II SA/Go 648/20

II SA/Go 648/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 54 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 5, § 6 ust. 2, § 7, § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 , art. 11, art. 15 , art. 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K.M. i J.M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm; aktualny tekst jedn. Dz.U. z. 2020 r. poz. 293; dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm..; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej jako k.p.a.) – Prezydent Miasta ustalił dla D.N. i M.N. zmianę sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowej na obiekt o funkcji handlowo-usługowej wraz z jego rozbudową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...].
Określając warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego organ:
- ustalił zmianę sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowe (sklep mięsny) na obiekt o funkcji handlowo-usługowej (pizzeria) wraz z jego rozbudową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...],
- istniejący budynek handlowy o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z czego druga kondygnacja w poddaszu dachu stromego,
- planowana rozbudowa i przebudowa od strony wschodniej o jednej kondygnacji nadziemnej,
- linia zabudowy - istniejący budynek handlowy swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...]) wyznacza istniejącą linię zabudowy, która dla planowanej inwestycji staje się nieprzekraczalną linią zabudowy,
- odległości zabudowy od granic sąsiednich działek budowlanych - zgodnie
z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej jako r.w.t. ), w tym § 2, § 12 i następne,
- wyznaczone maksymalne wartości parametrów są zgodne z ugruntowanym orzecznictwem (w tym wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK1134/11), który nie podziela poglądu, iż ustalenie powyższych parametrów dopuszczalne jest tylko w formie tzw. "widełek", w ocenie NSA dopuszczalne jest także ich określenie przez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] ustalono na podstawie analizy sąsiednich działek - nie może przekroczyć 5,5%, co razem z istniejącą zabudową wynoszącą 17,5%, daje 23%. Przy czym do obecnego wskaźnika wielkości zabudowy na wnioskowanej działce został wliczony budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 24 m2, który został zrealizowany w trybie zgłoszenia. Średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 17,17%. Tut. organ odstąpił od ustalenia wskaźnika na podstawie średniej
w obszarze analizowanym. Korzystając z możliwości przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej jako r.s.u.w.) organ wyznaczył inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie analizy działek sąsiednich. W obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zabudową gospodarczą lub garażową, która zlokalizowana jest na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...], dla których wskaźnik wielkości zabudowy wynosi 10-11% na dz. nr [...] (9,96%), dz. nr [...] (10,1%), dz. nr [...] (11,01%), dz. nr [...] (11,68%), dz. nr [...] (11,47%), poprzez 23% m.in. na dz. nr [...] do nawet 34% na działce nr ewid. [...]. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się również działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową usługową lub zabudową usługową, a wskaźnik dla tej zabudowy wynosi na dz. nr [...] - 22,99%, dz. nr [...] - 40,83%. Wobec występowania w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej organ wyznaczył wskaźnik wielkości zabudowy maksymalnie do 23%, bowiem należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 9 marca 20117 r., II OSK 1732/15, zgodnie z którym racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się przez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji;
- szerokość elewacji frontowej budynku handlowo-usługowego - istniejąca 6,1 m,
w wyniku planowanej rozbudowy pozostanie bez zmiany. Planowana rozbudowa stanowić będzie kontynuację szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku handlowego. Organ odstąpił od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej w obszarze analizowanym, bowiem jest ona większa niż szerokość istniejącego budynku usługowego i wynosi 12,15 m, przy szerokości działki wynoszącej 15,9 m. W obszarze analizowanym na działkach położonych wzdłuż ulicy [...], m.in. na dz. nr [...] i ul. [...], m.in. na dz. nr [...] ukształtowała się zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej i z uwagi na szerokość działek wynosi maksymalnie 15 m. Szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym jest również jednorodna i nie przekracza 8 m. Biorąc pod uwagę powyższą analizę oraz charakter planowanej inwestycji, która stanowi rozbudowę już istniejącego budynku, organ wyznaczył szerokość planowanej rozbudowy nie większą niż szerokość przedmiotowego budynku,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) budynku handlowo-usługowego istniejący budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z czego druga kondygnacja w poddaszu dachu stromego. Dla planowanej rozbudowy wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio od istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu ''przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 r.s.u.w. prowadzi do wniosku, że chodzi okontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Użyte w § 7 ust. 1 r.s.u.w. pojęcie "działka sąsiednia" ma zarazem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Zatem pojęcie ''działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo. W związku z tym organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. na działkach nr ewid. [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym jest jednorodna, bowiem zabudowę mieszkalną tworzą budynki o jednej kondygnacji nadziemnej z druga w poddaszu dachu stromego, natomiast budynki towarzyszące, w tym budynki gospodarcze, garażowe lub usługowe (m.in. na dz. nr [...]) stanowią budynki o jednej kondygnacji nadziemnej z poddaszem w dachu stromym. Wyjątek w obszarze analizowanym stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny o pięciu kondygnacjach nadziemnych na dz. nr [...] przy ul. [...]