II SA/Go 662/23

II SA/Go 662/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91, art. 92
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LII/612/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 Lp 15, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Gorzów Wlkp., dnia stycznia 2024 r. Sygn. akt II SA/Go 662/23 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Jarosław Piątek
Uzasadnienie
W dniu 26 stycznia 2023 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LII/612/2023 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako u.s.g.) w związku z art.. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679, dalej jako u.g.k.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator rejonowy zaskarżając powyższą uchwałę w zakresie § 1 pkt 1 - 5 i 15, to jest w zakresie pobierania opłat za czynności "pochowania w grobie" i "dochowania" oraz "przeprowadzenie ekshumacji" i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił sprzeczność z prawem, a mianowicie:
- sprzeczność z art. 84, 94 i 168 Konstytucji RP oraz 18 ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g.
w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegające na ustaleniu przez Radę Miejską opłat niezwiązanych ściśle z usługami wynikającymi z zadań gminy jako organu prowadzącego cmentarz i wykraczających poza jej kompetencje określone w tym ostatnim akcie prawnym, w szczególności ustalenia opłat za usługi "pochowania w grobie", i "dochowania" oraz "przeprowadzenia ekshumacji", które to czynności sprawują podmioty wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, do których nie zalicza się gmina jako administrator cmentarza,
- sprzeczność z § 5, 6 i 8 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zamieszczenie w skarżonych przepisach sformułowań niejednoznacznych i w sposób niezrozumiały wyrażających intencje organu stanowiącego, w szczególności poprzez użycie czasowników "pochowanie w grobie"
i "dochowanie", "przeprowadzenie ekshumacji", które to pojęcia nie precyzują, za jakie rzeczywiste czynności gminy związane z prowadzeniem cmentarza żądane są opłaty.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że na podstawie § 1 uchwały wprowadzono opłaty na cmentarzu gminnym w następującym porządku:
1. Pochowanie w grobie o wymiarach 1 m x 2 m na okres 20 lat - 1700 zł
2. Pochowanie w grobie zwłok dziecka do lat 6 na okres 20 lat - 1000 zł
3. Pochowanie w grobie urnowym o wymiarach 0,5 x 0,5 m - 750 zł
4. Dochowanie do istniejącego grobu - 500 zł
5. Dochowanie do istniejącego grobu- dziecko - 250 zł
6. Rezerwacja jednego miejsca przy grobie na okres 20 lat - 1500 zł
7. Rezerwacja każdego następnego miejsca (dwa i więcej) na okres 20 lat - 1700 zł
8. Rezerwacja miejsca głębinowego/ pogłębienie grobu istniejącego - 200 zł
9. Oplata za grób na kolejne 20 lat - opłata jednorazowa - opłata I rata (płatność w dniu
wystawienia FV) - opłata II rata (płatność po roku) 1400 zł - 800 zł - 800 zł
10. Opłata za grób na kolejne 20 lat - dziecko do lat 6 - opłata jednorazowa - opłata I rata (płatność w dniu wystawienia FV) - opłata II rata (płatność po roku) 800 zł - 500 zł - 500 zł
11. Opłata za grób umowy o wymiarach 0,5 x 0,5 m na kolejne 20 lat - 500 zł
12. Udostępnienie na okres 50 lat niszy urnowej w kolumbarium - 3000 zł
13. Odnowienie opłaty za niszę umową w kolumbarium na kolejne 50 lat - 3000 zł
14. Dochowanie drugiej i kolejnej urny w niszach urnowych w kolumbarium, dochowanie do grobu urnowego o wymiarach 0,5 x 0,5 m 250 zł
15. Przeprowadzenie ekshumacji 300 zł
16. Wjazd w celu pochówku/ekshumacji 50 zł
17. Wjazd na teren cmentarza w celu postawienia lub remontu nagrobka oraz przeprowadzenia prac przy grobie – 50 zł.
Do powyższych stawek netto doliczany jest obowiązujący podatek VAT.
