II SA/Go 657/22

II SA/Go 657/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Starosta– działając na podstawie m.in. art. 30 ust. 2 pkt 2, ust. 5, art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 6a, art. 41a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5a, ust. 7, ust. 8 pkt 2, art. 4lb ust. 1, art. 42 ust. 2, ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c, ust. 4b, ust. 4c, ust. 4d, ust. 4e, art. 43 ust. 2 pkt 1-9, ust. 6, art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.; dalej u.o.) oraz przepisów rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523) i z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796) – udzielił I. sp. z o.o. zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami
w związku z zamknięciem i rekultywacją stanowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr ew. [...], i określił szczegółowo warunki tego zezwolenia w zakresie: rodzaju i masy odpadów przewidzianych do przetworzenia w okresie roku, miejsca przetwarzania odpadów, miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, dopuszczonej metody lub metod przetwarzania odpadów ze wskazaniem procesu przetwarzania, dodatkowych warunków przetwarzania odpadów ze względu na potrzebę zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska, wymagań wynikających z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; oraz wskazał, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony do dnia 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Wniosek spełniał wymagania zawarte w art. 42 ust. 2, ust. 3a, ust. 3c, ust. 4b u.o. Do wniosku dołączono akt notarialny potwierdzający prawo własności terenu. Wnioskodawca, będący zarządzającym składowiskiem odpadów w [...], posiadał decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr ew. [...], oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], udzielającą zgody na zamknięcie i zrekultywowanie przedmiotowego składowiska przy użyciu materiału odpadowego.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 6a, ust. 6b u.o. wystąpił do Burmistrza o wydanie opinii dotyczącej planowanego przedsięwzięcia polegającego na odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Ponadto, zgodnie z art. 41a ust. 1 u.o., organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w sprawie w zakresie spełniania wymogów ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Burmistrz poinformował o pozytywnym zaopiniowaniu przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] WIOŚ stwierdził spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, zgodność z planami gospodarki i przepisami prawa miejscowego planowanego przedsięwzięcia.
Ponadto organ zauważył, że wnioskodawca przedłożył opinię Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w której stwierdzono, że składowisko odpadów przeznaczone do rekultywacji spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. W dniu 30 września 2019 r. wnioskodawca przedłożył operat przeciwpożarowy opracowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz postanowienie Komendanta PSP z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej w sposób wskazany w operacie przeciwpożarowym.
Następnie organ wyjaśnił, że w myśl art. 41a ust. 4 u.o. w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W przedmiotowej sprawie WIOŚ pozytywnie zaopiniował spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, w związku z czym nie ma podstawy do wydania odmowy zezwolenia. Ponadto, powołując treść art. 16 u.o., organ uznał, iż planowany sposób i zakres prowadzenia działalności, przy zachowaniu warunków ustalonych w niniejszym zezwoleniu, nie będzie powodował zagrożenia dla środowiska, życia i zdrowia ludzi.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej u.i.ś.), wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś.
Następnie pismem z [...] stycznia 2022 r. WIOŚ działając na podstawie art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej jako u.i.o.ś.) oświadczył, że popiera wniosek RDOŚ i zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] – działając na podstawie m.in. art. 17 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 ust. 1 u.i.ś. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia z dnia [...] października 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wszczyna i prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, a rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zajmując się decyzją w kierunku ustalenia, czy dotknięta została jedną z wad materialnych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne tylko w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. i przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (ograniczenie terminem 10-letnim od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją). Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne, znajdujące się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Wszczęcie takiego postępowania następuje bądź z urzędu, bądź na wniosek strony, a organ prowadzący to postępowanie orzeka także wykraczając poza granice wniosku strony (zakresu żądania), będąc zobowiązanym z urzędu do badania wszystkich okoliczności (przesłanek) skutkujących nieważnością decyzji.
Dalej organ wskazał, że RDOŚ we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie powołał się na przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 3 u.i.ś. właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.i.ś., została wydana bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co oznacza, że właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługuje prawo procesowe takie jak stronie postępowania.