. W obszarze analizowanym również zauważyć można, iż część budynków uległa rozbudowie, a ich wysokość nie jest wyższa niż wysokość budynku znajdującego się od frontu działki, m.in. na dz. nr [...]. Wobec tego dla planowanej rozbudowy organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) - do 3,5 m,
- geometria dachu budynku handlowo-usługowego – istniejący dach dwuspadowy, dla planowanej rozbudowy wyznacza się dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 25° - 45°, kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnym, dopuszcza się dach o mniejszych spadkach (do 25°), w tym dach płaski, bowiem zgodnie z § 8 r.s.u.w. ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, bowiem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt Il OSK 761/16, geometria dachu planowanej zabudowy powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. W obszarze analizowanym dominują dachy strome dwuspadowe (m.in. dz. nr [...]). Wyjątek stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny na dz. nr [...] gdzie występuje dach płaski. Wobec tego organ wyznaczył geometrię dachu dla planowanej rozbudowy odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.
Następnie organ I instancji - określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - ustalił:
- woda i kanalizacja sanitarna - na warunkach PWiK na podstawie umowy z dnia
[...] marca 2019 r., nr [...],
- przyłącze energetyczne - na warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E Sp. z o.o., Oddział Dystrybucji – zapewnienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...],
- ewentualne inne zapotrzebowanie w infrastrukturę techniczną - na warunkach
i w uzgodnieniu z właścicielem sieci,
- należy zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego i nadziemnego określone przez jednostki branżowe,
- w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi podziemnymi elementami infrastruktury technicznej, należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu
z właścicielami tych sieci,
- unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach,
- skomunikowanie inwestycji istniejącym układem komunikacyjnym z pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...]), na podstawie uzgodnienia z zarządcą drogi tj. Wydziałem Dróg pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...].
W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ I instancji zawarł następujące ustalenia: planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, podczas prowadzenia robót budowlanych i ziemnych, w razie ujawnienia przedmiotu posiadającego cechy zabytku należy niezwłocznie zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dalsze prace prowadzić w uzgodnieniu z nim, w celu przywracania przekroczonych poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego (PM10) w obszarze miasta [...] do celów grzewczych wskazane jest stosowanie kotłów gazowych lub olejowych. Jeśli chodzi o warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, iż obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej jako u.p.b.) oraz r.w.t.; projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.M. i K.M., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wraz z rozbudową przedmiotowej nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. , art. 53 ust. 3
i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., § 5 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 pkt 1 r.s.u.w., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589; dalej jako r.o.n.) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 §1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dnia [...] kwietnia 2020 r. D.N. zgłosił sprzeciw w stosunku do powyższej decyzji. Domagając się jej uchylenie zarzucił błędną ocenę prawną sprawy i niezasadne uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wielkość nowej zabudowy poprzez nieuwzględnienie powierzchni kojca dla psa w powierzchni zabudowy działki, średni współczynnik zabudowy, nieprecyzyjne - zbyt swobodne dla inwestora ustalenie geometrii dachu oraz upływ terminu ważności promesy na dostawę energii elektrycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 198/20, uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji
w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego
w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się
w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność przepisu art. 136 k.p.a. Sąd, nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazał, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu) - wielkość nowej zabudowy z uwzględnieniem powierzchni kojca dla psa w powierzchni zabudowy działki, błędne lub niewykazane przyjęcie średniego współczynnika zabudowy i podobnie niedostatecznie wykazane ustalenie przyjętego w decyzji organu I instancji parametru geometrii dachu oraz upływ terminu ważności promesy na dostawę energii elektrycznej (pozostałe kwestie uznano w decyzji za wykazane i ustalone, nie podzielając tym samym zarzutów odwołania). W ocenie Sądu wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.
Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku parametrów. Tym bardziej uzupełnienie postępowania o nową promesę nie wymaga uchylenia sprawy. Postępowanie, w którym tak naprawdę chodzi o zmianę sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu nie powinno trwać tak długo i wydawane w nim decyzje nie powinny być tyle razy uchylane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r., [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 art. 52 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1, art. 56 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 r.s.u.w.
W dalszej kolejności wskazało, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. M.N. i D.N. "wnieśli o zmianę sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowej (sklep mięsny) na funkcję handlowo-usługową (pizzeria), dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] i rozbudowę obiektu" (w istocie wnieśli o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej zmiany sposobu użytkowania wraz z rozbudową). W toku postępowania organ I instancji pozyskał umowę z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Wnioskodawcy wskazali, że dostawa wody i odprowadzanie ścieków to ilość 20 m3 miesięcznie. Kolegium podkreślił, że
w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,
z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oznacza to, że mimo, iż teren, na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie, należy we wniosku określić zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Dla wykazania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. niezbędne jest przedstawienie dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media planowanej inwestycji przez poszczególnych ich dostawców. Tym samym Kolegium stwierdziło, że przedstawiona umowa na dostawę wody i odprowadzanie ścieków stanowi dowód potwierdzający zaopatrzenie w te media planowanej inwestycji.
Tymczasem w zakresie energii elektrycznej organ I instancji, wydając decyzję
[...] stycznia 2020 r., odwołał się do zapewnienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], którego termin ważności wynosił 12 miesięcy, licząc od daty wystawienia. Oznacza to, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji brak było dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną. Kolegium wezwało inwestorów o przedłożenie dokumentu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną. W jego wykonaniu przedłożono zapewnienie E Rejon Dystrybucji z dnia [...] maja 2020 r., co organ odwoławczy uznał za spełnienie wymogu w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną dla inwestycji.
Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium powołało treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 i § 3 r.s.u.w. i wskazało, że w sprawie organ I instancji określił, że front działki wynosi 16 m i wobec tego wyznaczył granice obszaru objętego analizą
w odległości 50 m, spełniając tym samym warunek § 3 r.s.u.w. (3 x 16m). Przy czym wyznaczył minimalny obszar analizowany z korektą uwzględniającą granice działek. Kolegium zaakceptowało przyjęte rozwiązanie i stwierdziło, że teren analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, tj. zgodny z wymienionymi przepisami prawa
i potrzebą analizy sąsiadującego terenu dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego "handlowo-usługowego zainwestowania" w obszarze analizowanym, wobec czego zaistniały przesłanki pozwalające na określenie wymagań dotyczących inwestycji. Organ I instancji podał bowiem, że działka nr [...] stanowi posesję zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem handlowym. Działka położona jest w obszarze osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, głównie bliźniaczej, graniczącego z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje na działce nr ewid. [...], natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - na działkach nr ewid. [...] wzdłuż ul. [...], na działkach nr ewid. [...] wzdłuż ul. [...], na dz. nr ewid. [...] wzdłuż ul. [...] a także na działkach nr ewid. [...] wzdłuż ul. [...]. Ponadto w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki usługowo-handlowe - na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] - bar oraz na dz. nr [...] przy ul. [...] - sklep. Działka sąsiednia nr ewid. [...], dostępna bezpośrednio z tej samej drogi publicznej ul. [...], co wnioskowana działka, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji planowanej rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu o funkcji handlowej (sklep) na funkcję handlowo-usługową (pizzeria). Kolegium uznało takie ustalenie za prawidłowe w zakresie w jakim dotyczy ono zmiany sposobu użytkowania nieruchomości wraz z rozbudową - stanowiące przedmiot wniosku. Ponadto w zakresie wskazywanych immisji - uciążliwe zapachy, hałas - które wywoływać ma wnioskowana inwestycja, Kolegium wskazało, że etap postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem inwestycyjnym, podczas którego nie mogą być oceniane przedmiotowe zarzuty. Kwestie te nie znajdują się w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich ustala w pkt 2 lit. d) tiret drugi, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium, na etapie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, taki zapis winien być wystarczający z uwagi na szeroko ujęty katalog uprawnień i obowiązków związanych z tym zapisem. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż § 1 r.s.u.w. określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
1. linii zabudowy;
2. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu;
3. szerokości elewacji frontowej;
4. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 r.s.u.w. Oznacza to, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione.