W ocenie Prokuratura wprowadzenie tychże opłat narusza art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie cmentarz komunalny jest obiektem mieszczącym się w katalogu regulowanym materią tejże ustawy. Jednak ustanowione opłaty za korzystanie z niego muszą być świadczeniami związanymi ściśle z usługami wynikającymi z charakteru tego miejsca i kompetencji organu je prowadzącego, a w szczególności nie mogą poza tenże zakres wykraczać. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że usługi cmentarne świadczone są na rzecz społeczności gminy w celu umożliwienia jej członkom korzystania z cmentarza i jego urządzeń w związku z pochówkiem zmarłych. Usługi te polegają na organizowaniu i nadzorowaniu prac związanych z utrzymaniem cmentarza i wyposażeniem go w niezbędne urządzenia np. dom pogrzebowy czy sanitariaty, urządzeniem cmentarza zgodnie z planem jego zagospodarowania, utrzymaniem ładu i porządku na cmentarzu, nadzorem nad korzystaniem z cmentarza, w tym nad pochówkiem, ekshumacją, zakładaniem grobów zgodnie z przepisami prawa. Zadaniem zarządcy jest między innymi zakładanie i rozszerzanie cmentarzy, co oznacza obowiązek wyznaczania pól grzebalnych oraz ich odpowiednie oznaczenie i zorganizowanie, w szczególności przez wydzielenie ponumerowanych miejsc pochówku. W ramach utrzymania cmentarza zarządca powinien sprawować nadzór nad czynnościami wykopania grobu, jego zasypania, uporządkowania otoczenia grobu po czynnościach związanych z pochówkiem lub ekshumacją, także wskazania miejsca odkładu gruntu, jeśli usługę wykonuje inny przedsiębiorca. W związku z korzystaniem z mienia komunalnego w postaci cmentarza gmina pobiera opłaty cmentarne, które stanowią dochody własne gminy, podlegające rozliczeniu z budżetem. Gmina jest również zobowiązana do finansowania wydatków na utrzymanie cmentarza oraz zapewnienia prawidłowej realizacji swoich zadań z tego zakresu. Usługi cmentarne oraz ich organizowanie mają charakter lokalny i są ograniczone do terenu cmentarza. Usługi te zaspokajają potrzeby społeczności lokalnej. O wyborze cmentarza rzadko decyduje element konkurencji między administratorami cmentarza. Osoby organizujące pochówek bliskich decydują się na wybór cmentarza zgodnie z wolą zmarłego albo z uwagi na obecność grobów innych bliskich, często z uwagi na charakter wyznaniowy cmentarza. Zatem zarządca cmentarza nie doświadcza konkurencji. Dalej Prokurator podkreślił, że od usług cmentarnych należy odróżnić usługi pogrzebowe. Rynek usług pogrzebowych, jest adresowany do indywidualnego odbiorcy tj. klientów zakładów pogrzebowych. Należą do tych usług m.in. takie czynności jak przygotowanie zwłok do pogrzebu, transport zwłok, pochówek i związana z tym asysta pogrzebowa, formowanie grobu, ekshumacja, stawianie pomników, budowa grobowców, kremacja. Miejscem wykonywania tych usług jest zarówno cmentarz (przygotowanie miejsca pochówku, pochówek i asysta pogrzebowa, ekshumacja), jak i obszar leżący poza cmentarzem. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do zaliczenia usług pogrzebowych do sfery działań gminy z zakresu użyteczności publicznej. Te usługi podlegają zasadom wolności gospodarczej i mogą zostać ograniczone co najwyżej przez regulacje antymonopolistyczne. Nie ma przeszkód formalnych i prawnych, aby rynek ten był konkurencyjny, wolny od wszelkich ograniczeń i zakazów, tak aby zapewniał konsumentom możliwość swobodnego wyboru usługodawcy.
