II SA/Go 650/23

II SA/Go 650/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 3 par 2 pkt 4, art 146 par 1, art 200 w zw z art 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 3 ust 1 pkt 2a, art 3b ust 1, art 9 z uzt 5
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art.  64-65
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Związku [...] na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Związku [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w Związku [...] w dniach [...] czerwiec - [...] lipiec 2023 r. przez uprawnionego inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824), zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. skierowanym do ww. Związku, zarządził - jako zadanie stałe - osiąganie w gminach będących członkami Związku wymaganego, określonego w art. 3b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1469, dalej u.u.c.p.g.) poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Organ wyznaczył jednocześnie dzień 15 października 2023 r. jako termin końcowy przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych przez Związek działań służących wyeliminowaniu naruszenia.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, WIOŚ odnosząc się do stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska wskazał, iż w Gminie, będącej jedną z sześciu gmin członkowskich Związku [...], Związek nie osiągnął wymaganego za rok 2022 poziomu co najmniej 25% przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Poziom ten w Gminie wyniósł bowiem 22,70%. Organ podkreślił, iż gminy, także te będące członkami związków międzygminnych, są obowiązane osiągać poziomy przygotowania określone dla poszczególnych lat w art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. Organ przywołał pełną treść ww. przepisu, w którego pkt od 1 do 15 ustawodawca określił minimalne procenty wagowe poziomów przygotowania w latach 2021-2035 i następnych. W pkt 2 poziom przygotowania dla roku 2022 został określony jako co najmniej 25%.
Na powyższe zarządzenie pokontrolne Związek [...] wniósł w dniu 21 września 2023 r. skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze Związek zarzucił naruszenie:
1) art. 3b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2a oraz art. 9z ust. 5 u.u.c.p.g.w związku z art. 64 ust 3 i art. 65 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej u.s.g.) - poprzez przyjęcie, iż związek międzygminny realizujący przyjęte od gmin zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi zobowiązany jest osiągać poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów odrębnie dla każdej z gmin członkowskich, a nie w sposób łączny dla całego związku;
2) art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm., dalej u.i.o.ś.) - poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie jako podstawę prawną zarządzenia powołał wyłącznie art. 3b ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., abstrahując w tym zakresie od pozostałych regulacji tej ustawy - w tym art. 3 ust. 2a i art. 9z ust. 5 - oraz przepisów u.s.g. Stanowisko WIOŚ, iż gminy będące członkami związków międzygminnych są obowiązane osiągnąć poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w poszczególnych latach wskazane w art. 3b ust 1 u.u.c.p.g. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 2a, art. 9z ust. 5 u.u.c.p.g. oraz art. 64 ust. 3 i art. 65 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z u.u.c.p.g. zasadą jest, iż osiągnięcie odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych stanowi zadanie własne gminy składające się na szersze zadanie publiczne w postaci czystości i porządku w gminach. Od powyższej zasady, iż gminy odpowiadają za osiągnięcie określonych poziomów recyklingu i przygotowanie do ponownego użycia odpadów komunalnych, ustawodawca od samego początku obowiązywania nowego systemu odpadowego wprowadził jeden wyjątek związany z możliwością przekazania przez gminy swoich zadań odpadowych do związków międzygminnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2a w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Jednocześnie, zgodnie z art. 9z ust. 5 u.u.c.p.g. stanowiącym doprecyzowanie i uzupełnienie art. 3 ust. 2a u.u.c.p.g., w przypadku, gdy dany obowiązek powinien być wykonany przez związek międzygminny, karom pieniężnym, o których mowa w ust. 1-2a, 4, 6 i 7, podlega ten związek. Oba powyższe przepisy u.u.c.p.g. dotyczące związków międzygminnych systemowo nawiązują do rozwiązań obowiązujących na gruncie kluczowej dla przedmiotowej sprawy ustawy ustrojowej, jaką jest u.s.g. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Konsekwencje utworzenia związku międzygminnego określa art. 64 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Jednocześnie, zgodnie z art. 65 ust. 1 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z powyższych regulacji wynika zatem, że gminy mogą przekazać na rzecz związku - będącego odrębną od gmin osobą prawa prywatnego i publicznego - określony i tożsamy zakres zadań, w konsekwencji czego zadania te stają się zadaniem związku realizowanym przez ten podmiot samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Innymi słowy szereg tożsamych przedmiotowo zadań publicznych kilku gmin, które tworzą związek, staje się jednym łącznym zadaniem związku międzygminnego, które realizowane jest przez ten podmiot jako całość bez podziału na jego realizację odrębnie na rzecz poszczególnych gmin. Wraz z przejęciem od gmin określonego zadania związek międzygminny staje się podmiotem odpowiedzialnym za jego realizację. Organy związku