Po analizie ustalonych przez organ I instancji wskaźników urbanistycznych, Kolegium stwierdziło, że niektóre z nich nadal nie zostały wyznaczone zgodnie
z przepisami r.s.w.u.
W pierwszej kolejności przytoczyło § 4 r.s.u.w., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że istniejący budynek handlowy swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...]) wyznacza istniejącą linię zabudowy, która dla planowanej inwestycji staje się nieprzekraczalną linią zabudowy.
Następnie Kolegium powołało § 5 ust. 1 r.s.u.w. w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 r.u.s.w). Przeprowadzona analiza urbanistyczna, określa średni wskaźnik zabudowy w wysokości 17,17%. Wymienione zostały znajdujące się w obszarze analizowanym działki, na których występuje wyższy wskaźnik zabudowy. Tymczasem organ I instancji określił wskaźnik nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, pomijając zabudowania już na niej istniejące. W zakresie pomieszczenia dla psa – w ocenie organu odwoławczego- stanowi ono obiekt, zatem organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę powyższe jak i wskazane w odwołaniu zarzuty: odrębności od ogrodzenia, zdemontowanego zadaszenia konstrukcji, związania z gruntem, pow. ok. 8 m2, posadowienia na płycie fundamentowej, z której wychodzą niezależne słupy żelbetonowe, podtrzymujące konstrukcję dachową i rozpatrzyć je pod kątem ustalanego wskaźnika zabudowy. Organ I instancji podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomieszczenie dla psa o powierzchni 8 m2, nie ma istotnego wpływu na istniejący wskaźnik zainwestowania działki i stanowi niespełna 1% - w żaden sposób nie wyjaśnił powodów takiego stanowiska. Kolegium stwierdziło, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.u.s.w nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym łub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Kolegium wskazało, że uwzględniając pomieszczenie dla psa o powierzchni 8 m2 oraz średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynoszący 17,17%
i powierzchnię użytkową działki wynoszącą 0,0958 ha, stwierdzić należy, że 8 m2 stanowi niespełna 1% powierzchni działki i w kontekście istniejącej zabudowy działki wynoszącej 17,50% nie zmienia w istotny sposób przedmiotowego wskaźnika. W żadnym zakresie tak nieistotne przekroczenie tego wskaźnika, nie wpłynie nawet w minimalnym stopniu na funkcjonowanie nieruchomości sąsiednich.
Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej to Kolegium wskazało, iż wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 r.s.u.w.). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 r.s.u.w.). W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że wskaźnik ten pozostaje bez zmian i wynosi 6,1 m. W ocenie Kolegium takie oznaczenie parametru jest prawidłowe skoro zawiera konkretną wartość.
Powołując treść § 7 ust. 1, 3 i 4 r.s.u.w., organ odwoławczy podniósł, że
w niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) budynku handlowo- usługowego ustalono przez wskazanie do 3,5 m, lecz nie wyższe niż istniejący budynek handlowo-usługowy. Takie ustalenie powyższego parametru nie może zostać uznane za prawidłowe z uwagi na brak konkretnego ustalenia.
