II SA/GO 675/22

II SA/Go 675/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 6, art. 59, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi M.G. i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1,
art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, określanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A.R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja leży na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stąd na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. W oparciu wyniki analizy urbanistycznej i formalno-prawnej ustalono dla planowanej inwestycji następujące warunki zabudowy.
1. Rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:
1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, tj. w odległości: 6m od granicy z działką nr [...] i w odległości 6m od granicy z działką nr [...], przy czym:
- nie dotyczy ona elementów takich jak: schody, podesty, pochylnie,
- elementy takie, jak: zadaszenia, fragmenty dachu, ganki mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 1,0m,
b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do powierzchni działki - od 19% do 23%,
c) szerokość elewacji frontowej - od 10m do 15m,
d) liczba kondygnacji planowanego budynku - do dwóch kondygnacji nadziemnych,
e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - do 4,5m,
f) wysokość do kalenicy - do 9,0m,
g) geometria dachu budynku - dach wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45°;
h) wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - od 30%,
i) obiekt objęty ustaleniami niniejszej decyzji należy projektować i budować oraz sytuować w stosunku do granic działek, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, w tym warunkami techniczno - budowlanymi;
2) ochrona środowiska i zdrowia ludzi:
a) inwestycję projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi i szczegółowymi, w tym techniczno - budowlanymi,
b) inwestycję realizować należy w sposób umożliwiający dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie terenów sąsiednich;
3) ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest zobowiązany:
- wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot,
- zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia,
- niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, Prezydenta Miasta;
4) obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:
a) w przypadku kolizji z istniejącym uzbrojeniem, projektowaną inwestycję, należy uzgodnić z odpowiednimi dysponentami sieci,
b) odprowadzenie ścieków bytowych z budynku do zbiornika bezodpływowego (szambo), a docelowo do sieci kanalizacyjnej,
c) zaopatrzenie w wodę - ze studni, a docelowo z sieci wodociągowej,
d) odprowadzenie wód opadowych - zagospodarowanie na własnym terenie, bez spływu na tereny sąsiednie,
e) sposób gospodarowania odpadami - zgodnie z przepisami odrębnymi,
f) na terenie objętym decyzją należy zrealizować miejsca postojowe/garażowe dla samochodów osobowych, w ilości nie mniej niż 2 miejsca postojowe/garażowe przypadającego na 1 lokal mieszkalny,
g) dostęp do działki drogowej z drogi publicznej powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], drogę wewnętrzną ul. [...] (dz. nr [...]);
5) wymagania dotyczące interesów osób trzecich:
- obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy Prawo budowlane,
- inwestycję projektować i realizować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze jej oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę przed:
- pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
- uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,
- zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby;
6) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych:
nie dotyczy;
3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.
4. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią załącznik nr 2 (część graficzna i tekstowa) do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 10 grudnia 2021 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy ul. [...] wystąpiła A.R.. Do wniosku dołączona została mapa katastralna w skali 1:1000, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca przedmiotowy teren. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, od zachodu graniczy z działką nr [...], przewidzianą pod drogę wewnętrzną, przez którą odbywać się będzie wjazd na działkę, a od południa z działką drogową nr [...]. Analizowany obszar stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, tereny niezabudowane, drogi, teren lasów. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy.
Ustalono również, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że na teren, na którym znajduje się dz. nr [...] (powstała w wyniku podziału dz. nr [...]) została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Dalej organ podał, iż w toku postępowania uzyskano opinie właściwych zarządców infrastruktury technicznej: Z Sp. z o.o. pismo znak: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz E Sp. z o.o. pismo znak: [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, w odległości ok. 81 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, tj. nie mniejszej niż trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi 27m. Ze względu na charakter zabudowy sąsiedniej (zabudowa mieszkaniowa), obszar analizowany poszerzono o tereny, stanowiące całość urbanistyczną z terenem wnioskowanym. W związku z powyższym granica analizowanego terenu przebiega w odległości do ok. 104m. Wyznaczony w ten sposób obszar analizowany jest zdaniem organu wystarczający, gdyż zawiera racjonalną całość urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego.
