wysokość do 5 m. Całkowita powierzchnia terenu inwestycji wyniesie do 8,2 ha (zgodnie z decyzją środowiskową). W zakresie wysokości stacji transformatorowych rozbieżność między decyzją a w/w pismem wynosi zatem 20%, natomiast w zakresie powierzchni zabudowy tych obiektów – 100%. Tymczasem z zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2023 r. nie wynika, jakie parametry stacji transformatorowych organ ten objął swymi ustaleniami – czy te przewidziane w decyzji organu I instancji, czy te wskazane w piśmie strony z dnia [...] lipca 2022 r. Kolegium bowiem w przedostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z jednej strony wskazało, iż Spółka przedłożyła zaktualizowany załącznik graficzny z naniesionymi planowanymi lokalizacjami stacji transformatorowych, uzupełniła wniosek o wskazane w tym piśmie parametry planowanej inwestycji, wobec czego decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność pod względem formalnym i materialnym nie budzi zastrzeżeń. Z drugiej natomiast strony Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, wobec opisanych wyżej niezgodności co do powierzchni planowanej inwestycji i parametrów zabudowy, jakie okoliczności organ odwoławczy uznał za udowodnione, jakie poczynił ustalenia i jakie przyjął parametry stacji transformatorowych. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a., w związku z przywołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Decyzja ta zawiera bowiem dwa niezgodne ze sobą wskazania co do powierzchni zajętej pod planowaną inwestycję (8,2 ha oraz 8,4 ha), przy czym nie odpowiadają one powierzchni wskazanej we wniosku (8,337 ha), nie wynika z niej również, w oparciu o jakie przesłanki w decyzji tej zostały ustalone parametry infrastruktury towarzyszącej. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wątpliwości tych nie wyjaśniła, co zostało już wcześniej opisane, ponadto Kolegium orzekało w niniejszej sprawie już trzykrotnie, co nie doprowadziło do wydania orzeczenia, które pozytywnie przeszłoby kontrolę sądową. Stąd też w ocenie Sądu w sprawie powinien ponownie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne organ I instancji, wyjaśniając uprzednio wszystkie wskazane wyżej niejasności co do stanu faktycznego, w szczególności powierzchni planowanej inwestycji oraz parametrów infrastruktury towarzyszącej i jednoznacznie rozstrzygając te kwestie w wydanej decyzji (art. 153 p.p.s.a.).
Ponadto dodać należy, iż wydając wyrok z dnia 31 marca 2023 r., II SA/Go 129/23 Sąd, z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., nie rozstrzygał merytorycznie o istocie sprawy, ograniczając się do odnotowania faktu, iż pismem z dnia [...] lipca 2022 r. inwestor uzupełnił wniosek o wydanie warunków zabudowy. Kwestia wydania rozstrzygnięcia co do meritum w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy lub poczynienia dalszych ewentualnych ustaleń została w powyższym wyroku pozostawiona ocenie organu odwoławczego. Obecnie natomiast, rozpoznając skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2023 r., Sąd dokonał kompleksowej kontroli tej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składają się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).