Następnie powołując § 8 r.s.u.w. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił geometrię dachu w następujący sposób: planowana jest zmiana na dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25-45 stopni kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnym, dopuszczając dach o mniejszych spadkach (25 stopni), w tym dach płaski. W ocenie Kolegium również i w tym zakresie ustalenia organu są nieprecyzyjne skoro najpierw wskazuje, że ustala powyższy parametr w oparciu o geometrię dachów występującą w obszarze analizowanym,
a następnie wymienia tylko niektóre działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gorzowie Wlkp., we wskazanym wyżej wyroku, także w odniesieniu do tego stanowiska Kolegium nie podzielił go, uznając, że brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku parametrów. W rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym dominują dachy strome dwuspadowe. Wyjątek stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny na dz. nr [...], gdzie występuje dach płaski. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. , sygn. akt II OSK 761/16 organ wyznaczył geometrie dachu dla planowanej rozbudowy odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Wobec ustaleń analizy, do czego odniósł się organ I instancji w decyzji, Kolegium stwierdziło, że mimo nieprecyzyjnych ustaleń w tym zakresie ponowna analiza
z prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, doprowadziłaby do takich samych wniosków.
Odnosząc się do pominięcia zapisów w zakresie usytuowania miejsc postojowych oraz utrzymania powierzchni biologicznie czynnej, w ocenie Kolegium zasadnie w odwołaniu wskazano na treść § 2 pkt 2 i 6 r.o.n. Stosownie do ich postanowień ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu; ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się
w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Stąd – zdaniem Kolegium - podnoszone w odwołaniu kwestie
w tym zakresie winny być poddane analizie przez organ I instancji w szczególności, że odwołujący wskazują na zapisy koncepcji zagospodarowania terenu, przedstawionej przez inwestora. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie konkretyzuje tych wymagań. Taka praktyka jest powszechna (co nie znaczy, że właściwa), jeżeli chodzi o "standardowe" ustalenie warunków zabudowy, tj. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej, jeszcze nieistniejącej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją atypową, gdzie obiekt, dla którego ustalane są warunki zabudowy, już istnieje. Organ I instancji, rozpoznając wniosek
o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, powinien był wziąć tę okoliczność pod uwagę, również
z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, czego nie uczynił.
Kolegium wskazało również, że przepis § 2 pkt 6 r.s.u.w. stanowi wyłącznie
o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Toteż brak w tym zakresie nie może stanowić uchybienia, które mogłoby skutkować podważeniem decyzji organu I instancji.
Dalej Kolegium podniosło, że z przepisu § 2 pkt 3 r.o.n. nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach ustalających warunki zabudowy władczych rozstrzygnięć co do określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Wskaźnik ten został natomiast wspomniany w § 2 pkt 3 r.o.n.. Oznacza to, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowaniu terenu. Przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia - aktu wykonawczego do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna.
Kolegium nie znalazło też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., tj. pominięcia określonej kolejności postępowania dotyczącego sposobu użytkowania. Inwestor, który planuje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ma prawo do wystąpienia do właściwego organu
o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, o ile oczywiście na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Użycie określenia "ustala się" jest powszechnie stosowanym nazewnictwem, niekwestionowanym w judykaturze, dla decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wypada jedynie przypomnieć, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wlkp. złożyli K.M. i J.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób pobieżny
i niestaranny oraz pozostawienie bez rozpoznania części zarzutów skarżących, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia prawa materialnego,
a także;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., polegającym na nienależytym uzasadnieniu decyzji organu II instancji, uniemożliwiającym ocenę motywów rozstrzygnięcia w sposób niebudzący wątpliwości co do ich poprawności i zgodności
z prawem;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., przez ustalenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez przeprowadzenia wymaganej prawem procedury;
- art. 53 ust. 3 i 54 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez brak jakichkolwiek ustaleń i zapisów dotyczących zagospodarowania terenu, w szczególności terenu ogrodu, w celu zabezpieczenia interesu osób trzecich;
- § 5 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 pkt 1 r.s.u.w. przez odstąpienie od ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób, który nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji
i cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- § 2 pkt 3, 4 i 6 r.o.n. przez zaniechanie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, niewłaściwe sformułowanie dotyczące warunków ochrony środowiska (zalecenie zamiast nakazu), zaniechanie ustalenia wymaganej liczby miejsc postojowych;
- § 18 r.w.t. przez zaniechanie ustalenia usytuowania i liczby miejsc postojowych.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji ją poprzedzającej i odmowę wydania warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi
I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842
ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla D.N. i M.N. w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowej na obiekt o funkcji handlowo-usługowej wraz z jego rozbudową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...].
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa
w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania, powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się
w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.