Następnie określono parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy dla lokalizacji nowej zabudowy. Linia zabudowy budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach jest zróżnicowana, poprowadzona w odległości od 5m do 14m. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono, w odległości 6,0m od granicy z działką nr [...] i w odległości 6m od granicy z działką nr [...], przy czym:
- nie dotyczy ona elementów takich jak: schody, podesty, pochylnie,
- elementy takie, jak: zadaszenia, fragmenty dachu, ganki mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 1,0m.
W analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany, wynosi od 19% do 28%; średni wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 21%. Zgodnie z § 5 ust. 2 r.s.u.w. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z. U. z 2003 r., poz. 1588 - dalej r.s.u.w.) oraz że na obszarze analizowanym występują różne parametry (np. dz. nr [...] - 19%, dz. nr [...] - 25%), przychylono się do wniosku inwestora i ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do powierzchni działki od 19% (minimalny wskaźnik występujący w obszarze analizowanym) do 23% (wnioskowany wskaźnik). Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 10m do 19m; średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,0m. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz to, że na obszarze analizowanym występują różne parametry (np. dz. nr [...] - 10m, dz. nr [...] - 13m, dz. nr [...] - 19m), ustalono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku - od 10m (minimalny wskaźnik) do 15m (wnioskowany wskaźnik). Wysokość budynków do okapu w obszarze analizowanym wynosi do 4,0m, a w wydanej decyzji, na podstawie której została wydzielona wnioskowana działka ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 4,5m. W związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz w nawiązaniu do ustaleń wydanej wcześniej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2009 r., ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 4,5m. Na terenie analizowanym występują budynki jedno i dwukondygnacyjne (w tym poddasze użytkowe), z dachem stromym (dwu lub wielospadowym) o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokości głównej kalenicy do 9m. Inwestor wnioskował o budynek dwukondygnacyjny, kryty dachem stromym wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokość do kalenicy do 9,5m. Ustalono dla projektowanego budynku dach stromy wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45°. Natomiast z uwagi na występowanie w terenie analizowanym budynków o wysokości kalenicy do 9m, taką wysokość przyjęto dla wnioskowanego budynku. Organ dalej wskazał, że linia zabudowy oraz parametry dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu oraz wysokości do kalenicy ustalone zostały odmiennie niż wynikający z wniosku. Podyktowane jest to faktem, że na etapie opracowania wniosku nie sposób jest precyzyjnie przewidzieć cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które możliwe są do ustalenia dopiero po przeprowadzeniu analizy. Nadto, teren objęty wnioskiem ma dostęp z drogi publicznej powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], drogę wewnętrzną ul. [...] (dz. nr [...]). Ponadto teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na podstawie Wypisu z rejestru gruntów ustalono, że działka nr [...] to grunty orne oznaczone symbolami RVI i RV, a zgodnie z art.10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) przepisów ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W ewidencji nie widnieje na wnioskowanej działce użytek leśny, w związku z powyższym w opinii organu nie ma konieczności uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne.
Organ I instancji podkreślił też, że zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza, której wyniki stanowią załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji, wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego, nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wnieśli D.W., P.W. oraz M.G. i D.G.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
- D.W. i P.W. zarzucili "niedookreśloność parametrów technicznych inwestycji zawartych w przedmiotowej decyzji, a w szczególności cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" i wnieśli o uchylenie w całości decyzji.
- M.G. i D.G. zarzucili:
1. błąd prawa procesowego mający wpływ na treść orzeczenia art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie precyzyjnego określenia parametrów technicznych warunków zabudowy inwestycji, w szczególności cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. wydanie decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niezgodności z art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska,
3. wydanie decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niezgodności z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody , w tym przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt i z dnia 9 października
2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin,
4. wydanie decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niezgodności z art. 7 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska
z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów,
5. wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce stanowiącym grunt rolny, faktycznie zalesiony lasem sosnowym i dębami, który nie został objęty decyzją ministra właściwego do spraw wsi na wyłączenie spod produkcji rolnej, zgodnie z ustawą
o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że teren działki nr [...] to wg ewidencji gruntów - grunt orny kl. RV o pow. 0,0823 ha i kl. RVI o pow. 0,0038 ha - łączna pow. działki to 0,0861 ha. Z załączonej do akt sprawy ewidencji gruntów wynika, że na przedmiotowej działce nie występuje las. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast nie podlegają ograniczeniom w przeznaczaniu na cele nie rolnicze i nieleśne. Wobec tego zarzut zawarty w odwołaniach dotyczący przeznaczenia gruntu leśnego i rolnego pod zabudowę bez zgody ministra właściwego ds. wsi nie znajduje uzasadnienia, ponieważ na działce nr [...] nie występuje las, a grunty orne rolne nie podlegają ochronie z uwagi na położenie w granicach miasta.