W rezultacie Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją nadzwyczajną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (w art. 16 § 1 k.p.a.), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może odnosić się zarówno do przepisów materialnych jak i procesowych, gdyż z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby taka kwalifikowana wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, przy czym - zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa przeważa pogląd, że rażące naruszenie prawa można odnosić do naruszenia wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego i tylko w wyjątkowych przypadkach - do naruszenia przepisów postępowania. Zatem przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana we właściwym trybie, na wniosek uprawnionego podmiotu, a sama decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 k.p.a. W ocenie Kolegium decyzja Starosty została wydana w zgodzie z powołanymi w jej podstawie prawnej przepisami, w tym zwłaszcza na podstawie i w granicach określonych przez ustawę o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Wniosek posiadacza odpadów w tej sprawie spełniał wszystkie wymagania zakreślone przepisem art. 42 ust. 2 u.o.
Odnosząc się do zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że decyzja Starosty rażąco narusza art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji) stanowił, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym - na mocy delegacji ustawowej z art. 60 ustawy - to Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. stanowił, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach. W tym stanie rzeczy, według Kolegium, istota sprawy (zarzutu RDOŚ) sprowadza się do oceny, czy decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania winien był uzyskać w tej sprawie posiadacz odpadów przed uzyskaniem od Starosty zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów. Kolegium wskazało, iż decydujące znaczenie mają tu zatem przepisy rozporządzenia, w myśl których następuje prawna kwalifikacja poszczególnych przedsięwzięć, które bądź wymagają uzyskania decyzji środowiskowej i bezwzględnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (do takich zaliczają się przedsięwzięcia mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), bądź wymagają uzyskania decyzji środowiskowej, przy względnym (fakultatywnym) przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, tj. tylko wówczas, gdy taki obowiązek nałoży stosowny organ - w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według RDOŚ przedsięwzięcie polegające na odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia - mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że posiadacz odpadów winien był przed uzyskaniem zezwolenia uzyskać stosowną decyzję środowiskową. Kolegium wskazało jednak, iż z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia wynika, że wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy), dotyczy przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Tymczasem w sprawie mamy do czynienia z zezwoleniem na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, zatem "pierwsza" część (zakres) przedsięwzięcia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia nie może mieć tu zastosowania, bo odnosi się wyłącznie do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. W ocenie Kolegium nie jest też uzasadnione kwalifikowanie przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko jako "miejsca retencji powierzchniowej odpadów" lub "rekultywacja składowisk odpadów", ponieważ przedsięwzięcie, którego dotyczy wydane przez Starostę zezwolenie nie stanowi samo w sobie przedsięwzięcia wskazanego w powołanym przepisie, w szczególności nie jest rekultywacją składowiska odpadów. Rekultywacja składowiska odpadów jest zgoła innym przedsięwzięciem od odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami nawet gdy ten odzysk odpadów realizowany jest w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Kolegium zauważyło, iż nawet, gdyby podzielić stanowisko wnioskodawcy w sprawie, że przedmiotowy odzysk odpadów dokonywany jest w ścisłym związku z rekultywacją składowiska odpadów, to jest to jednak inne przedsięwzięcie niż sama rekultywacja składowiska odpadów i niedopuszczalnym byłoby stosowanie w takim przypadku wykładni rozszerzającej, czyli uznawania wszelkich przedsięwzięć, które mogą mieć jakikolwiek związek z rekultywacja składowiska odpadów za taką rekultywacji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia.
W świetle powyższego Kolegium oceniło, że w sprawie brak jest spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, badając z urzędu decyzję Starosty pod kątem pozostałych wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., Kolegium wskazało, że decyzja wydana została przez właściwy organ w oparciu o istniejącą podstawę prawną, w tym w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy ustawy o odpadach (zwłaszcza art. 41, art. 4la, art. 41 b, art. 42, art. 43 i art. 44 u.o.) z zachowaniem wymogów (ograniczeń) określonych w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.o. oraz z uwzględnieniem podstawowych wymogów jakie winna spełniać decyzja w zakresie obligatoryjnych elementów jakie musi zawierać taka decyzja w myśl w art. 43 ust. 2 i art. 44 ust. 1 u.o.; sprawa nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną tego postępowania, decyzja jest wykonalna (nie była niewykonalna w dniu jej wydania), a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera ona w swej treści wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 21 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.i.ś. oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie skutkujące uznaniem, że przed uzyskaniem zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr ew. [...] wydawanej na podstawie ustawy o odpadach nie było konieczności uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania;
- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r., pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Powyższą skargę zarejestrowano w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Go 657/22.