W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i teren ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], jednocześnie inwestor uzyskał zapewnienia ze strony podmiotów dostarczających media, gwarantujących dostęp do niezbędnego uzbrojenia. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Decyzja organu I instancji wraz z analizą urbanistyczną została w niniejszej sprawie przygotowana przez mgr. inż. arch. D.J. - osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:1000, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, z korektą uwzględniającą granice działek, tak aby w obszarze analizowanym znalazły się działki w całości, stąd nieregularny kształt terenu analizowanego.
Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym,
a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji,
o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących
w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania z funkcji handlowej na funkcję handlowo-usługową wraz z rozbudową obiektu wpisuje się w funkcje istniejącą na terenie analizowanym. Oprócz bowiem funkcji mieszkaniowej występuje również na terenie analizowanym funkcja handlowa (działka nr [...], przy ul. [...]) oraz funkcja handlowo-usługowa, która jest realizowana na działce nr [...], znajdującej się przy ul. [...]. Na tej ostatniej nieruchomości prowadzony jest bar, a więc rodzaj usług tożsamy z tymi planowanymi przez wnioskodawców, którzy zmierzają prowadzić pizzerię. Tym samym zachodzi również zbieżność uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną.
Odnosząc się do wskaźników planowanej inwestycji określonych w decyzji organu I instancji, należy zaznaczyć, iż sentencja decyzji organu odwoławczego "utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy" pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Z jednej strony bowiem organ uznaje prawidłowość zaskarżonej decyzji utrzymując ją w mocy, z drugiej strony w uzasadnieniu wskazuje, że "po analizie ustalonych przez organ I instancji wskaźników urbanistycznych, Kolegium stwierdziło, że niektóre z nich nadal nie zostały wyznaczone zgodnie z przepisami r.s.w.u.", co uzasadniałoby podjęcie decyzji uchylającej i orzekającej co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto swe oceny w tym zakresie organ odwoławczy konstruuje przyjmując parametry, które nie znalazły się w treści rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta.
Odnosi się to przede wszystkim do wskaźnika powierzchni zabudowy. Zasady jego ustalania zostały określone w § 5 r.s.u.w. stanowiącym, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy,
o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 2). Kolegium uznało w pierwszej kolejności, iż nieprawidłowo wyliczono dotychczasową powierzchnię zabudowy, nie zaliczając do niej kojca dla psa. Sąd nie podziela tej oceny. Na potrzeby określenia powierzchni zabudowy dla zastosowania § 5 r.s.u.w. pomocne może być rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609), w którym w § 12 powierzchnię budynku określa się na zasadach określonych w Polskie Normie- PN-ISO 9836, przyjętej przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r. (uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania
w określonym zakresie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie, zatem z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek
w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany, szopy (por. wyroki NSA:
z 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15, z 18 września 2014 r., II OSK 675/13, wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2020 r., II SA/Kr 84/20, wyroki WSA w Poznaniu: z 5 maja 2010 r. II SA/Po 58/10; z 27 października 2011r., IV SA/Po 648/11, z 9 marca 2016r., IV SA/Po 951/15, z 7 lipca 2020 r., IV SA/Po 1005/19). Niewątpliwie sporny kojec dla psa jest obiektem pomocniczym, dodatkowo pozbawionym dachu, a tym samym nie jest również obiektem kubaturowym, tym samym brak jest podstaw do wliczania go do powierzchni zabudowy.
Dalej Kolegium wskazało, że uwzględniając pomieszczenie dla psa
o powierzchni 8 m2 oraz średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynoszący 17,17% i powierzchnię użytkową działki wynoszącą 0,0958 ha, powyższy obiekt stanowi niespełna 1% powierzchni działki i w kontekście istniejącej zabudowy działki wynoszącej 17,50% nie zmienia to w istotny sposób przedmiotowego wskaźnika zabudowy; nieistotne przekroczenie tego wskaźnika, nie wpłynie nawet w minimalnym stopniu na funkcjonowanie nieruchomości sąsiednich.