Następnie Kolegium podkreśliło, że działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Działka od strony północno-wschodniej przylega do działek nr [...] zabudowanych domami jednorodzinnymi, od strony północno-zachodniej przylega do działki nr [...] niezabudowanej, od strony południowo-wschodniej przylega do działki drogowej nr [...], a od strony południowo-zachodniej do działki nr [...] - droga wewnętrzna. Ponadto działka [...] od strony północno wschodniej przylega do dużego kompleksu terenów zabudowanych domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej,
a planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy. Teren inwestycji nie jest położony na obszarze chronionym przyrodniczo oraz planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać znacząco bądź potencjalnie znacząco na środowisko i stąd planowana inwestycja objęta kontrolowaną decyzją nie podlega rygorom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia
9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin.
Dalej organ przytoczył treść art. 61 ust.1 u.p.z.p. i podkreślił, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo określił obszar do analizy na podstawie 3 - krotnej szerokości frontu działki (jest to część działki przylegająca do drogi publicznej, z której ma nastąpić wjazd na działkę) i nie mniej niż 50 m. Szerokość frontu działki nr [...] przyległej do drogi publicznej wynosi 27 m, zatem 3 - krotna szerokość to 81,0 m. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] objętych wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny komunikacyjne oraz tereny niezabudowane, a najbliższa zabudowa znajduje się od północno wschodniej strony. Przyjęty do analizy obszar stanowi spójną urbanistyczną całość, która umożliwia określenie parametrów urbanistyczno-architektonicznych dla planowanej zabudowy. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego korespondują w ustaleniami sporządzonej analizy i danymi określonymi we wniosku. Parametry planowanej inwestycji zostały ustalone na podstawie cech zabudowy istniejącej w przyjętym obszarze do analizy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, w opinii Kolegium, zarzut odwołujących dotyczący zaniechania precyzyjnego określenia parametrów technicznych warunków zabudowy inwestycji, w szczególności cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest niezasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została wydana w oparciu o prawidłowe przepisy ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu, prawidłowo ustalono stan prawny sprawy oraz strony postępowania, którym zapewniono czynny udział. Analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została przeprowadzona przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty, a wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej stanowią załącznik do analizowanej decyzji.
M.G. i D.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, w której zarzucili:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o uzasadnienie faktyczne odnoszące się do nieruchomości [...], to jest innej niż przedmiot rozstrzygnięcia, to jest działka nr [...], położonej przy ulicy [...],
2. błąd prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez odniesienie się do parametrów technicznych warunków zabudowy inwestycji, w szczególności cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, innych niż przedmiot postępowania, wskutek wydania rozstrzygnięcia w oparciu
o uzasadnienie faktyczne odnoszące się nieruchomości [...], a nie działka nr [...], położonej przy ulicy [...],
3. błąd prawa procesowego mający wpływ na treść orzeczenia art. 77 § 1 kk, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy wynikający z nieodniesienia się w toku postępowania administracyjnego do wniosku dowodowego D.G. z [...] lutego 2022 r. o rozpoznanie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy działki nr [...], w zakresie jej zgodności z przepisami wynikającymi z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowalne oraz art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska w związku z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, albowiem warunki zabudowy orzeczono w kolizji z przepisami wskazującymi na minimalną odległość od składowisk odpadów, to jest składowiska odpadów Działu Zagospodarowania Odpadów Zakładu Gospodarki Komunalnej przy ul. [...],
4. błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe przyjęcie warunków zabudowy na działce stanowiących formalnie grunt rolny w sytuacji, gdy faktycznie, w dacie [...] czerwca 2022 r., to jest w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, był on w całości zalesiony wysokim lasem sosnowym i dębowym, a który nie został objęty decyzją ministra właściwego do spraw wsi na wyłączenie spod produkcji rolnej, zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie
gruntów leśnych i rolnych,
5. wydanie decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niezgodności z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w tym przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt i z dnia
9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, albowiem w dacie
6 czerwca 2022 r., to jest w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, był on w całości zalesiony wysokim lasem sosnowym i dębowym, w którym gniazdowały zwierzęta, ptaki, objęte ochroną gatunkową,
6. błąd prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 3) ustawy z 27 marca 2003 r. prawo o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że istniejące lub
projektowane uzbrojenie terenu działki nr [...], położonej przy ulicy [...] czy też działek sąsiednich, jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt) ppkt c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...].