Ponadto pismem z dnia [...] września 2022 r. skargę do tutejszego Sądu na decyzję SKO wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, iż odzysk odpadów prowadzony w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów jest odmiennym przedsięwzięciem od rekultywacji składowiska odpadów, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisów prowadzić powinno do wniosku, iż odzysk prowadzony w związku z rekultywacją kwalifikuje się jako rekultywacja składowiska, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2019 r. nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji;
- art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie , co stanowiło rażące naruszenie prawa i powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wg norm przepisanych.
Skargę tę zarejestrowano w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Go 658/22.
W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną, w tym wykładnię i zastosowanie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 658/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy II SA/Go 658/22 do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 657/22 i określił, iż połączone sprawy prowadzone będą dalej pod sygnaturą akt II SA/Go 657/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Starosty udzielającej I. sp. z o.o. (uprzednio występującej pod nazwą A. sp. z o.o.) zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr ew. [...].
Decyzja ta została zaskarżona do tutejszego Sądu zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., pozwalającym na wniesienie skargi na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez uprzedniego zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na wstępie rozważań należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja SKO wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 1 tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.
Organ administracji publicznej orzekający w trybie stwierdzenia nieważności, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r., nr [...] złożony został przez RDOŚ, korzystającego z uprawnienia określonego w treści art. 76 ust. 3 u.i.ś. W myśl tego przepisu właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, została wydana bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Tak złożony wniosek poparty został zaś przez WIOŚ, który z kolei dokonał tej czynności w oparciu o art. 16 u.i.o.ś. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). Organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust.2).
RDOŚ wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] października 2019 r. powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Według RDOŚ wada prawna uzasadniająca wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego wynika z braku uzyskania przed jej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem RDOŚ i WIOŚ taki obowiązek wynika z treści przepisów art. 72 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia.
Zgodnie z art. art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym - na mocy delegacji ustawowej z art. 60 ustawy - to Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie u.o. Według zaś § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcie: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.
Interpretacja organów nie została podzielona przez SKO, według którego z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia wynika wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co do przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Skoro w przedmiotowej sprawie zezwolenie dotyczy odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, SKO uznało, że nie ma zastosowania pierwszy element § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, który odnosi się wyłącznie do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Kolegium uznało, iż także pozostała cześć § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia nie znajduje zastosowania, ponieważ zezwolenie nie dotyczy "miejsca retencji powierzchniowej odpadów" i nie stanowi ono samo w sobie rekultywacji składowiska odpadów, które jest innym przedsięwzięciem od odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, a nawet jeżeli przyjąć, że odzysk odpadów dokonywany jest w ścisłym związku z rekultywacją składowiska odpadów, to jest to jednak inne przedsięwzięcie niż sama rekultywacja składowiska odpadów i niedopuszczalnym byłoby stosowanie w takim przypadku wykładni rozszerzającej. Taka interpretacja uzasadniała zdaniem SKO odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2019 r.
Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę miał przede wszystkim na względzie, iż ocena zgodności z prawem dotyczy decyzji wydanej w ramach trybu nadzwyczajnego, a nie zwykłego. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które było podstawą złożenia przez RDOŚ wniosku o stwierdzenie nieważności (popartego przez WIOŚ), określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Dodać też należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, że "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. (...). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać." O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do uznania, że decyzja Starosty z [...] października 2019r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną pozwalającą na stwierdzenie dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa.