Kolegium – z niezrozumiałych powodów – pominęło jednak, iż w decyzji organu
I instancji wskaźnik wskazany w § 5 r.s.u.w., określony został dla działki nr [...]
z uwzględnieniem rozbudowy na poziomie 23%. Ponadto w żaden sposób nie odniosło się do tak ustalonej wielkości ani też nie oceniło czy istnieje uzasadnienie odstąpienia od średniej wielkości tego wskaźnika występującego na terenie analizowanym na podstawie § 5 ust. 2 r.s.u.w.
Podobnie niezrozumiałe jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (ust. 4). W odniesieniu do tego wskaźnika Kolegium poza przytoczeniem powyższych przepisów wskazało, że "w niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) budynku handlowo- usługowego ustalono przez wskazanie do 3,5 m, lecz nie wyższe niż istniejący budynek handlowo-usługowy", uznając jednocześnie, że "takie ustalenie powyższego parametru nie może zostać uznane za prawidłowe z uwagi na brak konkretnego ustalenia". Organ mimo stwierdzenia takiej wadliwości w żaden sposób nie zaingerował w treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja organu I instancji zawiera jednoznaczne ustalenie tego wskaźnika. Stwierdza bowiem, iż "wobec tego dla planowanej rozbudowy organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) - do 3,5 m". Powstałe niezrozumienie treści tego rozstrzygnięcia wynika
z tego, że sentencja decyzji została tak skonstruowana, iż zawiera rozważania, które - podobnie jak w przypadku innych wskaźników - w istocie powinny znaleźć się
w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy lub w wynikach analizy urbanistycznej. Oczywiście tak osobliwe sformułowanie decyzji organu I instancji nie służy jej czytelności i utrudnia stosowanie jej w praktyce, co jednak Kolegium mogło usunąć podejmując decyzję uchylającą i orzekającą co do istoty. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się , czy przyjęcie wysokości na poziomie 3,5 m nastąpiło w zgodnie z przepisem § 7 r.s.u.w.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie
w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Stad przedwczesne było wypowiadanie się przez Sąd czy doszło do naruszenia przepisów § 5 i § 7 r.s.u.w.
W kontekście powyższych uwag trafnie skarżący w skarze wskazują, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie przekraczającym średnią występującą na terenie analizowanym. Nie odniósł także wprost do zarzutu, iż budynek objęty zmianą sposobu użytkowania i rozbudową zawiera rozwiązania niezgodne z pozwoleniem budowlanym, a niedopuszczalne jest sankcjonowanie samowoli budowlanej przez ustalenie warunków zabudowy i utrwalania stanu niezgodności stanu prawnego, a ponadto, iż w decyzji nie zawarto "zapisów dotyczących sposobu zagospodarowania terenu działki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nr ewid. [...] i określenia wielkości powierzchni działki przypisanej do części usługowej", w kontekście elementów koniecznych decyzji, określonych w art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie powyższej oceny za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjne. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA
z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności
z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09). Nie nasuwa natomiast wątpliwości prawidłowość ustaleń w części dotyczącej obowiązującej linii zabudowy, którą określono zgodnie § 4 ust. 1 r.s.u.w., który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zachowano bowiem istniejącą linię zabudowy na działce, objętej wnioskiem, która jest zgodna z powyższym przepisem. Podobnie jest z ustaloną szerokością elewacji frontowej, którą również wyznaczono zachowując stan już istniejący, co było dopuszczalne w świetle § 6 ust. 2 r.s.u.w. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości ustalona przez organ I instancji geometria dachu, zaakceptowana również ostatecznie przez organ odwoławczy
i niekwestionowana przez strony. W myśl § 8 r.s.u.w geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 r.s.u.w., wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Niewątpliwe ustalona w sprawie geometria dachu, uwzględniająca wszystkie kształty dachu występujące na terenie analizowanym (dwuspadowe, wielospadowe, płaskie), co potwierdza również dokumentacja fotograficzna, nie narusza ładu przestrzennego, a jednocześnie uwzględnia zamiary inwestora. Ponadto trafnie organy przyjęły, iż żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, iż kwestie związane
z emisjami w postaci hałasów i zapachów nie mogły być przedmiotem postępowania
w sprawie warunków zabudowy. Postępowanie to jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być
w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą zuwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy, względnie w postępowaniu legalizacyjnym. W związku z powyższym
w orzecznictwie wskazuje się, iż za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji
o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1413/18, wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2019 r., II SA/Po 933/18). Stąd też zawarte