Następnie prokurator podał, że w zaskarżonej uchwale pojawia się określenie "pochowanie w grobie (...)", które to określenie nie funkcjonuje w jakichkolwiek przepisach regulujących wykonywanie pochówków. "Pochowanie w grobie" można rozumieć wyłącznie, jako organizowanie pogrzebu, czyli usługę pogrzebową, której Gmina nie ma prawa realizować. Ponadto zaskarżoną uchwałą z dnia 26 stycznia
2023 r. wprowadzono odpłatność za usługę "pochowania w grobie", które to określenie nie funkcjonuje w jakichkolwiek przepisach regulujących wykonywanie pochówków. "Pochowanie w grobie" można rozumieć wyłącznie jako organizowanie pogrzebu, czyli usługę pogrzebową, której Gmina nie ma prawa realizować, a czym zajmują się prywatni przedsiębiorcy wybrani przez rodzinę osoby zmarłej bądź inny podmiot sprawujący pochówek. Podobnie należy rozumieć pojęcie "dochowania", którym operuje § 1 pkt 5 skarżonej uchwały. Ponieważ we praktyce usługa pochowania w grobie jest wykonywana przez podmiot wybrany przez osobę sprawującą pochówek, a która w tym zakresie nie wykonuje zadań powierzonych je przez gminę na podstawie ustawy, nie można uznać, aby Gmina, pobierając na mocy uchwały opłaty za pochowanie w grobie, działała zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Oczywiście z pochowaniem zwłok są związane określone usługi świadczone przez gminę, polegają one na przygotowaniu i udostępnieniu osobie sprawującej pochówek grobu na złożenie w nim ciała. Jednakże tylko takie świadczenia mieszczą się w zakresie uprawnień i obowiązków gminy jako podmiotu prowadzonego cmentarz, związanych z umożliwieniem indywidualnej osobie czy pochowania zwłok. Rodzaj tych świadczeń powinien też być precyzyjnie określony w samej uchwale po to, aby dokonujący płatności miał pewność, za jaką usługę płaci.
Prokurator następnie uznał, że podobne uwagi należy odnieść do opłaty za ekshumację, wskazanej w punkcie 15 skarżonej uchwały. Wskazując na wyrok WSA w Katowicach z dnia 20 grudnia 2022 r. III SA/Kr 859/22, skarżący podkreślił, że "uprawnienie do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej. Takie dobra osobiste służą wszystkim osobom bliskim zmarłego, w związku z czym konieczne jest uzgodnienie zakresu, w jakim związane z nimi prawa przysługujące poszczególnym uprawnionym mogą być wykonywane. Możliwość pojawienia się sprzeczności między dobrami osobistymi osób bliskich zmarłego sprawia, że konieczne staje się znalezienie kryteriów ich usuwania, co z reguły oznacza konieczność określenia pierwszeństwa dóbr jednych osób w stosunku do drugich. W odniesieniu do uprawnienia do pochowania zmarłego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym o pierwszeństwie tym decyduje art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który ustala kolejność osób uprawnionych do pochowania zwłok, przy czym prawo pochowania zwłok danej osoby przysługuje osobie wymienionej w dalszej kolejności (np. krewnym w linii bocznej) dopiero wtedy, gdy brak jest osoby wymienionej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta prawa tego nie chce lub nie może wykonać’’. Nadto w myśl wyroku WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r. II SA/Po 619/19: "ekshumacja zwłok lub szczątków za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego może być dokonana na umotywowaną prośbę osób, ale osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prawo to przysługuje więc też osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą (art. 10 ust. 1 in fine ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Unormowania umieszczone w art. 10 ust. 1 zd. 1 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazujące uprawnionych do pochowania zwłok,
a także ich ekshumacji, pomyślane zostały głównie na użytek pozostałych regulacji cmentarnego prawa administracyjnego. Przepis, zgodnie z którym "prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą" uzmysławia, że ustawodawca przewidział uprawnienie, którego kreacja zależy wyłącznie od przejawu woli osoby, która chce to uprawnienie uzyskać, pomijając jednocześnie uprawnienie tego, kogo jako uprawnionego wskazał zmarły". Ekshumacja, poza sytuacjami wynikającymi z postępowania karnego, czy zmiany przeznaczenia gruntu dotychczas użytkowanego jako cmentarz, jest przede wszystkim realizacją prawa do grobu, mieszczącego się w materii prawa cywilnego. Prokurator uznał więc, że skoro domagać się mogą osoby uprawnione do pochówku w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to i te podmioty de facto są odpowiedzialne za jej przeprowadzenie. Z powyższego wynika więc jasno, że również i ekshumacji nie wykonuje gmina czy podmiot działający w jej imieniu jako administrator cmentarza. Gmina nie ma więc upoważnienia ustawowego za pobranie opłaty tytułem przeprowadzenia samej ekshumacji. W efekcie jej przeprowadzenia przez osobę uprawnioną uprawioną do grobu, gmina odzyskuje określone miejsce