przejmują kompetencje organów gmin członkowskich pozwalające na realizację przejętych zadań, w tym kompetencje orzecznicze (związane z wydawaniem decyzji administracyjnych) i prawodawcze (związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego). Co szczególnie istotne, kompetencje te realizowane są w sposób jednolity względem całego związku. Zgromadzenie związku uchwala zatem jeden regulamin czystości i porządku w gminach, który reguluje określone w nim kwestie w sposób jednolity dla mieszkańców wszystkich gmin członkowskich. W skardze ponadto obszernie przytoczono poglądy doktryny odnoszące się do istoty związków międzygminnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne wydane przez WIOŚ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Przepisy te stanowią, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), zaś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.).
Zarządzenie pokontrolne stanowi akt administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, a ponadto jego adresat, jak stanowi to art. 12 ust. 2 u. i.o.ś., jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z tego zarządzenia. Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1727/21).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziły żadnych wątpliwości poczynione w toku kontroli ustalenia odnośnie do tego, że w Gminie, będącej jedną z sześciu gmin członkowskich Związku [...], nie osiągnięto określonego w art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. za rok 2022 poziomu co najmniej 25% przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Poziom ten w Gminie wyniósł 22,70%. Natomiast łącznie we wszystkich 6 gminach tworzących Związek [...] wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych został osiągnięty.
Spór w sprawie dotyczył wyłącznie kwestii, czy wobec takich ustaleń Związek mógł być adresatem zarządzenia zobowiązującego do osiągania w gminach będących członkami Związku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Zdaniem skarżącego Związku, w świetle przytoczonych w skardze przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie ma do tego podstaw, gdyż Związek jest zobowiązany do osiągania wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych łącznie dla wszystkich gmin tworzących związek. Natomiast organ stał na stanowisku, że Związek ma obowiązek osiągania tych poziomów dla każdej z tych gmin z osobna. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia przepisów regulujących zasady działania związków międzygminnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko skarżącego Związku.
Ustrój związku międzygminnego określony został w Rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym (art. 64 -73). Z przepisów tych wynika, że związek międzygminny to podmiot tworzony przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.), prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek (art. 64 ust. 3 u.s.g.), przy czym te zadania związek wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 u.s.g.). Ta forma publicznoprawnej współpracy gmin (wspólnego wykonywania zadań publicznych) jest wskazana również bezpośrednio w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 2a w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, określone w ustawie prawa i obowiązki gmin, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Nałożenie przez ustawodawcę na gminę obowiązku realizacji zadania polegającego na osiągnięciu odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych wymaga regionalizacji planowanych i realizowanych działań w celu zapewnienia ich odpowiedniej skali technicznej, technologicznej i ekonomicznej. Dla stworzenia spójnego zintegrowanego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi niezbędne są działania ponadlokalne. Należy zauważyć, że związek międzygminny realizuje przekazane mu zadania w warunkach prawnych, które sam tworzy uchwalając regulamin czystości i porządku w gminach, który reguluje określone w nim kwestie w sposób jednolity dla mieszkańców wszystkich gmin członkowskich. W tej sytuacji związek jako wykonawca systemu gospodarowania odpadami komunalnymi staje się jednocześnie jego organizatorem. Niewątpliwie argumentem przemawiającym za realizacją zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w formie związku międzygminnego jest stworzenie na obszarze jego działania spójnego i powszechnego systemu, obejmującego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zagospodarowanie tych odpadów zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i unijnego. W przypadku przekazania zadań w powyższym zakresie przez gminy na rzecz związku międzygminnego rozliczenie gminy z wymaganych poziomów zagospodarowania odpadów komunalnych następuje wspólnie z innymi gminami (tak: Anna Albin, Gmina w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, Wrocław 2018, s. 308-315)
Należy zauważyć, że jeżeli zadanie osiągania określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych realizuje związek międzygminny i tego poziomu nie osiągnie, to zgodnie z art. 9z ust. 5 u.u.c.p.g. wojewódzki inspektor ochrony środowiska powinien nałożyć na związek międzygminny karę pieniężną. Logiczne jest, że dotyczy to sytuacji nieosiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów obliczanego dla całego związku jako całości, a nie dla poszczególnych gmin, członków tego związku. Związek nie powinien bowiem podlegać karze administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez niektóre gminy, w sytuacji, gdy związek jako całość wymagane poziomy osiągnął.
Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze, stanowisko, że w przypadku osiągnięcia przez związek międzygminny wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów w danym roku sprawozdawczym należy przyjąć, iż poziom został spełniony dla każdej wchodzącej w jego skład gminy było konsekwentnie wyrażane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska w powołanych w skardze pismach z dnia 24 września 2020 roku (znak: DGOBD0.055.14.2020.AS) i z dnia 11 grudnia 2022 roku (znak: DGO-OK.055.363.2022.PL). Analogiczne stanowisko, że weryfikacja realizacji obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu powinna odnosić się do całego związku, a nie do każdej gminy z osobna, Ministerstwo to prezentowało w mediach (zob. Katarzyna Nocuń, WIOŚ ma rozliczać z recyklingu związek, a nie poszczególne gminy, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 8 września 2020, https://serwisy.gazetaprawna.pl/ekologia/artykuły/
/1490314,gospodarka-odpadami-recykling-gminy.html).
Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę odmiennego stanowiska nie uzasadniają zasady prowadzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (rejestru BDO) oraz wynikające z art. 9q ust. 3 pkt 1 u.u.c.p.g. obowiązki sprawozdawcze nałożone na związki międzygminne. Jak słusznie wskazał skarżący Związek przepisy te mają charakter techniczny i nie można z nich wyinterpretować reguł o charakterze ustrojowym dotyczących zasad funkcjonowania związków międzygminnych, które zostały określone w innych, przywołanych wyżej przepisach u.u.c.p.g. i przepisach u.s.g.
Nie było również skuteczne odwoływanie się przez organ do argumentów wynikających z wykładni celowościowej. Niewątpliwie celem ustawodawcy jest dążenie do osiągnięcia jak największego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jednak jak słusznie zauważa skarżący Związek, cel ten jest tożsamy dla gmin realizujących zadania samodzielnie, jak i dla związku realizującego zadania publiczne zamiast poszczególnych gmin członkowskich, a współpraca międzygminna w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi może pozwolić na bardziej optymalne realizowanie zadań publicznych i skuteczniejsze osiąganie celów środowiskowych wyznaczonych przez ustawodawcę.
Reasumując należy stwierdzić, że prawidłowo przeprowadzony proces wykładni przytoczonych wyżej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy zastosowaniu zarówno dyrektyw wykładni językowej, jak i wykładni systemowej w kontekście przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do zasad działania związków międzygminnych, prowadzi do wniosku, że związek powinien osiągać określone w art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych łącznie dla wszystkich gmin tworzących związek, nie zaś dla każdej gminy z osobna. Również wykładnia celowościowa nie prowadzi do odmiennego wniosku. Jak bowiem wyżej wskazano związek, tworząc na obszarze swego działania spójny i powszechny system obejmujący odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zagospodarowanie tych odpadów, realizuje cel jakim jest osiągnięcia jak największego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżący Związek obowiązku osiągania w gminach będących członkami Związku określonego w art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a co za tym idzie zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i jako takie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości (pkt 1 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielnego pełnomocnikowi dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.