Po pierwsze należy zauważyć, iż wyprowadzona przez skarżących interpretacja prowadząca do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, wymaga poddania analizie jednocześnie przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. Generalnie o wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi art. 71 ust. 2 u.i.ś., zawierając w tym względzie zamkniętą listę przedsięwzięć tj. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak dopiero szczegółowe wymienienie takich przedsięwzięć dokonane zostało w akcie wykonawczym tj. rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 60 u.i.ś. (na gruncie przedmiotowej sprawy według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z [...] października 2019 r.) i co w praktyce prowadzi też do szeregu wątpliwości (por. Komentarz do art. 71 u.i.ś. K.Gruszecki , Lex 2020). Przy czym dla prawidłowego ustalenia zakresu przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest przy tym łączne uwzględnienie postanowień art. 71 i art. 72 u.i.ś., który określa katalog przypadków (określonych aktów administracyjnych), które muszą być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy dokonanie tak opisanej analizy stanowi zabieg wymagający.
Decyzja z [...] października 2019 r. dotyczy zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Dla stwierdzenia, iż przed wydaniem decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wydawanej na podstawie u.o., o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś., wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezbędne jest jednocześnie ustalenie przedsięwzięcia, które wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 71 ust. 2 u.i.ś. Samo bowiem powołanie się na art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.ś. jest niewystarczające. Skoro katalog przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.i.ś. określony został w rozporządzeniu z 2010 r. (znajduje on zastosowanie zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.- do postepowań wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe tj. rozporządzenia z 2010 r.), niezbędne jest sięgnięcie do jego treści. Zdaniem Sądu analizując treść § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, niewątpliwie uznać należy, iż do przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania pierwszy jego element dotyczący instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów (...). Według zezwolenia z [...] października 2019 r. odzysk odpadów odbywa się bowiem poza instalacjami, zgodnie z art. 30 u.o. i przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, i taki odzysk nie jest ujęty w rozporządzeniu jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodzić należy się także z SKO, że nie ma podstaw do uznania, iż przedsięwzięcie związane z przedmiotowym zezwoleniem dotyczy miejsca retencji powierzchniowej odpadów. Pozostało zatem dokonanie oceny czy dotyczy ono rekultywacji składowisk odpadów. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż brak jest legalnej definicji pojęcia rekultywacji składowisk odpadów. Możliwa jest jedynie rekonstrukcja tego pojęcia na podstawie przepisów u.o. Określenie ścisłych ram tego pojęcia może budzić wątpliwości. Podkreślić należy jednak, iż odnośnie samej rekultywacji nie jest wydawana odrębna decyzja, jest ona niejako ujmowana i uwzględniona w ramach decyzji o zamknięciu składowiska odpadów (art. 146 i art. 147 u.o.). Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowiska odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523) rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem prac związanych z rekultywacją składowiska określonym w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska. Prace rekultywacyjne wykonuje się w sposób zabezpieczający wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze przed szkodliwym odziaływaniem składowiska odpadów (...). Można uznać, że rekultywacja jest zatem zespołem działań mających na celu nadanie lub przywrócenie obszarowi zdegradowanemu wartości użytkowych lub przyrodniczych, w przypadku zamykanego składowiska odpadów odnosi się to do tego obiektu. W stosunku do spółki I. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Marszałek Województwa wyraził zgodę na zamknięcie na działce nr [...]. W treści tej decyzji, choć nie w sentencji samej decyzji, jest mowa o rekultywacji terenu, sposobie jej przeprowadzenia i terminie zakończenia (k. 160, 158, 156, 155 akt administracyjnych sprawy). Jak wynika z treści decyzji (a także z przepisów prawa) nie ma jednoznacznie określonego momentu, w którym zaczyna się rekultywacja, natomiast kończy się ona wraz z zamknięciem składowiska odpadów. Powyższe powoduje, iż uchwycenie opisanej instytucji jaką jest rekultywacja składowiska odpadów nie ma oczywistego charakteru.
Powyższe zdaniem Sądu przemawia za brakiem jednoznaczności i oczywistości przy interpretacji cytowanych wcześniej przepisów, na które powołują się strony skarżące.
Do tego dodać należy, iż w przedmiotowym zezwolenie na odzysk poza instalacjami lub urządzeniami wskazano, że wydane zostało w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów, nie zaś tylko w związku z rekultywacją, co także może budzić wątpliwości interpretacyjne na tle cytowanych przepisów. Ponadto przepisy u.o. określające wymogi wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk objęty decyzją z [...] października 2019r. także nie wymieniają jako elementu tego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 42 u.o.), mimo, że do 31 grudnia 2016 r. o takim obowiązku była mowa w art. 42 ust. 4 u.o.