i może je za opłata udostępnić kolejnej osobie. Mając powyższe na uwadze Prokurator uznał, że żądanie opłaty za przeprowadzenie ekshumacji również wykracza poza upoważnienie ustawowe gminy jako organu prowadzącego cmentarz. Uchwałą organu gminy można określać opłaty związane z korzystaniem z mienia komunalnego, w tym z cmentarza, jednakże pamiętać należy, że prowadzenie cmentarzy jest zadaniem własnym gminy. Dlatego też opłaty nakładane na obywateli z tego tytułu nie mogą stanowić źródła zarobku jednostki samorządu terytorialnego, a stanowić wyłącznie partycypację w kosztach utrzymania cmentarza i odnosić się wyłącznie do świadczeń wykonywanych w ramach ustawowych kompetencji organu gminy, w szczególności umożliwieniem pochówku. Tymczasem określenie opłat wymienionych w punkcie 1 - 5 "pochowaniem" czy "dochowaniem" w grobie wskazują na to, że są to świadczenia związane nie tylko z umożliwieniem pochówku, ale także z czynnościami, które wykonuje na rzecz zlecającego przedsiębiorca pogrzebowy. Poza argumentem, że gmina pobiera je bez upoważnienia ustawowego, rodzi to po stronie płatnika przekonanie, że opłata za pochowanie zwłok jest pobierana od niego dwukrotnie - przez podmiot faktycznie dokonujący czynności związanych z przygotowaniem ceremonii pogrzebowej i złożeniem zwłok do grobu, i gminę. W takiej sytuacji opłata za pochowanie zwłok staje się świadczeniem przynajmniej częściowo nienależnym. Jeżeli więc rzeczywistą intencją organu stanowiącego było skorzystanie z upoważnienia ustawowego i pobranie opłat za czynności mieszczące się w kompetencjach gminy związanych z prowadzeniem cmentarza, w tym przygotowaniem i udostępnieniem grobu, to wykonywane w tym zakresie świadczenia winny zostać nazwane w sposób precyzyjny, odzwierciedlający zamiar organu stanowiącego. Umieszczanie tych usług w znacznie szerszym i nie odnoszącym się do kompetencji gminy pojęciu "pochowanie w grobie", stanowi niejednoznaczność naruszającą z przyczyn opisanych powyżej przepisy § 5, 6 i 8 ust. 1 "zasad techniki prawodawczej".
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada Miejska uchwałą z dnia 26 października 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, uchyliła zaskarżoną uchwałę i ustaliła opłaty, uwzględniając uwagi skarżącego. Odnośnie kwestii uczynienia miejsca pochówku na cmentarzu komunalnym przedmiotem transakcji handlowej, organ przyjął, że przedmiotowa opłata powinna pokrywać rzeczywiste koszty, które ponosi w związku z utrzymaniem cmentarza. Gmina nie osiąga zysku z tego tytułu. Przed ustaleniem wysokości opłat została przeprowadzona kalkulacja, która uwzględniała zarówno plan wydatków, jak również wpływy z opłat oraz wykonanie. W roku 2022 wpływy z opłat wyniosły 414.197,00 zł, zaś wydatki, w tym w szczególności koszty administratora, media, oświetlenie, utrzymanie czystości, utrzymanie zieleni i remonty: 659.549,00 zł
(z wydatków bieżących gminy pokryto różnicę w wysokości: 245.352,00 zł). Na dzień
30 września 2023 r. wpływy z opłat wynoszą 199.243,00 zł, zaś koszty kształtują się na poziomie 437.928,00 zł. Powyższe wskazuje, że ustalone opłaty nie pokryją w pełni kosztów utrzymania cmentarza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje
się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Sąd zauważa, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr LXI/709/2023 Rady Miejskiej z dnia 26 października 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, nie uniemożliwiają Sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie jej przez Radę Gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyroki NSA: z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; z dnia 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006 r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005 r., I OSK 394/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44).
Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W myśl natomiast drugiego z powołanych w podstawie prawnej przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (aniżeli wymienione w pkt 1- 14). Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała wprowadzająca opłaty jest aktem prawa miejscowego. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat za pochowanie zwłok. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Należy stwierdzić, że na podstawie przywołanych powyżej przepisów, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Rada Miejska była władna podjąć zaskarżoną uchwałę w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego.
Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika, iż organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok,
o czym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzu i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 887 – dalej jako ustawa o cmentarzach), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wprawdzie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione", to jednak zauważyć należy, że przepis ten dotyczy czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako kryterium uniemożliwiające ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie określa jednak ani wysokości opłaty, ani trybu jej ustalania, ani też nie zawiera delegacji w tym przedmiocie. Nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. Norma ta wskazuje tylko na jedną z potencjalnych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, przy czym nie stanowi podstawy prawnej do ich ustalania i nie artykułuje wskazań w sprawie kompetencji organów w tym obszarze. W związku z tym ustalenie opłat za korzystanie z cmentarza nie doznaje ograniczenia jedynie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok", a art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16, CBOSA).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi odnoszących się do poszczególnych pozycji w zawartej w § 1 skarżonej uchwały tabeli, nie zasługiwały zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do opłat wymienionych w punktach od 1 do 5. Zdaniem Prokuratora Rejonowego ustalenie opłat za usługi "pochowania w grobie", "dochowania" oraz "przeprowadzenia ekshumacji" stanowi o przekroczeniu kompetencji gminy. Nadto w ocenie skarżącego zawarte w uchwale ww. sformułowania są niejednoznaczne, nieprecyzyjne odnośnie tego za jakie rzeczywiście czynności gminy związane z prowadzeniem cmentarza żądane są opłaty, co świadczy naruszeniu § 5, 6 i 8 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
Należy wskazać, żeprawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa
o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną
z zarządem (administratorem) cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu (por. m. in. uchwałę SN
z dnia 7 grudnia 1970 r. III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyrok SN z dnia
17 lutego 2016 r., sygn. III CSK 84/15, LEX nr 1992040). Prawo to ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo do pochowania zwłok uprawnionego w wybranym przez niego miejscu, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji
o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Elementy osobiste prawa do grobu mają charakter przeważający i są związane z określoną osobą; jako prawa osobiste są niezbywalne i niedziedziczne (por. uchwała SN z dnia 2 grudnia 1994 r. III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I CSK 66/10). Prawo do grobu należy ze swej istoty wyłącznie do osoby ludzkiej i z natury rzeczy nie można uczynić dysponentem tego prawa innej osoby niż osoba fizyczna np. osoby prawnej. Prawo do pochowania w danym grobie przysługuje osobom fizycznym, które zawarły umowę z zarządem (administratorem) cmentarza komunalnego, obejmującą swoimi skutkami tylko umawiające się strony (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r.,
II OSK 929/15, CBOSA).
Zdaniem Sądu nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, że pochowanie
w grobie należy rozumieć wyłącznie jako organizowanie pogrzebu, czyli usługępogrzebową, której gmina nie ma prawa realizować. Nie może budzić wątpliwości, żewymienione w § 1 pkt 1-5 opłaty m.in. za "pochowanie w grobie", "dochowanie" dotyczą opłaty za pochowanie czy dochowanie zwłok. W ocenie Sądupojęcie opłaty za "pochowanie", "dochowanie" obejmuje wyłącznie opłaty z tytułu nabycia miejsca pod grób, czy też opłaty z tytułu nabycia prawa do działki cmentarnej, na co wskazuje również użyty zwrot "na okres 20 lat". W celu pochowania zwłok niezbędne jest bowiem nabycie określonego miejsca pod grób, a czym innym są opłaty związane z ceremoniałem pogrzebowym (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., I OSK 1706/16, CBOSA).Zważyć również trzeba, że przepisy rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego. Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (wyrok NSA z 22 marca 2012 r.,II OSK 22/12, wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2705/16, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., II OSK 127/18, CBOSA).
Sąd podzielanatomiast zarzut skarżącego, że brak jest podstaw do pobierania opłat za możliwość przeprowadzenia ekshumacji. Uprawnienie do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej, czyli tzw. prawa do grobu. Pochowanie zwłok na cmentarzu jest w swojej istocie wynikiem zawarcia umowy, w wyniku której, po uiszczeniu ustalonej przez gminę opłaty, wnoszący ją nabywa prawo do grobu, a wraz z nim ww. uprawnienia takie jak przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej,urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II OSK 2263/16, S. Rudnicki: prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków 1999), a także przeprowadzenia ekshumacji. Podmioty uprawnione do złożenia wniosku oprzeprowadzenie ekshumacji
(w warunkach określonych w przepisach prawa) są określone są w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i to one ponoszą koszty jej przeprowadzenia. Należy zatem stwierdzić, że żądanie opłaty za przeprowadzenie ekshumacji wykracza poza upoważnienie ustawowe gminy jako organu prowadzącego cmentarz (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r., III SA/Wr 51/21, CBOSA).
Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 Lp 15, w pozostałym zakresie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skarga podlegała oddaleniu.