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie
z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6 zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, www. orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy, ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W niniejszej sprawie analizowany obszar stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, tereny niezabudowane, drogi, teren lasów. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości prawidłowo ustalono
i wyznaczono obszar analizowany (§ 3 r.s.u.w.). Z kolei na teren, na którym znajduje
się dz. nr [...] (powstała w wyniku podziału dz. nr [...]) została wydana przez Wójta Gminy decyzja nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Stwierdzić należy, że ww. decyzja z [...] lutego 2009 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji – obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...] (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., II OSK 684/20, CBOSA).
Zdaniem Sądu, organy poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy
i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć
się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzec ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy,
o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia może nastąpić na trzy sposoby, tj. poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest, czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA).
Z treści § 4 ust. 1 r.s.u.w. wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawierają ust. 2- 4 § 4, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Ustalenie linii zabudowy ma istotne znaczenie, bo ustala minimalne dopuszczalne zbliżenie projektowanego obiektu budowlanego do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07; 22 stycznia 2021 r., II OSK 2389/20, CBOSA). Organ wskazał, że linia zabudowy budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach jest zróżnicowana, poprowadzona w odległości od 5m do 14m. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6,0m od granicy z działką nr [...] i w odległości 6m od granicy z działką nr [...], z wyłączeniem elementów wskazanych w decyzji. Odnośnie wskaźnika zabudowy organ podał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od wielkości minimalnej 19% do wielkości maksymalnej 28%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 21%. Mając na uwadze treść § 5 ust. 2 r.s.u.w. organ uwzględnił wniosek inwestora i ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do powierzchni działki od 19% (minimalny wskaźnik występujący w obszarze analizowanym) do 23% (wnioskowany wskaźnik). Z kolei szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 10m do 19m; średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,0m. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz to, że na obszarze analizowanym występują różne parametry (np. dz. [...] - 10m, dz. nr [...] - 13m, dz. nr [...] - 19m), organ ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku - od 10m (minimalny wskaźnik) do 15m (wnioskowany wskaźnik). Nie budzi również wątpliwości odnośnie zgodności z prawem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalenie geometrii dachu czy wysokości do kalenicy (§ 7, § 8 r.s.u.w.).
Należy wskazać, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów teren działki nr [...] to grunt orny kl. RV o pow. 0,0823 ha i kl. RVI o pow. 0,0038 ha. Łączna pow. działki wynosi 0,0861 ha. Z ewidencji gruntów wynika zatem, że na przedmiotowej działce nie występuje las. Nadto zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409), grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast nie podlegają ograniczeniom w przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie była wymagana zgoda ministra właściwego ds. wsi odnośnie przeznaczenia gruntu leśnego i rolnego pod zabudowę. Należy dodać, że teren inwestycji nie jest położony na obszarze chronionym przyrodniczo oraz że planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać znacząco bądź potencjalnie na środowisko. Nadto przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów określają szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji, budowy i prowadzenia składowisk odpadów, jakim odpowiadają poszczególne typy składowisk odpadów (§ 1 pk1), a zatem innej kwestii niż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie. Z kolei błędne określenie numerów działek i ich położenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało sprostowane przez SKO w drodze postanowienia z dnia [...] listopada 2022 r. jako oczywista omyłka pisarska i nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Również za prawidłowe należy uznać zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalenia odnośnie odprowadzenia ścieków bytowych. W tym zakresie należy podnieść, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o rozwiązaniach technicznych obiektu, a wszelkie rozwiązania techniczno – budowlane oceniane są dopiero przez organy architektoniczno-budowlane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682). Organ ocenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w art. 7 ww. ustawy.
Z przytoczonych względów zarzuty skargi należy uznać za niezasadne,
a zaskarżoną decyzją za zgodną z przepisami prawa.
W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.