w decyzji organu I instancji w tym zakresie ogólne sformułowania dotyczące ochrony środowiska (pkt 2 lit.b ) oraz warunków ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 lit. d) zaakceptowane przez organ odwoławczy w tej części, były wystarczające i nie zachodziła konieczność w celu zabezpieczenia tych interesów zawieranie bardziej szczegółowych postanowień, zwłaszcza dotyczących sytuowania parasoli czy lekkich konstrukcji ogrodowych. Przy czym podkreślić należy, iż wbrew zarzutom skargi ustalenia dotyczące ochrony środowiska zawarte w decyzji I instancji nie mają charakteru zaleceń. W pkt 2 lit. b tiret pierwsze decyzji wskazano bowiem aby "planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów
z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania". Natomiast organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie były uprawnione do narzucenia konkretnych rozwiązań w zakresie źródeł ogrzewania, tym samym w tym zakresie mogły jedynie wskazywać na zalecane rozwiązania z punktu widzenia ograniczenia zanieczyszczeń powietrza na terenie [...]. Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni biologicznie czynnej, to Sąd podziela stanowisko zajęte w tym zakresie przez organ odwoławczy. Wyjaśnić należy, iż zarówno w u.p.z.p., jak
i w r.s.u.w., brak jest jakichkolwiek regulacji, które zobowiązywałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do każdorazowego określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji
i upoważniałby do modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych określonych w § 39 r.w.t. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w r.s.u.w. brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Zaznaczyć należy, iż w § 2 pkt 3 r.o.n. przewiduje określenie w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej w ramach ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Rozporządzenie to reguluje techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu
i zdaniem Sądu nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej . Jak już wspomniano, przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 r.s.u.w.), natomiast w świetle § 39 r.w.t. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji warunków techniczno-budowlanych, które dopuszczają jego inne ustalenie jedynie w planie miejscowym. Co za tym idzie ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości parametru powierzchni biologicznie czynnej, o ile miałoby wymiar niższy niż 25% powierzchni działki i tak nie wiązałoby organu procedującego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, albowiem stałoby w sprzeczności z treścią przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który organ architektoniczno-budowlany winien obligatoryjnie zastosować. Oznacza to, że kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową jest przedmiotem analizy w następnym – po ustaleniu warunków zabudowy – etapie procesu budowlanego. Powyższa analiza wyraźnie wskazuje, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako naruszenie prawa. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1619/16, z 26 maja 2020 r., II OSK 2419/19,
z 25 stycznia 2019 r., II OSK 3065/17, z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, wyrok WSA w Poznaniu z 20 marca 2014 r., II SA/Po 1137/13). Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych
w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 r.w.t. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż przepis ten nie określa, by stanowiska postojowe były zlokalizowane na działce objętej inwestycją; określa jedynie, że stanowiska postojowe należy urządzić w związku
z realizacją inwestycji, zagospodarowaniem działki. Zatem ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych, co winno być przedmiotem ustaleń w decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia stanowisk postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego
i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 r.w.t., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Co prawda § 2 pkt 6 r.o.n. nakazuje ustalanie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Ma on charakter techniczny. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2019 r., II OSK 379/18, z 14 listopada 2017 r., II OSK 449/16, z 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15, z 8 października 2015 r., II OSK 346/14, z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11, z 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10, z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 i z 12 maja 2015 r. II OSK 2435/13). Zasadnie organ odwoławczy uznał również, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. przez ustalenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez przeprowadzenia wymaganej prawem procedury. Zważyć bowiem należy, że jest oczywistym, iż decyzja organu I instancji ustala jedynie warunki zabudowy w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku wraz z jego rozbudową i nie zastępuje właściwego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ formułując uzasadnienie
w sposób sprzeczny z sentencją, nie dokonując analizy prawidłowości ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy i wysokości zabudowy oraz nie odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art.15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.
z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Ponowne rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie powyższą oceną prawną i usunie dostrzeżone przez Sąd uchybienia. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2
i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.