Na tle opisanych rozważań stwierdzić należy, iż nawet jeżeli zatem wykładnia organu wydającego decyzję z [...] października 2019 r. nie była prawidłowa w zakresie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 21 i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z 2010 r. i wydanie decyzji z dnia [...] października 2019 r. poprzedzone powinno być uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to Starosty nie nosiło znamion oczywistości i jednoznaczności naruszenia wymaganych do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli weźmie się pod uwagę rodzaj i złożoność zabiegów interpretacyjnych celem dojścia do rezultatu wykładni przedstawionego przez strony skarżące. Podkreślić jeszcze raz należy odmienność oceny w/w wymogów na gruncie zwykłego postępowania i postępowania nadzwyczajnego. Dojście to takiego rezultatu wykładni nie jest wynikiem ,,prostego" zestawienia przepisów prawa, ale konieczności dokonania pogłębionej analizy kilku przepisów prawa i koniecznością ich dogłębnej analizy. Ocenę Sądu w tym zakresie potwierdza stanowisko stron skarżących w sprawie, które dla wykazania rażącego naruszenia prawa mającego polegać na błędnym w sposób oczywisty zastosowaniu przepisów, odwołują się do jednak skomplikowanej interpretacji przepisów prawa (w tym zawierających odesłania do innych przepisów), zawierających przy tym niejednoznaczne pojęcia (jak rekultywacja).
Wobec powyższego w ocenie Sądu brak podstaw do uznania, iż przy wydaniu decyzji z [...] października 2019 r. doszło do rażącego naruszenia prawa i że Starosta nie zastosował przepisów prawa mimo oczywistego i jednoznacznego w tym zakresie wymogu. Powyższe okoliczności nie przemawiają za zastosowaniem istotnego odstępstwa od generalnej zasady trwałości decyzji jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Według Sądu za brakiem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2019 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przemawia także brak stwierdzenia takich skutków ewentualnego naruszenia prawa, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Za stwierdzeniem nieważności tejże decyzji nie przemawiają także skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją.
Do tego Sąd zwraca uwagę, iż skarżący WIOŚ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] października 2019 r. brał udział. Mianowicie WIOŚ postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. stwierdził spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Jak wynika z treści tego postanowienia WIOŚ przeprowadził kontrolę, podczas której m.in. ustalił, iż spółka posiada decyzję udzielającą zgodę Marszałka Województwa na zamknięcie i rekultywację składowiska odpadów, dodając, że określono w niej sposób przeprowadzenia rekultywacji. WOŚ opisał przy tym wykonane już czynności polegające na zabezpieczeniu części nieci składowiska z wykorzystaniem opon i podał, że opisane przez wnioskodawcę przetwarzanie odpadów spełnia wymagania ochrony środowiska, jest zgodne z planami gospodarki i przepisami prawa miejscowego, uznać brak podstaw do odmowy zezwolenia na wnioskowany przez spółkę odzysk. Tak opisane stanowisko WIOŚ nie wskazywało na żadne zastrzeżenia co do braku posiadane przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem Sądu stwierdzenie przez WIOŚ braku naruszenia zasad ochrony środowiska w związku z zezwoleniem na odzysk, o którym mowa w decyzji z [...] października 2019 r. dodatkowo przemawia za stwierdzeniem, iż brak w tym zakresie negatywnych skutków związanych z wydaniem tej decyzji, nawet jeżeli wymagałaby ona uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W świetle powyższych rozważań uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, w sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2017 r., IV SA/Wr 502/16). Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji polegająca, na rażącym naruszeniu prawa winna być stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż SKO zasadnie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2019 r. Jednocześnie należało uznać, iż SKO prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdziło także brak wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty podniesione w obu skargach - które w zakresie treści i argumentacji w nich podniesionych pokrywały się – za nieuzasadnione.
Sąd działając z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził również istotnego naruszenie innych przepisów w stopniu mogącym lub mającym wpływ na wynik postępowania, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargi.
-----------------------
#
2